積分落戶政策的憲法學(xué)分析

郝媛媛　王乾乾

摘 要 市場經(jīng)濟的發(fā)展使“民工潮”現(xiàn)象下的公民遷徙越來越頻繁，進而使得戶籍制度改革迫在眉睫。積分落戶作為戶籍制度改革的一項政策，一定程度上促進了人口的自由遷徙，推動了戶籍改革的進程，但是想要充分實現(xiàn)戶籍改革的成功，最重要的還是要在我國憲法上明確公民享有遷徙自由權(quán)。本文即圍繞遷徙自由權(quán)重新入憲，展開對積分落戶政策的憲法學(xué)分析。

關(guān)鍵詞 積分落戶 遷徙自由 立法保障

作者簡介：郝媛媛、王乾乾，河南財經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.222

一、積分落戶下的遷徙自由

改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展促使公民遷徙現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，由此引發(fā)了諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等諸多方面的問題，其中最主要的是戶籍制度問題。為解決大規(guī)模遷徙下的戶籍制度問題，勞動人口的輸入大省廣東省于2010年提出了“積分排名入戶”制度，率先在戶籍制度改革上破冰，隨后上海、北京、天津等地也紛紛提出積分落戶制開展戶籍制度改革。2017年南京市發(fā)布《南京市積分落戶實施辦法》新規(guī)，規(guī)定從2017年2月1日起外地人“積分落戶”的戶籍新政開始在南京正式施行，這也就是說南京市實施已久的購房落戶政策已被積分落戶所替代。

積分落戶制與此前在河南、上海等地實行的戶籍制度改革相比，在考慮當(dāng)?shù)厝丝诔休d力及人口流動規(guī)模的基礎(chǔ)上使得遷入人口的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會福利得到保障，被認為是破解大城市落戶難和推動人口遷徙自由的現(xiàn)實路徑。然而想要充分實現(xiàn)戶籍改革的成功，最重要的是要在法律上明確遷徙自由權(quán)，使這一基本人權(quán)得到充分保障。

二、遷徙自由權(quán)概述

遷徙自由有廣義、狹義之分，廣義的遷徙自由指一國公民在符合法律規(guī)定的情形下自由離開原居住地到國內(nèi)其他地方或國外旅行或定居以及自由返回原居住地的權(quán)利，狹義的遷徙自由則僅指公民在國籍所屬國領(lǐng)域內(nèi)自由擇業(yè)、定居、履行的權(quán)利。本文研究的主要是狹義上的遷徙自由權(quán)。

遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代社會公民理應(yīng)享有的一項基本權(quán)利，國際條約和國外的法律大都以不同的形式對遷徙自由權(quán)進行了規(guī)定，如日本、意大利、德國等國家在其憲法中均明確了公民享有遷徙自由權(quán)，而且聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中也明確確認和保護公民的遷徙自由權(quán)。我國最早在1912年的《中華民國臨時約法》中首次明確承認遷徙自由權(quán)，但是新中國成立后，受當(dāng)時工業(yè)發(fā)展規(guī)模小、實力弱而無法全部吸納農(nóng)村剩余勞動力，政府欲通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”實現(xiàn)更多的資本積累，以及當(dāng)時大量農(nóng)村人口涌入城市帶來的社會問題造成政府財政壓力增大的影響，我國憲法一度取消遷徙自由權(quán)，代之以嚴格限制人口流動的戶籍制度，將公民嚴格區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。隨著市場的開放與經(jīng)濟的發(fā)展，為賦予農(nóng)民以遷徙自由，使其獲得自由發(fā)展的權(quán)利，享有與城鎮(zhèn)居民競爭的可能，我國于2014年開始實施戶籍制度改革，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，逐步改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度。為推動戶籍制度改革的成功，各地區(qū)相繼探索、推出積分落戶制度，使遷入人口的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會福利得到保障，但是我國法律卻始終沒有對公民應(yīng)享有的遷徙自由權(quán)予以再次確認。

