關(guān)于環(huán)境執(zhí)法部門垂直管理的幾點(diǎn)思考與建議

摘要：黨的十八屆五中全會(huì)確立了實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，這是我國(guó)環(huán)境管理體制的重大變革，對(duì)推動(dòng)環(huán)境治理工作有重要的意義。本文首先將闡述傳統(tǒng)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的環(huán)境管理體制存在的弊端，然后重點(diǎn)介紹垂直管理之后對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的積極影響及相關(guān)完善意見。

關(guān)鍵詞：垂直管理；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境監(jiān)察

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）08-0223-02

作者簡(jiǎn)介：潘曉峰（1990-），男，漢族，山西晉中人，四川大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)環(huán)境保護(hù)專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

近幾年，隨著我國(guó)環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，引發(fā)了一系列的社會(huì)問題，環(huán)境違法事件不斷增加，凸顯了我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的存在的一系列問題。同時(shí)環(huán)境治理工作已經(jīng)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”，如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為擺在政府面前的一大難題。為此，國(guó)家與一些地方積極探索新的環(huán)境治理模式，2015年10月在黨的十八屆五中全會(huì)確立省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，之后，習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說明中進(jìn)一步明確了垂直管理的內(nèi)涵，即省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其主要經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（第）級(jí)環(huán)保局的排出機(jī)構(gòu)。這一創(chuàng)新性的探索為我國(guó)環(huán)境治理工作找到了新的突破口。

一、現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在的弊端

長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)環(huán)保部門指導(dǎo)的“雙重管理”體制，即在“人、財(cái)、物”方面由地方政府提供，在環(huán)保業(yè)務(wù)上受上級(jí)環(huán)保部門的指導(dǎo)，這一做法能夠發(fā)揮地方政府在管理地方事務(wù)中的主導(dǎo)、決策作用，充分保障了各級(jí)政府自主性與積極性，但同時(shí)也存在以下幾個(gè)問題：

（一）政府過度干預(yù)環(huán)境執(zhí)法工作給地方環(huán)境保護(hù)工作帶來了極大的阻力。隨著改革開放的不斷深入，地方經(jīng)濟(jì)自主權(quán)不斷增加，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為對(duì)政府考核機(jī)制，在這種機(jī)制的影響下，一些地方政府重視地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕環(huán)鏡保護(hù)，未批先建，未驗(yàn)先投，超標(biāo)準(zhǔn)超總量排污等環(huán)境違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而地方環(huán)保部門限于自己的弱勢(shì)地位，往往很難嚴(yán)格依法進(jìn)行監(jiān)管。

（二）環(huán)保部門內(nèi)部存在人事管理不規(guī)范，監(jiān)察部門人員被調(diào)崗、“脫崗”的現(xiàn)象已然成為一種常態(tài)。以四川省**地區(qū)為例，該局監(jiān)察部門在編人數(shù)32人，實(shí)際在崗人員只有18個(gè)人，其余人分別被調(diào)入環(huán)保局相關(guān)業(yè)務(wù)部門，這一現(xiàn)象一方面制約了一線監(jiān)察人員的職能的發(fā)揮，造成大量環(huán)境違法行為未能及時(shí)有效的被發(fā)現(xiàn)并被制止，另一方面這些被抽調(diào)的監(jiān)察人員在進(jìn)行相關(guān)的執(zhí)法處罰活動(dòng)中，由于主體資格不合法，引發(fā)了大量的環(huán)境行政訴訟案件，環(huán)保部門的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。

（三）基層執(zhí)法人員的執(zhí)法環(huán)境日益嚴(yán)峻，部分地區(qū)存在專業(yè)技術(shù)人員流失的現(xiàn)象。隨著環(huán)境污染事件的不斷發(fā)生，環(huán)境執(zhí)法人員尤其是基層監(jiān)察人員的任務(wù)也不斷增加，但是監(jiān)察部門存在著一系列的問題，如監(jiān)察人員常常被業(yè)務(wù)部門借調(diào)，部門之間內(nèi)耗嚴(yán)重，此外還包括監(jiān)察人員的地位低、待遇差、人員晉升空間小、人員素質(zhì)參差不齊等問題，嚴(yán)重影響了執(zhí)法人員的積極性，這些問題亟需解決。

