中西方公務(wù)員制度的比較研究

摘 要 我國公務(wù)員制度在2006年正式建立，這標(biāo)志著具有中國特色的公務(wù)員制度建設(shè)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，公務(wù)員管理在制度化、法制化建設(shè)上取得了重大進(jìn)步。在這10年的發(fā)展過程中，隨著公務(wù)員制度的運(yùn)行，也逐漸暴露出了一些問題亟待解決。本文比較中西公務(wù)員制度的產(chǎn)生與發(fā)展歷程以及公務(wù)員制度遵循的指導(dǎo)原則，分析西方國家公務(wù)員制度的特色，為進(jìn)一步完善我國公務(wù)員制度提供一點(diǎn)借鑒。

關(guān)鍵詞 中西方 中國特色 公務(wù)員

作者簡介：賀琴，南通大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.216

一、公務(wù)員制度

（一）公務(wù)員的概念

公務(wù)員制度是一種現(xiàn)代人事管理制度。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和干部管理方式的變化，政府機(jī)構(gòu)必須要建立一種科學(xué)化、職能化和高效化的人事管理體制，公務(wù)員制度就是在這樣的背景下產(chǎn)生的，但是各國因政治體制和習(xí)俗的不同對(duì)公務(wù)員的界定也有所不同。英國的公務(wù)員群體稱為“文官”，其范圍基本包括中央行政機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的工作人員，除了政務(wù)官（首相、大臣、國務(wù)大臣、政務(wù)次官等）、企事業(yè)單位工作人員、地方自治機(jī)關(guān)人員和法官。在美國，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的所有工作人員統(tǒng)稱“政府雇員”，主要是從法律關(guān)系上來看，美國政府與公務(wù)員是雇主與雇員的關(guān)系。在中國，傳統(tǒng)上借鑒蘇聯(lián)模式，把履行一定的公共管理職能，實(shí)行編制管理，其工資福利等費(fèi)用由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)群體稱為國家干部。改革開放以來，我國以前借鑒蘇聯(lián)的干部人事制度進(jìn)行了改革，建立和發(fā)展了公務(wù)員制度。在2016年1月正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》明確界定，中國公務(wù)員就是指依法履行公職、納入國家行政編制、并由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。

（二）公務(wù)員制度的概念

所謂公務(wù)員制度，就是通過制定一系列完整的法律法規(guī)對(duì)公務(wù)員的行政行為進(jìn)行規(guī)范的制度，主要涉及到對(duì)公務(wù)員義務(wù)與權(quán)利，分類管理，考試錄用，培訓(xùn)，考核，升降與任免，工資、福利與保險(xiǎn)，辭職、辭退與退休，申訴、控告與仲裁等。公務(wù)員制度作為國家政治制度的一部分，對(duì)政府人員的管理和政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)代公務(wù)員制度最早產(chǎn)生于英國，后來在美國得到了進(jìn)一步發(fā)展。英國公務(wù)員制度影響深遠(yuǎn)，致使后來世界其他國家紛紛效仿建立，逐漸發(fā)展成為具有本國特色的公務(wù)員制度。

二、中西方公務(wù)員制度比較

（一）中西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生與發(fā)展

任何一項(xiàng)制度的產(chǎn)生，都有其深刻的社會(huì)歷史原因。西方國家公務(wù)員制度，首先產(chǎn)生于資本主義的發(fā)源地——英國，之后在美國得到新的發(fā)展。19世紀(jì)中葉，英國在工業(yè)革命的基礎(chǔ)上率先走上了壟斷資本主義階段，政府職能日益復(fù)雜，要求高效率的政府管理。由于當(dāng)時(shí)英國確立了資產(chǎn)階級(jí)君主立憲制，議會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，為了防止國王通過任人唯親來干預(yù)議會(huì)，英國政府開始對(duì)人事行政管理制度進(jìn)行改革。1854年，英國出臺(tái)了《關(guān)于建立常任公務(wù)員制度的報(bào)告》，要求確立公開競爭的考試制度，擇優(yōu)錄用，廢除恩賜官職制和政黨分肥制，建立統(tǒng)一的文官制度。這份報(bào)告奠定了英國現(xiàn)代公務(wù)員制度的基礎(chǔ)。而美國深受英國殖民主義統(tǒng)治的影響，其公務(wù)員制度是在英國文管制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次調(diào)整、改革而逐步建立和完善起來的。1883年美國國會(huì)通過了《文官制度法》，即《彭德爾頓法》，實(shí)行考試錄用制度和功績晉升制度?！杜淼聽栴D法》是美國公務(wù)員制度的基本法，也是美國公務(wù)員制度形成的標(biāo)志。

