關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的采購(gòu)管理

徐雪榮

【摘要】本文首先從內(nèi)涵上和外延上闡述政府購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)二者之間的關(guān)系。其次闡述了推進(jìn)和規(guī)范服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)的基本思路，針對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，探索與之相適應(yīng)的采購(gòu)方式、評(píng)審制度與合同類型，建立健全適應(yīng)服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作特點(diǎn)的新機(jī)制。第三是通過(guò)介紹有關(guān)政府采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃的編制、服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的需求管理、服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展和信息公開(kāi)和服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的履約驗(yàn)收以及服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)資金支付，進(jìn)一步明確服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)的相關(guān)管理。

【關(guān)鍵詞】政府購(gòu)買；服務(wù)；政府采購(gòu)

政府購(gòu)買服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇，應(yīng)當(dāng)遵循政府采購(gòu)法律法規(guī)和有關(guān)制度的規(guī)定。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出推廣政府購(gòu)買服務(wù)。對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)的概念，從內(nèi)涵上看，政府購(gòu)買與政府采購(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的差別；從外延上看，二者略有差異。服務(wù)采購(gòu)的主題范圍要大于政府購(gòu)買服務(wù)。服務(wù)采購(gòu)的主體是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織；而政府購(gòu)買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，也可以購(gòu)買服務(wù)方式提供的公共服務(wù)以及履行服務(wù)。不具備行政管理職能的事業(yè)單位服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，屬于政府采購(gòu)范圍，但不屬于政府購(gòu)買服務(wù)范圍。

一、推進(jìn)和規(guī)范服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的主要思路和措施

推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)新的改革任務(wù)，既涉及與現(xiàn)有政府采購(gòu)服務(wù)的制度規(guī)定保持一致，又要與政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)施事業(yè)單位分類改革以及社會(huì)力量培養(yǎng)發(fā)展相結(jié)合，創(chuàng)新采購(gòu)方式，簡(jiǎn)化采購(gòu)程序。推進(jìn)和規(guī)范服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)，基本思路是按照方式靈活、程序簡(jiǎn)單、競(jìng)爭(zhēng)有序、結(jié)果評(píng)價(jià)的原則，針對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，探索與之相適應(yīng)的采購(gòu)方式、評(píng)審制度與合同類型，建立健全適應(yīng)服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作特點(diǎn)的新機(jī)制。主要措施為：

（一）明確政府采購(gòu)服務(wù)分類。根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)品目分類目錄，按照服務(wù)受益對(duì)象可將服務(wù)項(xiàng)目分三類：第一類為保障政府部門(mén)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類為政府部門(mén)為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。第三類為增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，包括以物為對(duì)象的公共服務(wù)和以人為對(duì)象的公共服務(wù)。前者如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等，后者如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等。在政府采購(gòu)法實(shí)施條例中，將服務(wù)項(xiàng)目的第一類和第二類統(tǒng)稱為政府自身需要的服務(wù)。為加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)工作的指導(dǎo)，避免在實(shí)際工作中因政府購(gòu)買服務(wù)目錄與政府采購(gòu)品目分類目錄的分類不同而出現(xiàn)相互脫節(jié)的問(wèn)題，及時(shí)掌握政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)信息，要建立購(gòu)買服務(wù)目錄與采購(gòu)品目目錄的對(duì)照關(guān)系，以更好地做好政府購(gòu)買服務(wù)工作。

（二）簡(jiǎn)化采購(gòu)方式變更的審核要求。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法律、法規(guī)及有關(guān)制度規(guī)定，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商及單一來(lái)源采購(gòu)方式。對(duì)于申請(qǐng)采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，按照《中央單位變更政府采購(gòu)方式審批管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕36號(hào)）的規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，除申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)方式需提供專業(yè)人員論證意見(jiàn)外，申請(qǐng)其他非公開(kāi)招標(biāo)方式的，只需提供預(yù)算單位內(nèi)部會(huì)商意見(jiàn)。對(duì)于公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)的，為落實(shí)中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的政策要求，可申請(qǐng)實(shí)行單一來(lái)源采購(gòu)方式。

（三）探索新的政府采購(gòu)合同類型和管理形式。各部門(mén)可以根據(jù)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，在現(xiàn)行購(gòu)買、委托、租賃、雇傭等合同類型外，探索研究?jī)r(jià)格不確定（成本補(bǔ)償）、數(shù)量不確定、期限不確定（長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作）、特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)等新型政府采購(gòu)合同。對(duì)于特定項(xiàng)目可適當(dāng)延長(zhǎng)采購(gòu)期限，采購(gòu)需求具有相對(duì)固定性、延續(xù)性且價(jià)格變化幅度小的服務(wù)項(xiàng)目，在年度預(yù)算能保障的前提下，采購(gòu)人可以簽訂不超過(guò)三年履行期限的政府采購(gòu)合同。