二、垂直管理體制對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的積極影響

鑒于傳統(tǒng)環(huán)境管理機(jī)制存在的一系列問題，探索一條符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境管理機(jī)制已然成為環(huán)境保護(hù)工作者的共同心愿，“垂直管理”在環(huán)保領(lǐng)域提出之后，盡管收到了很多不同的聲音，但本文作者認(rèn)為垂直管理模式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，將會(huì)克服環(huán)境保護(hù)工作中歷來存在的許多詬病，解決環(huán)境監(jiān)管中存在的突出問題，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)帶來“福音”。具體理由如下：

（一）垂直管理能夠解決政府過度干預(yù)環(huán)境執(zhí)法行為，緩減基層執(zhí)法人員執(zhí)法難、不敢執(zhí)法的困境。垂直管理實(shí)質(zhì)上就是通過權(quán)力上收，直接由上級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物”，加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督與管理，使地方部門脫離地方政府的管理序列，實(shí)現(xiàn)部門的獨(dú)立。沖破地方保護(hù)主義的干擾，確保環(huán)保部門獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)。其次，垂直管理通過加強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門權(quán)力，下級(jí)部門只需向上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)，不在受命于地方政府，有利于保障系統(tǒng)內(nèi)部政令的“上傳下達(dá)和政令暢通”，減少地方政府的干預(yù)，提高行政效率。

（二）垂直管理能夠規(guī)范環(huán)保部門內(nèi)部人事管理制度，部門人員各司其職，加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察的力量。以環(huán)境監(jiān)察為例，垂直管理之后，地方環(huán)境監(jiān)察人員的編制、財(cái)務(wù)將不再由地方政府負(fù)責(zé)。統(tǒng)一由省級(jí)環(huán)保部門管理，保障了監(jiān)察隊(duì)伍的職能專業(yè)化，從而從一定程度上緩減基層監(jiān)察隊(duì)伍被抽調(diào)、流失的情況。另外，垂直管理之后，通過規(guī)范監(jiān)察人員的職權(quán)，使其依法行使相關(guān)職責(zé)，規(guī)范“執(zhí)法”行為，減少了對(duì)環(huán)保部門的行政訴訟，從而為環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)提供一個(gè)良好的環(huán)境。

三、完善建議

針對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境管理機(jī)制存在一系列問題，垂直管理的應(yīng)用將從一定程度上緩減環(huán)境執(zhí)法中所面臨困境，但其作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中一項(xiàng)新的機(jī)制，該項(xiàng)機(jī)制的成功應(yīng)用仍需解決一些問題，進(jìn)一步完善。

（一）如何保障地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。新《環(huán)保法》第六條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”第二十六條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！币环矫?，國(guó)家通過法律的形式確立了政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，另一方面，垂直管理之后，環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察管理權(quán)被上收，地方監(jiān)察監(jiān)測(cè)力量將獨(dú)立，將不再受制于地方政府的管理，這樣是否會(huì)影響相關(guān)法律的實(shí)施與落實(shí)，因此如何協(xié)調(diào)監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與政府及相關(guān)部門之間的關(guān)系將顯得尤為重要。

（二）如何重新定位執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)與法律地位。環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)來自于縣級(jí)以上環(huán)境主管部門的委托，但是，垂直管理之后，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)將僅僅對(duì)省級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)，脫離了地方環(huán)保部門的管理序列，其相關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)也不在是地方部門的委托執(zhí)法，因此，需要國(guó)家對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)行重新定位。

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)相互聯(lián)系、相互依存的有機(jī)整體，因此生態(tài)保護(hù)與建設(shè)也是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，在新形勢(shì)下，環(huán)境保護(hù)工作需要以環(huán)境質(zhì)量的提高為核心，積極推動(dòng)環(huán)境管理機(jī)制體制的改革，堅(jiān)持垂直管理機(jī)制的實(shí)施，克服傳統(tǒng)環(huán)境管理中存在的問題，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)權(quán)威、統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制。

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