我國(guó)地震應(yīng)急救援對(duì)策存在問(wèn)題及建議初探

龔強(qiáng) 李永強(qiáng) 白仙富

我國(guó)地震應(yīng)急救援對(duì)策存在問(wèn)題及建議初探

龔強(qiáng) 李永強(qiáng) 白仙富

為指導(dǎo)政府公共部門(mén)在震后能更有效地開(kāi)展應(yīng)急救援工作，本文通過(guò)事例分析，指出中國(guó)當(dāng)前地震應(yīng)急救援對(duì)策中存在的一些問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，提出應(yīng)該建立健全災(zāi)情信息獲取制度和機(jī)制、加強(qiáng)各部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同、提高地震應(yīng)急救援決策手段和水平，并使其由經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)型轉(zhuǎn)變等建議。

應(yīng)急救援對(duì)策 問(wèn)題 建議

1.引言

中國(guó)地震活動(dòng)強(qiáng)度大、頻度高、分布廣。20世紀(jì)中國(guó)大陸共發(fā)生65次7級(jí)以上地震，其中8級(jí)以上7次，8.5級(jí)以上2次，居世界之首。中國(guó)50%的國(guó)土面積位于Ⅶ度以上地震高烈度區(qū)域，包括23個(gè)省會(huì)城市和2/3百萬(wàn)以上人口的大城市。

自上世紀(jì)70年代，中國(guó)政府、人民群眾在處置地震突發(fā)事件、震后社會(huì)秩序恢復(fù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)重建方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了可喜成果。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)數(shù)次地震應(yīng)急行動(dòng)得到了國(guó)內(nèi)和國(guó)際認(rèn)同。符合國(guó)情的地震應(yīng)急模式和對(duì)策得到實(shí)際運(yùn)用，但仍有其薄弱環(huán)節(jié)和可加改進(jìn)之處。

分析中國(guó)當(dāng)前地震應(yīng)急救援對(duì)策存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出建議，能為政府公共部門(mén)提供震后應(yīng)急處置工作的協(xié)助和指導(dǎo)，提升地震應(yīng)急處置能力，取得更大減災(zāi)實(shí)效。

2.地震應(yīng)急救援對(duì)策存在的問(wèn)題及原因

在我國(guó)，根據(jù)2009年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》和2012年修訂的《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》，可以歸納出我國(guó)震后應(yīng)急救援主要有事前的預(yù)案制定，事中的災(zāi)情信息收集、現(xiàn)場(chǎng)指揮決策、搶險(xiǎn)救援行動(dòng)和后續(xù)的災(zāi)后恢復(fù)重建等任務(wù)。本文主要從災(zāi)情信息收集、現(xiàn)場(chǎng)指揮決策、災(zāi)后恢復(fù)重建等三個(gè)方面分析存在的問(wèn)題及原因，并提出改進(jìn)建議。

2.1 災(zāi)情信息獲取途徑各成體系

信息統(tǒng)計(jì)收集制度不夠完善，各成一派，地震應(yīng)急所涉及并參與的部門(mén)較多，在地震應(yīng)急行動(dòng)中，涉及參與的就有地震、民政、財(cái)政、衛(wèi)生、教育、交通、水利、電力、武裝力量等單位和部門(mén)，涉及地震災(zāi)害管理的部門(mén)雖然已在系統(tǒng)內(nèi)部就相應(yīng)災(zāi)情信息收集、救災(zāi)信息報(bào)道等管理處置方面作過(guò)相應(yīng)規(guī)定，都建立各自的信息獲取途徑，如中國(guó)地震局新修訂的《地震災(zāi)情速報(bào)規(guī)定》，民政部門(mén)也制定了關(guān)于地震災(zāi)情信息收集的規(guī)定，但沒(méi)有構(gòu)建起一系列統(tǒng)一綜合的地震應(yīng)急信息處置相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)有的規(guī)定中也沒(méi)有細(xì)化各部門(mén)間的任務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任。各單位和部門(mén)均成立了地震應(yīng)急指揮部，但各種災(zāi)情、救援動(dòng)態(tài)等信息交流共享不夠，近年來(lái)的地震應(yīng)急工作中也進(jìn)行了一些務(wù)實(shí)性的探索，但目前來(lái)看災(zāi)情信息的獲取、交換等方面則還存在執(zhí)行力低，可操作性差，針對(duì)性不強(qiáng)，沒(méi)有進(jìn)行任務(wù)細(xì)化，致使災(zāi)區(qū)的災(zāi)情信息不能及時(shí)準(zhǔn)確地共享和集中統(tǒng)計(jì)。

