城市黑臭水體治理的PPP探索

■ 北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長 薛 濤

城市黑臭水體治理的PPP探索

■ 北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長 薛 濤

近年來，壓在地方政府身上的環(huán)保壓力持續(xù)加碼：大氣治理、黑臭水體和城市垃圾，應(yīng)該是新聞報道中被提及最多的幾項。多年的粗放發(fā)展導(dǎo)致的歷史欠帳，在“十三五”開始要被清算。雖然到了冬季，新聞上最受關(guān)注的依然是霧霾，但對環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的，卻是黑臭水體治理。因為大氣領(lǐng)域面臨的主要問題，更多的不是技術(shù)問題而是管理問題，在當(dāng)前的國情下務(wù)實地把點源排放的達(dá)標(biāo)率做到及格，比大氣治理的技術(shù)研發(fā)重要得多。而城市的黑臭水體治理，卻要同時面臨各項技術(shù)和管理，甚至商業(yè)模式、交易界面和投融資等方面的綜合難題。

黑臭水體PPP項目的基本模式，也是其最大的進(jìn)步，是以長期維護(hù)為基礎(chǔ)的斷面考核為中心的綜合績效考核要求為交易界面的第一要素。由于這個原因，在PPP項目中的社會資本方必須承擔(dān)技術(shù)集成的要責(zé)，而恰恰從技術(shù)角度而言，黑臭水體面臨的問題相當(dāng)復(fù)雜。筆者結(jié)合在海口黑臭水體治理項目擔(dān)任組長參與評標(biāo)的經(jīng)驗，曾經(jīng)用“水利公司愛水沖、園林公司偏濕地、環(huán)保公司迷技術(shù)、排水公司玩地下”的順口溜表述了來自不同流派的投標(biāo)人的方案中各自的偏重，這也從一個角度體現(xiàn)了當(dāng)前黑臭水體治理在以“水環(huán)境、水資源、水生態(tài)”這三元關(guān)系平衡取舍上的難度，而這種難度又需要考慮每個城市甚至每條河流的不同環(huán)境，還要考慮不同時期不同氣候的影響，比如短期超大的降雨量對設(shè)施的沖擊。之所以有這四類不同的技術(shù)傾向，背后也有相關(guān)部委不同視角和其關(guān)聯(lián)緊密的專家的研究偏重，并以此影響到水利工程類中央企業(yè)和各地排水公司所參與PPP黑臭水體治理項目時的各自擅長。而園林公司和環(huán)保技術(shù)公司也更容易從其在市場上所擅長的技術(shù)出發(fā)，來組織整體的方案。但是，英雄不問出身，在最終要達(dá)到斷面考核標(biāo)準(zhǔn)的壓力前提下，無論哪個來源的企業(yè)都要面臨2017年底和2020年底兩個大考，都需要真正理解黑臭水體治理的內(nèi)在規(guī)律，安排好分布在岸上岸下、內(nèi)源外源的各治理要素之間的統(tǒng)籌關(guān)系和結(jié)合考核時間表的相關(guān)投資施工優(yōu)先級，并在長期維護(hù)中結(jié)合非技術(shù)的社會管理類要素與地方政府緊密合作，對上述挑戰(zhàn)，社會資本方需要在通過競爭獲得項目的喜悅中保持高度的壓力和充分的準(zhǔn)備。

在商業(yè)模式上，傳統(tǒng)以BOT模式發(fā)展的社會資本，如何在邊界模糊、技術(shù)復(fù)雜、維護(hù)難度大、融資需求高、可運營的傳統(tǒng)資產(chǎn)占比極低的項目背景下開發(fā)出適合自己的模式？為此企業(yè)也要面臨很多挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)污水廠BOT的PPP1.0模式可以按量計費，可以簡單按進(jìn)出水水質(zhì)進(jìn)行考核，相對在資本市場也被廣泛接受。而在海綿城市和黑臭水體這類PPP2.0類型的項目中，很多之前的習(xí)慣路徑已經(jīng)被顛覆。在這些問題中，有些屬于細(xì)節(jié)但是依然很糾結(jié)的麻煩，比如稅收的問題；相對復(fù)雜的，比如政府在PPP項目中要求打捆有些“商業(yè)經(jīng)營性”資產(chǎn)（分享河道景觀改善后收益的收費公園、餐廳甚至商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等），會讓不少不具備這類能力的社會資本猶豫不決，原因是政府對這部分商業(yè)運作空間的估計往往比社會資本樂觀得多，而由此導(dǎo)致政府付費部分的預(yù)期無法統(tǒng)一。當(dāng)然，對于社會資本而言，最根本性的問題還是在付費模式和保障上。

