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    關(guān)于環(huán)境執(zhí)法部門(mén)垂直管理的幾點(diǎn)思考與建議

    2017-04-07 18:54:36潘曉峰
    法制博覽 2017年3期

    摘要:黨的十八屆五中全會(huì)確立了實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,這是我國(guó)環(huán)境管理體制的重大變革,對(duì)推動(dòng)環(huán)境治理工作有重要的意義。本文首先將闡述傳統(tǒng)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的環(huán)境管理體制存在的弊端,然后重點(diǎn)介紹垂直管理之后對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的積極影響及相關(guān)完善意見(jiàn)。

    關(guān)鍵詞:垂直管理;環(huán)境保護(hù);環(huán)境監(jiān)察

    中圖分類號(hào):D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):2095-4379-(2017)08-0223-02

    作者簡(jiǎn)介:潘曉峰(1990-),男,漢族,山西晉中人,四川大學(xué)法學(xué)院,2014級(jí)環(huán)境保護(hù)專業(yè)碩士研究生,研究方向:中國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

    近幾年,隨著我國(guó)環(huán)境污染的日益嚴(yán)重,引發(fā)了一系列的社會(huì)問(wèn)題,環(huán)境違法事件不斷增加,凸顯了我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的存在的一系列問(wèn)題。同時(shí)環(huán)境治理工作已經(jīng)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”,如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境,改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為擺在政府面前的一大難題。為此,國(guó)家與一些地方積極探索新的環(huán)境治理模式,2015年10月在黨的十八屆五中全會(huì)確立省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,之后,習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說(shuō)明中進(jìn)一步明確了垂直管理的內(nèi)涵,即省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市(地)縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu),承擔(dān)其主要經(jīng)費(fèi),市(地)級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳(局)為主的雙重管理體制,縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市(第)級(jí)環(huán)保局的排出機(jī)構(gòu)。這一創(chuàng)新性的探索為我國(guó)環(huán)境治理工作找到了新的突破口。

    一、現(xiàn)行環(huán)境管理體制存在的弊端

    長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)環(huán)保部門(mén)指導(dǎo)的“雙重管理”體制,即在“人、財(cái)、物”方面由地方政府提供,在環(huán)保業(yè)務(wù)上受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的指導(dǎo),這一做法能夠發(fā)揮地方政府在管理地方事務(wù)中的主導(dǎo)、決策作用,充分保障了各級(jí)政府自主性與積極性,但同時(shí)也存在以下幾個(gè)問(wèn)題:

    (一)政府過(guò)度干預(yù)環(huán)境執(zhí)法工作給地方環(huán)境保護(hù)工作帶來(lái)了極大的阻力。隨著改革開(kāi)放的不斷深入,地方經(jīng)濟(jì)自主權(quán)不斷增加,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為對(duì)政府考核機(jī)制,在這種機(jī)制的影響下,一些地方政府重視地方經(jīng)濟(jì)建設(shè),輕環(huán)鏡保護(hù),未批先建,未驗(yàn)先投,超標(biāo)準(zhǔn)超總量排污等環(huán)境違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,而地方環(huán)保部門(mén)限于自己的弱勢(shì)地位,往往很難嚴(yán)格依法進(jìn)行監(jiān)管。

    (二)環(huán)保部門(mén)內(nèi)部存在人事管理不規(guī)范,監(jiān)察部門(mén)人員被調(diào)崗、“脫崗”的現(xiàn)象已然成為一種常態(tài)。以四川省**地區(qū)為例,該局監(jiān)察部門(mén)在編人數(shù)32人,實(shí)際在崗人員只有18個(gè)人,其余人分別被調(diào)入環(huán)保局相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén),這一現(xiàn)象一方面制約了一線監(jiān)察人員的職能的發(fā)揮,造成大量環(huán)境違法行為未能及時(shí)有效的被發(fā)現(xiàn)并被制止,另一方面這些被抽調(diào)的監(jiān)察人員在進(jìn)行相關(guān)的執(zhí)法處罰活動(dòng)中,由于主體資格不合法,引發(fā)了大量的環(huán)境行政訴訟案件,環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。

    (三)基層執(zhí)法人員的執(zhí)法環(huán)境日益嚴(yán)峻,部分地區(qū)存在專業(yè)技術(shù)人員流失的現(xiàn)象。隨著環(huán)境污染事件的不斷發(fā)生,環(huán)境執(zhí)法人員尤其是基層監(jiān)察人員的任務(wù)也不斷增加,但是監(jiān)察部門(mén)存在著一系列的問(wèn)題,如監(jiān)察人員常常被業(yè)務(wù)部門(mén)借調(diào),部門(mén)之間內(nèi)耗嚴(yán)重,此外還包括監(jiān)察人員的地位低、待遇差、人員晉升空間小、人員素質(zhì)參差不齊等問(wèn)題,嚴(yán)重影響了執(zhí)法人員的積極性,這些問(wèn)題亟需解決。