地震應(yīng)急涉及部門(mén)較多，歷年地震應(yīng)急處置中，雖然我國(guó)的地震應(yīng)急有國(guó)家級(jí)和省級(jí)等統(tǒng)一的抗震救災(zāi)指揮部及聯(lián)席會(huì)議制，但真正在執(zhí)行過(guò)程中，各聯(lián)席單位和部門(mén)均成立各自的地震應(yīng)急指揮部，縱向的聯(lián)動(dòng)制度和機(jī)制得到發(fā)揮和體現(xiàn)，但橫向的還是存在各種災(zāi)情動(dòng)態(tài)信息難實(shí)現(xiàn)交流共享的問(wèn)題。

2.2 救災(zāi)人員和物資投入不合理

災(zāi)情信息共享機(jī)制不健全和信息獲取準(zhǔn)確性不高，使救災(zāi)人員和救援物資進(jìn)入災(zāi)區(qū)的時(shí)間、區(qū)域和數(shù)量不明確，容易導(dǎo)致救援力量和救援物資分配不均衡。目前以政府為主導(dǎo)的救災(zāi)物資的物流模式在物資保障上成本高，高原山區(qū)震后的物資保障成本更高，物資在某一交通條件好的地區(qū)供給過(guò)剩，局部地區(qū)難以運(yùn)抵，物資供需出現(xiàn)失衡。例如2014年云南魯?shù)?.5級(jí)震后，救災(zāi)物資抵達(dá)災(zāi)區(qū)，僅是第一步，從集中處到村莊，再到每個(gè)村民手里，還有一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程，這需要許多工作人員和志愿者的努力與協(xié)作。另外也容易出現(xiàn)物資供需不均衡的情況，比如災(zāi)區(qū)需要藥品或是御寒物資，結(jié)果食品過(guò)多，導(dǎo)致供需不匹配。

2.3 恢復(fù)重建質(zhì)量難保證

2.3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃缺少民意支持

災(zāi)后恢復(fù)重建工作中，既未征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)也未調(diào)查研究，更未借鑒和總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，致使出現(xiàn)了一些問(wèn)題。比如2009年云南姚安6.0級(jí)震后的恢復(fù)重建工作就由政府一廂情愿統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，當(dāng)初宣傳要打造“云南第一村”的官屯大村，村民剛搬進(jìn)去，就反映出現(xiàn)嚴(yán)重的房屋質(zhì)量問(wèn)題，此事在2010年7月曝光后，驚動(dòng)了中央，中央領(lǐng)導(dǎo)批示徹查。經(jīng)查，主要有三個(gè)方面的問(wèn)題：一是施工方現(xiàn)場(chǎng)管理失控；二是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理不到位；三是項(xiàng)目部履行職責(zé)不到位，且未公開(kāi)重建工程當(dāng)初的招標(biāo)過(guò)程。

2.3.2.恢復(fù)重建工期過(guò)急

飽受災(zāi)難侵襲后，讓群眾早點(diǎn)過(guò)上正常生活，是大家的共同愿望。但恢復(fù)重建有時(shí)難免充滿行政命令的色彩，“趕工期”造成的工程隱患就是行政命令下的產(chǎn)物。眾所周知，趕工期的后果往往比正常施工過(guò)程中出現(xiàn)的安全問(wèn)題要多得多，包括建筑質(zhì)量、施工安全、使用時(shí)間等等。特別是在高原山區(qū)，恢復(fù)重建受氣候、交通、地形等因素的影響大，若趕工期，其安全問(wèn)題的程度就更大。

