鐵路運輸安全外部環(huán)境治理的難點及法律對策

李勁松 單鳳翔 上海鐵路局合肥工務(wù)段

鐵路運輸安全外部環(huán)境治理的難點及法律對策

李勁松 單鳳翔 上海鐵路局合肥工務(wù)段

鐵路企業(yè)每年開展一系列安全宣傳、“打非治違”、道口“平改立”、安全大檢查等工作，實現(xiàn)安全運輸基本平穩(wěn)。但鐵路線橋設(shè)施置于公共場合,不可避免地受到社會諸多環(huán)境的影響,鐵路運輸安全外部環(huán)境的治理依舊處于數(shù)量多、問題雜、制止難、整治難、成本大、成效低等特點。通過從鐵路管理現(xiàn)狀的加強(qiáng)、地方政府主動作為、地方人大鐵路代表作用發(fā)揮以及激勵機(jī)制建立、法律法規(guī)完善等方面進(jìn)行探討，研究治理法律對策。

鐵路安全；外部環(huán)境；治理；法律對策

1 鐵路運輸安全外部環(huán)境治理中問題的產(chǎn)生

鐵路運輸安全外部環(huán)境治理始于2004年4月18日，中國鐵路實施第五次大面積提速后，因時速160公里及其以上運行速度的列車開行，對鐵路設(shè)備以及鐵路外部環(huán)境安全等級提出了更高更嚴(yán)的要求。近十年來，隨著鐵路的加速建設(shè)、高速重載、高密運行，鐵路外部環(huán)境治理愈顯凸出，由鐵路外部環(huán)境因素造成的設(shè)備故障、鐵路交通事故，危及旅客列車運行安全等隱患問題大幅提升，鐵路外部環(huán)境治理在鐵路運輸安全管理中比重越來越大。2011年、2012年，某鐵路局外部環(huán)境因素造成的事故、故障、危行問題等占全局的40%多，且性質(zhì)嚴(yán)重的事故多為環(huán)境因素造成。結(jié)合全國鐵路近年來發(fā)生的五起具有典型代表的案例，分析鐵路外部環(huán)境治理的難點。這五起典型案例為：2012年“8·3”太原局P77079次貨運列車相撞、2012年“8·18”成都局41056次貨運列車相撞、2012年“9·21”北京局41091次貨運列車相撞三起較大事故案；2013年“10·14”濟(jì)南鐵路局膠濟(jì)客專危樹倒伏、2014年“6·4”南寧局南廣線D8277次動車組撞水泥蓋板兩起事故案。筆者思考的是：當(dāng)前鐵路外部環(huán)境治理的難點究竟在哪？如何從法律層面更好地治理鐵路外部環(huán)境？如何最大程度保障人民群眾安全通行和廣大旅客乘車暢通？這些問題亟待破解。

2 現(xiàn)行法律治理鐵路外部環(huán)境的難點

2.1 鐵路運輸安全外部環(huán)境治理的真實現(xiàn)狀

2.1.1 鐵路外部環(huán)境安全隱患多

鐵路暴露于社會公共區(qū)域，必然受到鐵路外部環(huán)境的直接或間接作用與影響。這種作用與影響，成為鐵路運輸安全隱患，嚴(yán)重威脅鐵路安全運輸。其表現(xiàn)現(xiàn)狀為：隨意穿越鐵路線，在鐵路沿線邊坡種植、保護(hù)區(qū)內(nèi)種樹，修路改變鐵路排水設(shè)施，社會車輛超高撞斷鐵路橋涵限高架，侵占鐵路用地，在高鐵橋下圍成加工廠、堆放易燃易爆物品，破壞鐵路柵欄網(wǎng)在鐵路上放置雜物等等。案例中，“8·3”太原局P77079次貨運列車、“8·18”成都局41056次貨運列車相撞較大事故案，即是行人隨意穿行鐵路所致。2012年8月 3日 5時 28分，太原局大秦線P77079次貨運列車運行至迷霧河特大橋K601+150處，撞上多名因公路便道被水沖斷而強(qiáng)行從鐵路橋上過河的當(dāng)?shù)厝罕娡＼?，造?人死亡、4人受傷。2012年8月18日8時22分，成都局滬昆線41056次貨運列車運行至湖潮～石板哨間K2029+750處，撞死3名在線路上行走的男孩停車。2014年，國家鐵路局在“打非治違”專項行動中，檢查企業(yè)單位和場所1 433個，共發(fā)現(xiàn)問題990件，實施行政處罰72件。

