我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)問題研究

□李旭梅 郭 娟

（山西省農(nóng)牧業(yè)應(yīng)急物資儲備中心 山西 太原 030000）

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)問題研究

□李旭梅 郭 娟

（山西省農(nóng)牧業(yè)應(yīng)急物資儲備中心 山西 太原 030000）

通過分析農(nóng)村城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素進(jìn)行了深入的探討。在此基礎(chǔ)上，通過分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的普遍問題，提出了促進(jìn)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中順利進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的措施。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；勞動力轉(zhuǎn)移

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提出了更高的要求，而土地的資本流轉(zhuǎn)是連接農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一座橋梁。通過土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活土地經(jīng)營模式，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀要求，也是農(nóng)村城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)的必由之路。首先，土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打開了制度的枷鎖，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；其次，通過土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行多方籌集資金，解除了農(nóng)民土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，能夠加快勞動力的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程。因此，在我國現(xiàn)有農(nóng)村土地體制下，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是解決土地產(chǎn)權(quán)分散、土地碎化零散、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展競爭力的解決方案，也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵步驟。

1 城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)性分析

1.1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化依托

盡管目前我國積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，但三農(nóng)問題仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題，而作為農(nóng)民賴以生存的土地則是三農(nóng)問題中的關(guān)鍵。我國土地問題中產(chǎn)權(quán)土地產(chǎn)權(quán)分散不利于規(guī)模化經(jīng)營，不符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。通過土地流轉(zhuǎn)，解決城鄉(xiāng)二元分割的局面，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展，是我國全面建設(shè)小康社會，提升縮小城鄉(xiāng)差異的必由之路。城鎮(zhèn)化達(dá)到一定水平后，由于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷吸引農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)業(yè)工作，非農(nóng)業(yè)人口不斷增加，農(nóng)業(yè)人口持續(xù)減少，家庭承包責(zé)任制等傳統(tǒng)的小農(nóng)作業(yè)方式必然要被農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)模式所替代來提升農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，而只有土地流轉(zhuǎn)才能將土地產(chǎn)權(quán)從制約中解放出來，作為必要的前提。土地流轉(zhuǎn)向上連接著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，向下連接著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，是中間連接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果土地流轉(zhuǎn)過快，就會造成短期內(nèi)失地農(nóng)民過多，產(chǎn)生大量剩余勞動力而不能在城市就業(yè)，形成就業(yè)問題、住房問題等一系列的問題，但是，如果土地流轉(zhuǎn)慢于勞動力的轉(zhuǎn)移，就會影響現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展效率，造成土地資源的浪費(fèi)，進(jìn)而影響到國家糧食戰(zhàn)略儲備的規(guī)劃。因此，城鎮(zhèn)化水平?jīng)Q定著能夠吸收勞動力的數(shù)量，進(jìn)而影響著土地流轉(zhuǎn)的速度等后續(xù)的進(jìn)程，土地流轉(zhuǎn)離不開城鎮(zhèn)化依托。如下圖1所示：

圖1 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)依托關(guān)系圖

1.2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化的互動關(guān)系

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的客觀要求，農(nóng)村城鎮(zhèn)化是土地流轉(zhuǎn)的必要前提。城鎮(zhèn)化吸收大量農(nóng)村勞動力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民非農(nóng)化，才能將農(nóng)民從土地中解放出來，為現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造條件，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的框架設(shè)計(jì)。完善了土地流轉(zhuǎn)制度，給失地農(nóng)民提供必要的保障，才能解除農(nóng)民的后顧之憂，才能深層次推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

土地流轉(zhuǎn)有賴于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，有賴于工業(yè)化程度提升能夠吸收大量富余勞動力。在我國實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，幾十年來，承擔(dān)著農(nóng)民的生存保障，所以承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民極其重視的土地產(chǎn)權(quán)。要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，消除多年來土地承包經(jīng)營權(quán)提供的生存保障，就必須鋪設(shè)好城鎮(zhèn)化道路，保證農(nóng)民進(jìn)入城市后生活有保障，解決子女上學(xué)、住房等一系列問題，沒有后顧之憂，才能順利進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)不能搞成“圈地運(yùn)動”，而要真正從農(nóng)民利益的角度出發(fā)，讓他們的生活融入城市化當(dāng)中。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素分析

2.1 微觀層面的影響因素

從供需平衡的角度考慮，農(nóng)民的收入是影響土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的直接原因。如果農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)類工作后收益增加，收入能夠得到顯著的增加，收入更加有保障，他們希望土地流轉(zhuǎn)的意愿就會更加強(qiáng)烈。另外，土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位純收益、流轉(zhuǎn)價(jià)格和土地的質(zhì)量也是重要的影響因素。

從個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的角度來看，土地產(chǎn)權(quán)資本化后流轉(zhuǎn)利益的分配也直接影響著農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。由于多數(shù)農(nóng)民獲取信息的途徑不暢通，對國家相關(guān)的法律法規(guī)不能很好的理解掌握，往往與政府、企業(yè)和集體的談判中處于弱勢地位。因此，在實(shí)際的流轉(zhuǎn)過程中，很有可能出現(xiàn)“村集體”異化為村支書、村長和基層鄉(xiāng)政府部分人員獲取私利的變相途徑，打著為老百姓謀福利好處的口號，實(shí)際上滿足的是部分腐敗分子的個(gè)人欲望。因此，必須在微觀的層面上加大監(jiān)督力度，完善信息途徑，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到真正的好處。

2.2 宏觀層面的影響因素

農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，是順利進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的必要前提。我國有50%左右的勞動力從事農(nóng)業(yè)方面的生產(chǎn)經(jīng)營（包括閑暇外出打工、農(nóng)忙進(jìn)行播種秋收的兩棲勞動力），要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的勞動力轉(zhuǎn)移，就必須大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從宏觀層面調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另外，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，保障國家糧食的供給安全，也是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)的必要條件。