我國的官吏制度有其悠久的歷史，不同時(shí)期采用不同的制度，縱觀其發(fā)展歷史，已經(jīng)形成了一整套體系。古代對(duì)官吏的選拔有多種途徑，世襲、軍功、薦舉、科舉等，科舉制度對(duì)我國古代的官吏制度和世界文官制度的形成具有重大的影響。在新民主主義革命時(shí)期，我國實(shí)行的是干部管理制度，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹钡恼温肪€和“任人唯賢”的組織路線。新中國成立后，不斷對(duì)傳統(tǒng)的高度集中的干部人事制度進(jìn)行改革，1993年頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度進(jìn)入了推行階段，為公務(wù)員法的正式出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。2006年1月出臺(tái)的《中華人民共和國公務(wù)員法》，標(biāo)志著具有中國特色的公務(wù)員制度正式建立。

通過對(duì)中西方公務(wù)員制度產(chǎn)生與發(fā)展歷程的比較，從中可以看出西方國家公務(wù)員制度主要是伴隨著資本主義市場經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的，受西方傳統(tǒng)政治思維模式的影響比較大。我國的公務(wù)員制度受到了古代官吏制度的影響，在新中國成立后借鑒蘇聯(lián)的人事管理經(jīng)驗(yàn)，改革開放之后根據(jù)社會(huì)主義政治和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求進(jìn)一步建立和完善，具有鮮明的中國特色。

（二）中西方公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則

公務(wù)員制度作為一項(xiàng)科學(xué)的人事行政制度，具有一定的指導(dǎo)價(jià)值，必須要堅(jiān)持一定的指導(dǎo)原則，為公務(wù)員制度建設(shè)提供方向和目標(biāo)。各國公務(wù)員制度雖各具特色，但也有一些共同的原則，主要包括：第一，公開原則，主要體現(xiàn)在對(duì)公務(wù)員的選任和晉升。第二，公平原則，主要體現(xiàn)在對(duì)公務(wù)員的管理上，包括公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)、錄用、晉升、享受的待遇等等。第三，公正原則，具體表現(xiàn)為公務(wù)員制度運(yùn)作過程的公正。第四，法制原則。國家依法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理；公務(wù)員依法行政；公務(wù)員依法享有權(quán)利和履行義務(wù)等。

西方國家公務(wù)員制度特有的指導(dǎo)原則：第一，堅(jiān)持政治中立原則。所謂政治中立原則是指要求公務(wù)員在政治上“中立”，與各黨派保持一定的距離，沒有政府的同意不得參加與黨派有關(guān)的任何政治活動(dòng)，這在一定程度上形成了一個(gè)“封閉型體制”。當(dāng)然，所謂的“政治中立”也具有相對(duì)性，各國因國情不同視情況而定的。第二，堅(jiān)持政事分開原則。政務(wù)類公務(wù)員通過選舉或者政治任命產(chǎn)生，有一定任期，并隨選舉勝負(fù)而進(jìn)退；事務(wù)類公務(wù)員通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄取，一般從事政府中的行政管理和法律、法令的實(shí)施工作。政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員各司其職，不能交換、代替履行職能。第三，堅(jiān)持分權(quán)制衡原則。所謂分權(quán)制衡就是以權(quán)力制約權(quán)力，是西方資產(chǎn)階級(jí)國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的重要指導(dǎo)原則，也是公務(wù)員制度的基本指導(dǎo)原則。

我國公務(wù)員制度特有的指導(dǎo)原則：第一，公務(wù)員不搞“政治中立”。由于我國實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度。各民主黨派都是參政黨，擁有參政議政的權(quán)利。在管理國家事務(wù)上，同中國共產(chǎn)黨進(jìn)行協(xié)商、共同議政。因而，我國的公務(wù)員不搞“政治中立”。第二，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。我國公務(wù)員不存在任何形式的特權(quán)，作為社會(huì)公共利益的執(zhí)行者和維護(hù)者，堅(jiān)持為人民服務(wù)是其工作的最終出發(fā)的和歸宿。第三，堅(jiān)持黨管干部的原則。黨管干部主要是指要服從于和服務(wù)于黨的政治路線，改善和加強(qiáng)黨對(duì)政府人事工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨將確定好的組織路線和干部政策，通過一定的程序轉(zhuǎn)化為管理公務(wù)員的具體法律和法規(guī)，以切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