2.1.2 鐵路一家治理難度大

鐵路經(jīng)過的沿線及站場，其周邊環(huán)境管理包含內(nèi)部管理和外部環(huán)境管理兩方面內(nèi)容，其大部分外部環(huán)境的經(jīng)常性管理主要由鐵路工務(wù)段（車站范圍內(nèi)由車務(wù)部門負(fù)責(zé)）承擔(dān)，屬純粹的外部環(huán)境管理。鐵路工務(wù)段管轄土地多、鐵路里程長、范圍廣、加上沒有行政執(zhí)法權(quán)造成一些問題的反復(fù)：垃圾污染源大多來自沿線地方居民和外流人員，源頭控制較難；違章搭建主要多為利用夜間、周末和節(jié)假日期間偷著搭建，建成速度快，監(jiān)管難度大。

2.1.3 與地方各級政府聯(lián)手效果差

鐵路沿線存在大量高大樹木，在暴風(fēng)、雨雪等惡劣天氣下，經(jīng)常傾倒侵入鐵路限界或倒伏于鐵路上，構(gòu)成重大安全隱患，程度最小也影響到旅客列車正點運行。如，上述“10·14”濟(jì)南鐵路局膠濟(jì)客專危樹倒伏事故案例。2013年10月14日13時11分，濟(jì)南鐵路局膠濟(jì)客專濰坊站客運車場至昌邑站客運車場下新線K153+500處，一顆危樹倒伏在回流線上，影響15趟列車正常運行，構(gòu)成鐵路交通一般D10事故。法院判決樹主承擔(dān)事故主要責(zé)任。事實上，由于倒樹事故的判決最終無關(guān)地方各級政府，而是由直接責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，無法引起地方政府足夠重視。雖然《鐵路法》第四十六條第二款內(nèi)容明確“種植妨礙行車瞭望的樹木的，由縣級以上地方人民政府責(zé)令有關(guān)單位或者個人限期遷移或者修剪、砍伐。”此條款內(nèi)容僅僅是為了“妨礙行車瞭望”而非“危樹倒于鐵路侵限”等嚴(yán)重情形。而《鐵路安全管理條例》第二十九條：“禁止在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)燒荒、放養(yǎng)牲畜、種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木等植物?！彪m然增加了“鐵路線路安全”字樣，但沒有規(guī)定誰是禁止的主體問題，使條款變得模糊，給各級地方政府以推諉理由。上述兩個法律沒有在“法律責(zé)任”一章中，規(guī)定地方政府行政不作為的責(zé)任條款，導(dǎo)致鐵路與地方各級政府聯(lián)手效果差。

2.2 鐵路運輸安全外部環(huán)境治理的主要難點

2.2.1 鐵路法律法規(guī)普及宣傳不到位

從立法上看，現(xiàn)行《鐵路法》沒有規(guī)定鐵路行業(yè)內(nèi)部向社會進(jìn)行宣傳的強(qiáng)制條款，沒有具體規(guī)定鐵路內(nèi)部向社會宣傳、普及法律的方式方法、具體做法和效果保障。一直以來，鐵路企業(yè)法律知識宣傳總體停留在散發(fā)宣傳用品、宣傳氛圍的營造上，宣傳用品發(fā)完走人，宣傳效果不足。

2.2.2 群眾支持力不夠或濫用法律資源

隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，通過鐵路道口的機(jī)動車日益增多，公鐵通行矛盾日益突出，道口故障肇事頻發(fā)。為徹底消除平交道口安全隱患，讓人民群眾享受最根本的生命保障和公共利益，鐵路全力推進(jìn)道口“平改立”工程。然而，就是這樣的為民利好工程，卻得不到群眾的完全支持和理解。因道口“平改立”牽涉到多方經(jīng)濟(jì)利益，在實際推進(jìn)中遭遇鐵路周邊群眾、私人企業(yè)等方面的巨大阻力，少數(shù)群眾濫用法律手段，擾亂鐵路建設(shè)和運輸秩序。