從社會保障的角度出發(fā)，健全的社會保障制度是土地流轉(zhuǎn)的必要支撐點(diǎn)。農(nóng)民最擔(dān)心的問題就是將土地流轉(zhuǎn)出去沒有穩(wěn)定收益的工作。因此，必須完善現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)在社會公共利益享受方面的待遇，讓農(nóng)民不用擔(dān)心找不到工作，沒有工作不用擔(dān)心餓肚子，能夠在必要時(shí)利用社會保障體系化解農(nóng)民失業(yè)的問題。

3 我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)普遍存在的問題

3.1 由于缺乏客觀完善而標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的評估體系，無法對具體的土地進(jìn)行精確的評價(jià)定價(jià)，人為定價(jià)的差異性就會很大

由于城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地的價(jià)格變化也比較大。因此，由于多種因素的綜合，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格扭曲，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的開展。

3.2 收益分配不公，使得很多農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心不足

一些地方政府在制定和執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)過多的侵占了廣大農(nóng)民的利益，使得群體性事件頻頻發(fā)生。此外，村組織利用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行權(quán)力尋租，損害大多數(shù)人的利益，滿足自身一己之欲，也是很普遍的現(xiàn)象。

3.3 相關(guān)政策不健全，使得很多村鎮(zhèn)干部獲取了非法收益，而又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和懲罰措施，犯法違法的風(fēng)險(xiǎn)成本幾乎為零，使得黨內(nèi)這些害群之馬逃之夭夭

監(jiān)督機(jī)制的缺位和懲罰措施的缺失，造成很多村干部為所欲為，這是我國未來農(nóng)村改革中必須要不斷強(qiáng)化的一個(gè)環(huán)節(jié)。

3.4 土地流轉(zhuǎn)中糾紛解決機(jī)制的缺位，也是部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策信心不足的一個(gè)原因

雖然，我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定，有土地糾紛時(shí)，雙方當(dāng)事人可以請求村委會、鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)解決，也可以請向相關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者向法院起訴。但是，由于我國很多地區(qū)沒有相應(yīng)的仲裁機(jī)構(gòu)，即使有的地區(qū)也未能發(fā)揮應(yīng)有的職能。很多糾紛沒有得到解決，使得土地流轉(zhuǎn)受阻。

4 促進(jìn)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)的措施

4.1 完善供需價(jià)格體制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地市場化的表現(xiàn)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，因此，完善市場機(jī)制，通過價(jià)值規(guī)律和價(jià)值發(fā)現(xiàn)來調(diào)節(jié)市場供需，優(yōu)化土地市場資源的配置，避免信息不對稱帶來的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)缺失，是土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的必要基礎(chǔ)。在具體的土地流轉(zhuǎn)中，政府要積極的公開價(jià)格方面的信息并動態(tài)適時(shí)更新，建立價(jià)格浮動機(jī)制，降低交易風(fēng)險(xiǎn)，充分保證利用價(jià)值規(guī)律來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)市場的價(jià)格調(diào)節(jié)，而不是人為定價(jià)和干預(yù)。

4.2 完善土地流轉(zhuǎn)的利益分配機(jī)制

建立健全多方位的土地流轉(zhuǎn)制度，引導(dǎo)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面利用規(guī)范化和法律化的思維進(jìn)行問題解決，平衡各方的利益沖突，積極制定糾紛解決機(jī)制，才能保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)民利益訴求方面，要提高農(nóng)民組織化程度，完善和監(jiān)督村委會的職能行使，提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)。只有農(nóng)民有了更多的話語權(quán)，才能真正代表自身的利益。因此，在土地流轉(zhuǎn)中，要積極向農(nóng)民進(jìn)行法律法規(guī)和政策的宣傳，提升農(nóng)民的法律意識，由農(nóng)民對自己的土地做主，適時(shí)進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的村務(wù)公開，細(xì)化各類制度，加強(qiáng)對村委會的監(jiān)督，加大對違規(guī)村干部的懲罰力度，確保在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益保障。在農(nóng)民法律制度保障方面，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建法律保障制度、糾紛解決機(jī)制等多層面的體系，積極發(fā)揮基層政府的引導(dǎo)作用，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，減少群體性事件的發(fā)生。

4.3 明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限

我國很多地方土地產(chǎn)權(quán)理不清，導(dǎo)致了所有權(quán)主體的缺位。在產(chǎn)權(quán)明確中，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明晰所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的主體，并對土地的處置權(quán)和利益分配權(quán)做出明確的規(guī)定，才能杜絕村干部代位行使權(quán)力來滿足自身私利，卻損害了廣大老百姓利益的行為。只有在制度上保證了承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和獨(dú)立性，才能穩(wěn)定農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的預(yù)期收益。承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是土地流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資本形式市場化的法理前提，能夠使得土地在物權(quán)方面更加完善。因此，必須明確土地產(chǎn)權(quán)，才能進(jìn)行順利的土地市場流轉(zhuǎn)。

結(jié)束語

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，客觀上為農(nóng)村大量勞動力提供了轉(zhuǎn)移的契機(jī)，是順利進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的必要前提。只有為農(nóng)民的就業(yè)和生存提供了必要的保障，他們才愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，才能促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)以及土地流轉(zhuǎn)三者的關(guān)系密不可分，三者相互影響、相互作用，共同推動農(nóng)村小康社會的全面建設(shè)。

[1]杜珊.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[D].太原：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.

[2]甘敏，張敏敏.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題與對策研究 [J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（01）.

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1004-7026（2017）02-0021-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.02.011