    二、垂直管理體制對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的積極影響

    鑒于傳統(tǒng)環(huán)境管理機(jī)制存在的一系列問(wèn)題,探索一條符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境管理機(jī)制已然成為環(huán)境保護(hù)工作者的共同心愿,“垂直管理”在環(huán)保領(lǐng)域提出之后,盡管收到了很多不同的聲音,但本文作者認(rèn)為垂直管理模式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用,將會(huì)克服環(huán)境保護(hù)工作中歷來(lái)存在的許多詬病,解決環(huán)境監(jiān)管中存在的突出問(wèn)題,為我國(guó)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)帶來(lái)“福音”。具體理由如下:

    (一)垂直管理能夠解決政府過(guò)度干預(yù)環(huán)境執(zhí)法行為,緩減基層執(zhí)法人員執(zhí)法難、不敢執(zhí)法的困境。垂直管理實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)權(quán)力上收,直接由上級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物”,加強(qiáng)上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的監(jiān)督與管理,使地方部門(mén)脫離地方政府的管理序列,實(shí)現(xiàn)部門(mén)的獨(dú)立。沖破地方保護(hù)主義的干擾,確保環(huán)保部門(mén)獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)。其次,垂直管理通過(guò)加強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門(mén)權(quán)力,下級(jí)部門(mén)只需向上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé),不在受命于地方政府,有利于保障系統(tǒng)內(nèi)部政令的“上傳下達(dá)和政令暢通”,減少地方政府的干預(yù),提高行政效率。

    (二)垂直管理能夠規(guī)范環(huán)保部門(mén)內(nèi)部人事管理制度,部門(mén)人員各司其職,加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察的力量。以環(huán)境監(jiān)察為例,垂直管理之后,地方環(huán)境監(jiān)察人員的編制、財(cái)務(wù)將不再由地方政府負(fù)責(zé)。統(tǒng)一由省級(jí)環(huán)保部門(mén)管理,保障了監(jiān)察隊(duì)伍的職能專業(yè)化,從而從一定程度上緩減基層監(jiān)察隊(duì)伍被抽調(diào)、流失的情況。另外,垂直管理之后,通過(guò)規(guī)范監(jiān)察人員的職權(quán),使其依法行使相關(guān)職責(zé),規(guī)范“執(zhí)法”行為,減少了對(duì)環(huán)保部門(mén)的行政訴訟,從而為環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)提供一個(gè)良好的環(huán)境。

    三、完善建議

    針對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境管理機(jī)制存在一系列問(wèn)題,垂直管理的應(yīng)用將從一定程度上緩減環(huán)境執(zhí)法中所面臨困境,但其作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中一項(xiàng)新的機(jī)制,該項(xiàng)機(jī)制的成功應(yīng)用仍需解決一些問(wèn)題,進(jìn)一步完善。

    (一)如何保障地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。新《環(huán)保法》第六條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”第二十六條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度??h級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容,作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)??己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)?!币环矫妫瑖?guó)家通過(guò)法律的形式確立了政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé),另一方面,垂直管理之后,環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察管理權(quán)被上收,地方監(jiān)察監(jiān)測(cè)力量將獨(dú)立,將不再受制于地方政府的管理,這樣是否會(huì)影響相關(guān)法律的實(shí)施與落實(shí),因此如何協(xié)調(diào)監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與政府及相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系將顯得尤為重要。

    (二)如何重新定位執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)與法律地位。環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)來(lái)自于縣級(jí)以上環(huán)境主管部門(mén)的委托,但是,垂直管理之后,環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)將僅僅對(duì)省級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé),脫離了地方環(huán)保部門(mén)的管理序列,其相關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)也不在是地方部門(mén)的委托執(zhí)法,因此,需要國(guó)家對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)行重新定位。

    生態(tài)環(huán)境是一個(gè)相互聯(lián)系、相互依存的有機(jī)整體,因此生態(tài)保護(hù)與建設(shè)也是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程,在新形勢(shì)下,環(huán)境保護(hù)工作需要以環(huán)境質(zhì)量的提高為核心,積極推動(dòng)環(huán)境管理機(jī)制體制的改革,堅(jiān)持垂直管理機(jī)制的實(shí)施,克服傳統(tǒng)環(huán)境管理中存在的問(wèn)題,加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接,推進(jìn)環(huán)境公益訴訟,構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)權(quán)威、統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制。

    [參考文獻(xiàn)]

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    [3]方燦芬.對(duì)“屬地管理”與“垂直管理”環(huán)保監(jiān)管改革的探討[J].環(huán)境保護(hù),2016,44(1).

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