2.2.3 鐵路企業(yè)喪失原有行政執(zhí)法權(quán)

2013年3月14日，鐵道部被撤銷，實行鐵路政企分開，同時鐵路總公司宣告成立。原鐵道部各鐵路局既有的安全環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法權(quán)隨即終止，承擔(dān)企業(yè)職能。2014年1月1日《鐵路安全管理條例》正式實施，原《鐵路運輸安全保護(hù)條例》隨之廢止，取而代之的是鐵路局從落實企業(yè)主體責(zé)任的角度，開展安全環(huán)境整治工作。但隨著高速鐵路的快速建設(shè)發(fā)展，鐵路運輸安全外部環(huán)境問題的數(shù)量越來越多，鐵路局解決問題的能力反而越來越小，難度越來越大。

2.2.4 地方各級政府與鐵路溝通配合不足

現(xiàn)行《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》雖然明確地方各級人民政府和縣級以上地方人民政府保護(hù)鐵路運輸安全的權(quán)責(zé)，但落實到具體工作中，溝通配合力度相當(dāng)不夠。再如“8·3”太原局P77079次貨運列車相撞較大事故案中，盡管事故當(dāng)事人承擔(dān)全部責(zé)任，但便道的地方管理單位負(fù)有不可推卸的管理責(zé)任。地方政府在聯(lián)系、互通及回應(yīng)鐵路問題的態(tài)度上總是被動，配合不足。

3 治理鐵路外部環(huán)境的法律對策

3.1 修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，加快推進(jìn)重大立法項目

3.1.1 做好法律頂層設(shè)計

啟動《鐵路法》修訂研究工作?，F(xiàn)行《鐵路法》實施至今已經(jīng)有25年，但《鐵路法》還是計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物。近十年來，我國高速鐵路、客運專線快速發(fā)展，鐵路融資模式不斷創(chuàng)新，鐵路管理體制發(fā)生了重大變化，《鐵路法》的一些規(guī)定早已不能適應(yīng)當(dāng)前鐵路發(fā)展的需求，亟待修訂完善。

3.1.2 在相關(guān)法律中明確宣傳義務(wù)

從以上事故案例中，不難發(fā)現(xiàn)鐵路沿線群眾的法律意識和安全意識淡薄，除人為破壞案件外，其他共性問題都?xì)w結(jié)于鐵路安全法律知識宣傳普及不到位所導(dǎo)致。應(yīng)在《鐵路法》總則第六條中，增加一款強(qiáng)制宣傳義務(wù)：“鐵路職工有宣傳鐵路法律法規(guī)知識的義務(wù)?！苯ㄗh在鐵路局基層站段增設(shè)法律事務(wù)管理科，加強(qiáng)相關(guān)法律宣傳及法律事務(wù)管理工作。同時相對應(yīng)地在《安全生產(chǎn)法》等法律中明確規(guī)定地方村（居）委會對村（居）民的普法宣傳強(qiáng)制義務(wù)，確保宣傳不留死角。

3.2 用法律的形式明確地方各級人大鐵路代表作用

地方各級人大代表代表人民的利益和行使國家賦予的權(quán)力。需以法律的形式，明確各級地方人大鐵路代表履職水平和能力，發(fā)揮鐵路代表作用。

建立鐵路局（站段）人大代表與地方各級政府聯(lián)系（會商）制度，專題研制鐵路外部環(huán)境整治工作。建議把鐵路代表聯(lián)系地方各級政府制度，作為特例寫入地方人大鐵路代表職責(zé)范圍，并強(qiáng)制代表履職。對履職不力者進(jìn)行問責(zé)。

建立鐵路代表聯(lián)系選民機(jī)制，調(diào)動群眾參與熱情。建議各級人大須特別規(guī)定鐵路代表行使特殊義務(wù)和權(quán)力，在閉會期間能夠督促鐵路人大代表深入鐵路周邊選民之中，宣講國家政策和鐵路法律法規(guī)，汲取群眾的建議和意見，調(diào)動群眾參與鐵路安全保護(hù)工作積極性。

3.3 提高地方政府治理鐵路外部環(huán)境的主動性

3.3.1 建議出臺地方有關(guān)鐵路政策法規(guī)