各國公務(wù)員制度由于國情和歷史文化的差異，在發(fā)展過程中各具特色，又在不斷地相互影響和滲透之中。西方國家公務(wù)員制度在不斷地改革調(diào)整，逐漸走向規(guī)范化和法制化，法制化是西方公務(wù)員制度最突出的特征。我國的公務(wù)員制度具有鮮明的中國特色，具有政治傾向性和堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。

三、完善我國公務(wù)員制度的思考

西方國家公務(wù)員制度的發(fā)展歷程比較久遠(yuǎn)，而我國的公務(wù)員制度是在新中國成立后很長一段時(shí)間才建立和發(fā)展起來的，目前已經(jīng)形成了具有中國特色的公務(wù)員制度體系，但在具體的實(shí)施過程中存在著一些問題。比如，公務(wù)員制度官僚制現(xiàn)象較為明顯，機(jī)構(gòu)臃腫，程序繁瑣，效率低下；公務(wù)員制度體系不完善，雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了《公務(wù)員法》，以及與之相關(guān)的法律法規(guī)來約束公務(wù)員的管理，但是在法治國家建設(shè)的過程中并不能完全適應(yīng)其需要，有些法律法規(guī)在實(shí)施的過程中沒有可操作性；公務(wù)員錄取標(biāo)準(zhǔn)缺乏專業(yè)化和職業(yè)化，目前我國實(shí)行公務(wù)員聘任制，主要是通過考試的方式直接錄取，這種做法導(dǎo)致了公務(wù)員隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)的不科學(xué)、不合理，出現(xiàn)了人才浪費(fèi)；公務(wù)員考核體系不完善；公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制不健全等。

借鑒西方公務(wù)員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究成果，結(jié)合我國公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際情況，進(jìn)一步完善我國的公務(wù)員制度很有必要。

（一）創(chuàng)新公務(wù)員的管理方式和理念

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，適當(dāng)?shù)囊胧袌鰴C(jī)制和競爭理念，創(chuàng)建“小政府，大服務(wù)”的公務(wù)員制度，樹立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的服務(wù)意識(shí)。在我國，應(yīng)該堅(jiān)持公務(wù)員核心制度不變的前提下，適當(dāng)?shù)匾M(jìn)市場機(jī)制和私營部門的管理機(jī)制，精簡公務(wù)員隊(duì)伍，增加其靈活性和實(shí)效性。

（二）健全和完善公務(wù)員制度體系

在新的歷史條件下，我國全面推進(jìn)法治中國建設(shè)，當(dāng)然國家公務(wù)員制度建設(shè)也應(yīng)該遵循依法治國的基本方略，以法律的形式將公務(wù)員相關(guān)規(guī)章制度固定下來，形成完備的公務(wù)員法律體系。對(duì)于公務(wù)員的管理，應(yīng)該將管理編制和公共預(yù)算上升到國家立法層面，進(jìn)行公開化透明化，這樣有利于抑制腐敗的滋生，提高公務(wù)員的行政效率。

（三）完善公務(wù)員的績效考核考評(píng)體系

完善公務(wù)員的考核考評(píng)體系，主要是改革公務(wù)員的工資制度，將以往的職位等級(jí)工資制度進(jìn)行改革，應(yīng)該按照科學(xué)的績效考核來決定公務(wù)員的晉升、工資等，提高公務(wù)員的行政效率。同時(shí)通過績效考核凸顯出那些踏實(shí)工作、勇于開拓創(chuàng)新的工作人員，讓其得到應(yīng)有的優(yōu)待，有利于強(qiáng)化公務(wù)員的效能意識(shí)。

（四）健全公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制

一是一切行政權(quán)力必須在法律的監(jiān)督下運(yùn)行，我國公務(wù)員法以及有關(guān)法律法規(guī)要充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。二是要完善現(xiàn)有的監(jiān)督體系，形成一支程序化的、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督隊(duì)伍，提高監(jiān)督工作的可信度和公信力。三是要加強(qiáng)監(jiān)督的重點(diǎn)，不僅要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部以及主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，更要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員管理過程的監(jiān)督，如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用等。四是要豐富監(jiān)督的形式，充分發(fā)揮好人民大眾的監(jiān)督作用，同時(shí)要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等網(wǎng)絡(luò)媒體，形成監(jiān)督系統(tǒng)，提高監(jiān)督的效能。

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