3.完善地震應(yīng)急救援對(duì)策的建議

3.1 建立健全災(zāi)情信息處置管理制度和機(jī)制

3.1.1 建立災(zāi)情信息處置管理制度

為應(yīng)對(duì)在我國(guó)可能發(fā)生的破壞性地震，應(yīng)以《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《地震應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)制度為指導(dǎo)，建立地震災(zāi)情信息處置管理制度。如制定加強(qiáng)地震災(zāi)情信息處置工作的意見(jiàn)和要求，成立或規(guī)定以各級(jí)應(yīng)急指揮中心為統(tǒng)一的災(zāi)情信息獲取組織機(jī)構(gòu)，整合災(zāi)情信息獲取渠道，細(xì)化任務(wù)分工，明確信息收集范圍、內(nèi)容和時(shí)限，明確災(zāi)情信息收集的主體部門(mén)、配合部門(mén)、最終處置部門(mén)等，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)合作、制度有力、工作有效的良好局面。

3.1.2 健全災(zāi)情信息處置管理機(jī)制

除了建立地震災(zāi)情信息處置管理制度，還要健全和完善災(zāi)情信息處置管理機(jī)制。比如健全和落實(shí)工作責(zé)任追究制，把任務(wù)落到實(shí)處，對(duì)工作優(yōu)秀的單位和部門(mén)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不積極、不配合的予以問(wèn)責(zé)。另外，我們?cè)絹?lái)越重視對(duì)災(zāi)情信息的獲取，從村級(jí)的聯(lián)絡(luò)員到航空拍攝，甚至衛(wèi)星影像都發(fā)揮著重要作用。升級(jí)災(zāi)情信息獲取手段，包括技術(shù)手段，比如應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，災(zāi)情信息獲取和傳輸設(shè)備的配備，小型無(wú)人飛機(jī)等，能為震后收集、傳送、發(fā)布災(zāi)情信息提供技術(shù)保障。

3.2 加強(qiáng)各部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同能力

3.2.1 設(shè)立地震應(yīng)急聯(lián)席制度

聯(lián)動(dòng)主要解決的是危機(jī)事件發(fā)生之后的現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)問(wèn)題。我們的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并沒(méi)有非常好的建立起來(lái)。包括部門(mén)和部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)，區(qū)域和區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)以及領(lǐng)域和領(lǐng)域之間的聯(lián)動(dòng)，比如交通部門(mén)、民政部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)，每一個(gè)部門(mén)，都各自承擔(dān)著某一方面的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，因此他們?cè)谀骋活愅话l(fā)事件應(yīng)對(duì)中，有豐富的經(jīng)驗(yàn)和人力、物資、信心、技術(shù)，但是，這些部門(mén)、領(lǐng)域之間，是不是在某些重大突發(fā)事件中，也能夠迅速地，或者是自動(dòng)地聯(lián)動(dòng)起來(lái)呢？實(shí)際上，當(dāng)一個(gè)破壞性地震發(fā)生后，消防、武警、軍隊(duì)、電力、衛(wèi)生、民政、地震等等部門(mén)達(dá)到現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)候，他們之間關(guān)系平行，不能自動(dòng)產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)者，這個(gè)時(shí)候就要打破常態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理模式。中國(guó)地震系統(tǒng)在2006年的全國(guó)地震應(yīng)急救援工作會(huì)開(kāi)始，就嘗試建立全國(guó)地震應(yīng)急工作的協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式。將全國(guó)31個(gè)省級(jí)地震局劃分為6個(gè)地震應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作區(qū)，并且從國(guó)務(wù)院到各省都建立了抗震救災(zāi)指揮部以及其成員單位的聯(lián)席制度，這是一個(gè)縱向的聯(lián)動(dòng)協(xié)同模式，既為做好地震應(yīng)急救援工作指明了方向，也在地震應(yīng)急救援工作中發(fā)揮了重要的作用。

3.2.2 橫向聯(lián)動(dòng)協(xié)同模式的探討

美國(guó)在建立橫向的聯(lián)動(dòng)協(xié)同模式方面有借鑒之處，美國(guó)根據(jù)預(yù)案，把突發(fā)事件分類，為每一類指定現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)，比如交通類，只要發(fā)生突發(fā)事件，那么最高指揮官就是交通部門(mén)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后的最高領(lǐng)導(dǎo)，其他可能涉及的部門(mén)為協(xié)助部門(mén)，要服從于最高指揮官。協(xié)助部門(mén)又分為支持部門(mén)和負(fù)責(zé)部門(mén)，比如電力事件，只要人員傷亡，衛(wèi)生部門(mén)一定是支持部門(mén)，涉及交通管制、現(xiàn)場(chǎng)清理的部門(mén)則為負(fù)責(zé)部門(mén)?，F(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)對(duì)其他支持部門(mén)可進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，無(wú)需通過(guò)更高的領(lǐng)導(dǎo)授命，它的權(quán)利來(lái)自于預(yù)案規(guī)定。