（四）推進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。建立績(jī)效評(píng)價(jià)與后續(xù)采購(gòu)相銜接的管理制度。按照全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度要求，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行綜合、客觀評(píng)價(jià)。依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)于優(yōu)質(zhì)的政府采購(gòu)服務(wù)供應(yīng)商可以在后續(xù)采購(gòu)中給予評(píng)審優(yōu)惠或者優(yōu)先考慮。對(duì)于長(zhǎng)期合作且服務(wù)優(yōu)秀的供應(yīng)商，其年度社會(huì)公開(kāi)評(píng)價(jià)的結(jié)果，可以作為繼續(xù)履約或向其重新開(kāi)展采購(gòu)的依據(jù)。

二、服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)的有關(guān)程序及要求

服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買過(guò)程要執(zhí)行政府采購(gòu)的一般性規(guī)定，考慮到服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，在管理上也有一些新的要求。

（一）關(guān)于政府采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃的編制。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制文件要求，完整編制政府采購(gòu)購(gòu)買服務(wù)的有關(guān)政府采購(gòu)預(yù)算。對(duì)于列入集中采購(gòu)目錄或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，要同時(shí)反映在政府采購(gòu)預(yù)算的服務(wù)采購(gòu)預(yù)算中，與部門(mén)預(yù)算一并報(bào)送財(cái)政部門(mén)審核。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在部門(mén)預(yù)算下達(dá)后，及時(shí)編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)備案后開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，不能用部門(mén)預(yù)算代替政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。

（二）關(guān)于服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的需求管理。（下轉(zhuǎn)第65頁(yè)）（上接第48頁(yè)）推進(jìn)采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)制定完整、明確、符合國(guó)家法律法規(guī)以及政府采購(gòu)政策規(guī)定的服務(wù)采購(gòu)需求。制定采購(gòu)需求時(shí)，應(yīng)當(dāng)以滿足實(shí)際需求為原則，不得擅自提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)配置等采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要廣泛征求相關(guān)供應(yīng)商和專家的意見(jiàn)，對(duì)于公眾服務(wù)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，以真正滿足社會(huì)公眾的需求。同時(shí)，要加強(qiáng)采購(gòu)需求制定相關(guān)的內(nèi)控管理。采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)和權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、采購(gòu)文件準(zhǔn)備與驗(yàn)收等不相容崗位分設(shè)。

（三）關(guān)于服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展和信息公開(kāi)。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目按照既定的采購(gòu)方式和相對(duì)應(yīng)的流程開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息。在指定媒體上發(fā)布采購(gòu)項(xiàng)目信息，在招標(biāo)文件、談判文件中公開(kāi)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額。采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)就唯一供應(yīng)商名稱、專業(yè)人員論證意見(jiàn)等信息在指定媒體上公示。按規(guī)定程序確定承接主體后，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告中標(biāo)（成交）結(jié)果，并與所確定的承接主體簽訂服務(wù)合同，合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)合同在指定媒體上公告（合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外）。同時(shí)，中央預(yù)算單位采購(gòu)合同的副本掃描件要通過(guò)“政府采購(gòu)計(jì)劃管理”系統(tǒng)，及時(shí)報(bào)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司備案。

在采購(gòu)過(guò)程中，各預(yù)算單位要按照公平、公正、公開(kāi)原則，積極開(kāi)展向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作，確定承接主體。要針對(duì)性培育和發(fā)展社會(huì)力量。對(duì)于有服務(wù)區(qū)域范圍要求、但本地供應(yīng)商無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以將大額項(xiàng)目拆分采購(gòu)、新增項(xiàng)目向原供應(yīng)商外采購(gòu)等措施，培育和發(fā)展市場(chǎng)多元主體，促進(jìn)建立良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

（四）關(guān)于服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)的履約驗(yàn)收。完善履約驗(yàn)收管理制度。采購(gòu)人或者采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)合同規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)組織履約驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書(shū)，驗(yàn)收書(shū)應(yīng)當(dāng)包括每一項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的履約情況。第二類服務(wù)項(xiàng)目，供應(yīng)商提交的服務(wù)成果應(yīng)當(dāng)在政府部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)。第三類服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)可以邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與出具意見(jiàn)，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。以人為對(duì)象的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)還應(yīng)按一定比例邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見(jiàn)。鼓勵(lì)引入政府采購(gòu)履約擔(dān)保制度。對(duì)于金額較大、履約周期長(zhǎng)、社會(huì)影響面廣或者對(duì)供應(yīng)商有較高信譽(yù)要求的服務(wù)項(xiàng)目，可以探索運(yùn)用市場(chǎng)手段，引入政府采購(gòu)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過(guò)履約擔(dān)保促進(jìn)供應(yīng)商保證服務(wù)效果，提高服務(wù)水平。

（五）關(guān)于服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)資金支付。各中央預(yù)算單位要按照單位與供應(yīng)商的合同約定對(duì)合同履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，申請(qǐng)支付資金。財(cái)政不要對(duì)中央單位備案的合同信息和支付信息進(jìn)行審核并支付資金。

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