在中央政府高強(qiáng)度的環(huán)境要求的壓力下，地方政府面對環(huán)保都面臨著巨大的資金缺口，PPP在中國的強(qiáng)融資屬性，使很多地方政府都希望由社會資本來解決他們目前缺錢的問題。根據(jù)我們所掌握的情況，發(fā)達(dá)的一二線城市，資金相對充裕，在利用PPP來做黑臭水體治理上的積極性要弱于其他三四線城市，這是因為他們了解黑臭水體治理的難度，以及這種難度與PPP相結(jié)合所帶來的實施風(fēng)險和管理成本。所以即便有發(fā)改委和財政部的大力推動，在這些城市利用PPP治理黑臭水體的投資比例仍小于其他城市。而與此背離的是，社會資本作為墊資方參與黑臭水體治理，當(dāng)然從資金安全的角度所選擇的城市標(biāo)準(zhǔn)恰恰與其意愿相反，這也是很多黑臭水體PPP項目面臨落地難的原因之一。與此同時，當(dāng)一些工程性企業(yè)從之前的BT轉(zhuǎn)型進(jìn)入PPP時，他們更希望采取提高工程造價先期收回工程利潤的方式來實現(xiàn)自己的投資安全，而這種關(guān)注重點導(dǎo)致其更關(guān)注工程總額，更關(guān)注前期施工，那么這種傾向又與黑臭水體治理的系統(tǒng)復(fù)雜性（工程只是其中一環(huán)）和結(jié)合前期充分調(diào)研和合理規(guī)劃安排長期維護(hù)的需求相背離。這些都為黑臭水體PPP項目的實施效果帶來了困擾。因此，地方政府在實施黑臭水體治理的PPP項目中，需要對此有針對性措施，比如強(qiáng)化股權(quán)的鎖定和退出時間，前期方案比選階段留有足夠時間和評比權(quán)重，按照國家發(fā)改委所頒布的PPP導(dǎo)則要求落實包含工程的招標(biāo)程序以達(dá)到預(yù)算控制等要求。

當(dāng)然，對于大量的黑臭水體PPP項目，金融機(jī)構(gòu)的融資模式也需要調(diào)整。即便有上述針對性的措施，大部分的資金承擔(dān)方其實是來自各大銀行或者一些明股實債的金融產(chǎn)品。這些金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在對黑臭水體PPP的理解和準(zhǔn)備相對也不足，更多時候是看重背后的政府信用，或者干脆選擇盯緊企業(yè)的信用，后者導(dǎo)致了央企和國企在競爭中的融資優(yōu)勢。對于這方面是否會造成國進(jìn)民退在此不予置評，筆者只是想提醒，在“河長制”、水十條的“末位公示”、住建部的信息公開措施等各種高壓政策下，如果社會資本所實施的黑臭水體治理工程未達(dá)到效果，2017年和2020年的兩次大考不能及格，必然會帶來政府付費的延遲和扣減，而隨后傳導(dǎo)到金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)收賬款的安全。因此，簡單的類似投融資平臺模式的放款習(xí)慣已經(jīng)不適用現(xiàn)在的PPP項目，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該對社會資本類的環(huán)保公司的技術(shù)實力和口碑有充分的了解，對其所參與的項目的流程規(guī)范性、方案科學(xué)性和協(xié)議的嚴(yán)謹(jǐn)性充分調(diào)研，才能確保貸款資金的安全。

最后，這些海綿城市和黑臭水體PPP項目，以及財政部聲稱的2017年開始將強(qiáng)制實施污水處理和垃圾焚燒的PPP的舉措，都在深度改變城市污水處理和環(huán)保的產(chǎn)業(yè)格局。各地政府所控制的傳統(tǒng)水司如何生存和抓住機(jī)會實現(xiàn)自身發(fā)展？各類中小環(huán)保技術(shù)企業(yè)（民企居絕對優(yōu)勢）如何與國企巨頭和上市公司展開合作？傳統(tǒng)的水務(wù)投資公司（E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖的A方陣，比如北控水務(wù)、首創(chuàng)股份等）如何在與中央企業(yè)工程公司和園林上市公司的競爭中守住自己的優(yōu)勢陣地？各類環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用和百花齊放如何能夠達(dá)到環(huán)境效果的最終改善和生態(tài)化的目標(biāo)？被定位為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的節(jié)能環(huán)保行業(yè)中，城市水環(huán)境相關(guān)的部分作為最有可能培育出最多的百億級公司的子領(lǐng)域，能夠達(dá)成國家所期許的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)嗎？而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又如何與城市的發(fā)展和供給側(cè)改革所帶來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相生相容？這些從產(chǎn)業(yè)端應(yīng)對“水十條”下黑臭水體治理所進(jìn)行的探索和思考，是E20環(huán)境平臺最關(guān)注的問題。