三、我國憲法恢復(fù)遷徙自由權(quán)的必要性和可行性

（一）我國憲法恢復(fù)遷徙自由權(quán)的必要性分析

公民遷徙自由權(quán)的恢復(fù)對當(dāng)今市場經(jīng)濟的發(fā)展有重大的意義。第一，對于現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展而言，遷徙自由權(quán)的恢復(fù)有利于市場人力資源的合理配置和國民素質(zhì)的提高。人力資源作為首要生產(chǎn)力和最重要的經(jīng)濟資源，是經(jīng)濟效益最大化的重要因素。市場經(jīng)濟的內(nèi)在需求使人們在國內(nèi)各地區(qū)及國外自由擇業(yè)和選擇居住點，因此從憲法高度重新審視遷徙自由權(quán)更有利于保障人權(quán)和適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。人口遷徙的過程還進一步促進了文化的交流與傳播，有利于國民素質(zhì)的提高。第二，遷徙自由權(quán)的恢復(fù)有利于實現(xiàn)公民平等。隨著戶籍制度改革的推進，遷徙自由權(quán)的重新恢復(fù)將更有利于實現(xiàn)公民間的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等基本保障的平等使用，從而真正實現(xiàn)公民平等。第三，恢復(fù)遷徙自由權(quán)可以進一步加快我國的城市化進程。遷徙自由帶來的人才大量集中有利于新技術(shù)、新發(fā)明的出現(xiàn)，從而推動城市化的進程。第四，遷徙自由權(quán)的恢復(fù)是對基本人權(quán)的保障，同時也是在履行我國的國際義務(wù)。我國于1997年10月簽署的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》中確立的關(guān)于工作自由權(quán)的條款是基于遷徙自由權(quán)這一權(quán)利的，1998年10月簽署的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第12條也明確規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)，我國既然已經(jīng)簽署這兩個國際公約，就應(yīng)當(dāng)明確保障公民的遷徙自由權(quán)，與國際公約保持一致。第五，實現(xiàn)遷徙自由是法治國家建設(shè)的應(yīng)有之意。法治國家追求的目標之一就是人人平等，這就意味著政府不能以自身管理之便利而犧牲公民的基本權(quán)利，公民作為人天然具有自由遷徙以實現(xiàn)個人發(fā)展的屬性，政府不可對此予以絕對的限制。

（二） 我國憲法恢復(fù)遷徙自由的可行性分析

隨著我國市場經(jīng)濟的確立，“民工潮”現(xiàn)象下人口大規(guī)模流動的出現(xiàn)，以及我國已簽署了兩個涉及遷徙自由的國際人權(quán)公約，我國遷徙自由權(quán)入憲的時機已經(jīng)成熟。首先，社會主義市場經(jīng)濟的確立、發(fā)展是恢復(fù)遷徙自由權(quán)的經(jīng)濟條件。市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟后，政府嚴格限制人口自由流動的政策已失去了存在的基礎(chǔ)。當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟體制的建立保障了所有勞動力均能平等參與社會競爭，而正是這種市場機制的建立為人口流動和遷徙自由的實現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)。因此我國憲法應(yīng)順應(yīng)市場發(fā)展重新確立遷徙自由權(quán)。其次，市場經(jīng)濟下人口的大規(guī)模流動是恢復(fù)遷徙自由權(quán)的現(xiàn)實條件?，F(xiàn)今人口大規(guī)模流動形勢下，繼續(xù)嚴格限制人口流動已不切實際，我們應(yīng)該通過構(gòu)建制度來引導(dǎo)人口流動向有利于社會發(fā)展的方向進行，而且實踐中新科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、運用帶來的交通和通訊的革新也使人口流動更加頻繁，因此遷徙自由權(quán)入憲迫在眉睫。最后，以人為本的憲法價值觀是恢復(fù)遷徙自由的觀念基礎(chǔ)。我國憲法修正案四明確將尊重和保障人權(quán)列入憲法保護范圍，同時我國還頒布了公民合法私有財產(chǎn)權(quán)保護入憲等一系列憲法修正案，充分體現(xiàn)了以人為本的憲法價值觀，因此遷徙自由權(quán)入憲也是憲法以人為本觀念的體現(xiàn)。