建議把各級地方政府對鐵路的安全保護(hù)寫入地方規(guī)章制度，國家需要強(qiáng)制縣級及以上地方各級政府出臺地方鐵路安全管理規(guī)定，確保建立與鐵路協(xié)作聯(lián)手、聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。各縣級地方政府必須出臺地方相關(guān)政策法規(guī)，與鐵路共同維護(hù)好鐵路外部環(huán)境。

3.3.2 建議事故責(zé)任等同考核地方政府

建議在《鐵路法》或《安全生產(chǎn)法》“法律責(zé)任”一章中增設(shè)“同等責(zé)任”內(nèi)容，以法律的形式實行鐵路交通事故責(zé)任由事故責(zé)任人與鐵路所在地相關(guān)政府及部門同等程度地予以承擔(dān)。根據(jù)運輸發(fā)展理論，交通運輸業(yè)的發(fā)展能夠有效促進(jìn)人員流動、貨物運輸，為地方發(fā)展注入活力，從而帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此地方經(jīng)濟(jì)或者說是地方政府往往是高速鐵路建設(shè)的最大受益者之一。有受益就應(yīng)有問責(zé)考核。建議國務(wù)院把鐵路交通事故等同納入地方政府政績考量，并在相關(guān)法律法規(guī)中明確不作為的法律后果。如在上述各案例中，都應(yīng)追究地方各級政府同等責(zé)任。

3.3.3 建立鐵路地方聯(lián)合辦公應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前，我國還未建立起統(tǒng)一的突發(fā)事件管理協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有形成政令統(tǒng)一、反應(yīng)迅捷、權(quán)責(zé)明確的應(yīng)急機(jī)制。在當(dāng)前沒有緊急狀態(tài)基本法律調(diào)整的情況下，大致是什么領(lǐng)域出現(xiàn)了緊急狀況，等時間解決之后就制定一個相應(yīng)的法律法規(guī)，對暫時沒有出現(xiàn)的危機(jī)的領(lǐng)域，則較少考慮。這類突發(fā)事件引發(fā)的社會危機(jī)都缺乏法律調(diào)整。2014年度“5.6”廣州火車站、“4.30”烏魯木齊火車南站暴力恐怖事件發(fā)生后，恐怖暴力分子針對鐵路，尤其是高鐵的破壞苗頭已經(jīng)凸顯，而鐵路外部環(huán)境整治（包括火車站）正是防范恐怖分子的重點區(qū)域，對鐵路安全環(huán)境的治理標(biāo)準(zhǔn)日益增高，一旦恐怖分子利用鐵路外部環(huán)境制造破壞，人民群眾生命財產(chǎn)安全將受到重大威脅。正是基于這樣的考慮，必要時實行路地合一的聯(lián)合辦公應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，對及時處置應(yīng)對突發(fā)鐵路治安事件更加有利有效。

4 結(jié)束語

鐵路作為國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，承擔(dān)著繁重的客貨運任務(wù)。隨著鐵路的大建設(shè)、大發(fā)展，以及城市建設(shè)向鐵路的擴(kuò)張，影響鐵路外部的安全環(huán)境問題紛至沓來，極大地影響著鐵路的運輸安全。在這種情況下，尤其要通過法律法規(guī)的修訂完善，加大鐵路外部環(huán)境的綜合治理。如何制定、運用法律武器，減少鐵路外部環(huán)境對鐵路行車的干擾，確保鐵路沿線人民群眾的生命健康以及廣大旅客乘車安全，將是鐵路和地方各級政府值得更深入研究的課題。

[1]張志剛.運用法制思維和方式整治鐵路安全環(huán)境外部風(fēng)險隱患的思考.鐵道經(jīng)濟(jì)研究.2015年第4期.

[2]參見《2015中國交通年鑒》.北京《2015中國交通年鑒》社.2015年11月出版.第155頁.

[3]聶嬰智.公共利益解讀及國際借鑒.法學(xué)雜志. 2009年第3期.

[4]張超.譚克虎.法國政府對高速鐵路支持政策研究及啟示.鐵道經(jīng)濟(jì)研究.2014年第4期.

[5]李潔.我國公共危機(jī)處置法治化論略.法學(xué)雜志.2009年第3期.

責(zé)任編輯：許耀元

來稿日期：2017-01-19