四、對我國遷徙自由權(quán)實現(xiàn)的思考

（一）遷徙自由的實現(xiàn)應(yīng)遵循的基本原則

遷徙自由權(quán)入憲的基本前提是為了保障人權(quán)和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，因此我國在賦予公民遷徙自由權(quán)的同時應(yīng)根據(jù)我國國情對遷徙自由的實現(xiàn)進行一定的限制?；诖?，我國遷徙自由權(quán)入憲應(yīng)當(dāng)遵循下列基本原則：首先是平等原則，即根據(jù)我國《憲法》第33條關(guān)于中華人民共和國公民在法律面前人人平等的規(guī)定，我國公民在享有遷徙自由權(quán)方面也應(yīng)不受民族、種族、性別、出身等的限制而不同，每個公民都應(yīng)在遷徙自由下享有平等的勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療保險等權(quán)利。其次是要堅持自由與秩序兼顧的原則。我們在構(gòu)建遷徙自由權(quán)入憲時始終以實現(xiàn)、保護公民的自由遷徙為目的，但我們對于遷徙自由也要給予必要的限制，要分步實施、逐步開放，做到自由與秩序兼顧。最后是要堅持適當(dāng)限制原則。對遷徙自由進行適當(dāng)?shù)南拗朴欣趯仓刃蚝凸怖娴木S護，同時還進一步保障了公民個人遷徙自由的實現(xiàn)不會妨礙到他人的基本權(quán)利與自由。

（二） 對構(gòu)建遷徙自由權(quán)制度的構(gòu)思

我國對遷徙自由的重新確認勢在必行卻也不可能一蹴即至，但最關(guān)鍵的是要在立法上對遷徙自由予以保障，這就需要在充分考量我國歷史與現(xiàn)實的基礎(chǔ)上汲取外國經(jīng)驗法則，并結(jié)合上述立法原則，通過立法、司法和社會保障使其真正確立下來。

首先是要以憲法修正案的方式明確規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)。憲法作為公民權(quán)利的最終保障，具有維護公民權(quán)利、控制政府權(quán)力的功能。我國目前已具備確認遷徙自由權(quán)的必要性與可行性，就不應(yīng)當(dāng)使權(quán)利只停留在應(yīng)然層面上，而應(yīng)予以其相關(guān)的法律保障。因此我國應(yīng)以憲法修正案的方式于《憲法》第二章中重新加入遷徙自由權(quán)。但是憲法是一種應(yīng)然權(quán)利，其具體實施還需要有相關(guān)法律的規(guī)范與調(diào)整，這就需要我們在當(dāng)前戶籍制度改革的大背景下加緊制定一部《戶籍法》，從而真正使遷徙自由與戶籍改革彼此協(xié)調(diào)。其次，司法上應(yīng)確立司法司法化、完善違憲審查制度來給予遷徙自由權(quán)以切實有力的司法保障。我國目前還沒有確立違憲審查機制，為避免遷徙自由權(quán)入憲以后出現(xiàn)類似于1958年《戶籍登記條例》使1954年《憲法》被架空的局面，我國應(yīng)加緊確立司法審查機制，使遷徙自由權(quán)入憲后具有真正的憲法生命力。最后，是要通過社會文化的包容性和提高公民素質(zhì)這樣的軟性社會保障措施來使遷徙自由權(quán)得以真正的確立。即我們一方面要積極推進城鎮(zhèn)建設(shè)，以制度廣泛引進人才推進小型城鎮(zhèn)化建設(shè)與工業(yè)發(fā)展，而不是單純?yōu)榇龠M少數(shù)大城市的發(fā)展而限制驅(qū)趕人才的進入；另一方面則要進一步消除城鄉(xiāng)歧視，給予遷入人口以平等的待遇和發(fā)展機遇，構(gòu)建和諧的社會氛圍使國民素質(zhì)得以進一步提高，從而推動地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

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