當(dāng)然，這種方式是否可行，可進(jìn)一步討論，也可先把我國(guó)某一多震區(qū)域或省份作為試點(diǎn)來(lái)進(jìn)行探索。

3.3 地震應(yīng)急決策應(yīng)由經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)型轉(zhuǎn)變

3.3.1 大力發(fā)展和推進(jìn)地震災(zāi)害保險(xiǎn)工作

發(fā)生地震災(zāi)害時(shí)，政府主要負(fù)責(zé)受災(zāi)民眾的緊急搶救和轉(zhuǎn)移安置，以解決臨時(shí)應(yīng)急的生活困難，而保險(xiǎn)賠款可以解決受災(zāi)民眾的住房、吃飯、治療及恢復(fù)生產(chǎn)等困難。2015年8月20日，全國(guó)首個(gè)農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)在云南省大理州啟動(dòng)，試點(diǎn)啟動(dòng)僅僅兩個(gè)多月，2015年10月30日，云南省保山市昌寧縣發(fā)生5.1級(jí)地震，波及大理州永平縣，云南誠(chéng)泰財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司根據(jù)云南省地震局提供的地震災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估結(jié)果報(bào)告，迅速實(shí)施理賠行為。永平縣民房直接經(jīng)濟(jì)損失4480萬(wàn)元，政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)共計(jì)賠付753.76萬(wàn)元，農(nóng)房地震保險(xiǎn)賠付金額占到永平縣民房直接損失的16.83%，從地震發(fā)生到完成賠付僅用時(shí)18天，預(yù)計(jì)將使953戶農(nóng)戶受益。大理州永平縣地震保險(xiǎn)賠付作為全國(guó)首創(chuàng)的農(nóng)房地震保險(xiǎn)發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，在增強(qiáng)人民群眾抵御地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和提高災(zāi)后重建能力、恢復(fù)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活秩序方面發(fā)揮了作用。

3.3.2 大力發(fā)展地震預(yù)警

目前，地震預(yù)報(bào)還是全世界無(wú)法突破的難題，但地震預(yù)警系統(tǒng)卻在減輕地震災(zāi)害中占有重要地位。地震預(yù)警是在地震發(fā)生后，根據(jù)觀測(cè)到的地震波初期信息，快速估計(jì)地震參數(shù)并預(yù)測(cè)對(duì)周邊地區(qū)的影響，利用電磁波比地震波快大約十萬(wàn)倍的速度差，搶在破壞性地震波到達(dá)之前，通過(guò)電磁波向社會(huì)發(fā)布地震動(dòng)強(qiáng)度和地震波到達(dá)時(shí)間的預(yù)警信息。在地震來(lái)臨前哪怕只是幾秒鐘，可發(fā)出一個(gè)警告，讓燃?xì)?、石油輸送管道自?dòng)關(guān)閉，讓電力、鐵路自動(dòng)停止運(yùn)行等等，以減少地震災(zāi)害發(fā)生后造成的實(shí)際傷亡，這就是預(yù)警。日本在阪神大地震后，建立了地震預(yù)警系統(tǒng)。2011年日本3·11特大地震發(fā)生后，地震預(yù)警系統(tǒng)發(fā)布了預(yù)警信息，新干線上27列高速列車(chē)及時(shí)制動(dòng)，避免了列車(chē)出軌和人員傷亡。

中國(guó)地震局2000年在國(guó)家科技支撐項(xiàng)目的支持下全面推進(jìn)地震預(yù)警系統(tǒng)的研究與示范應(yīng)用，2013年4月1日，中國(guó)地震局正式對(duì)社會(huì)公眾提供自動(dòng)地震速報(bào)服務(wù)，為地震預(yù)警信息打造了發(fā)布平臺(tái)。2014年8月和10月，中國(guó)地震局分別與中國(guó)氣象局和教育部聯(lián)合發(fā)文，決定通過(guò)國(guó)家地震烈度速報(bào)與預(yù)警工程項(xiàng)目的實(shí)施，在部分中小學(xué)校試點(diǎn)建設(shè)預(yù)警臺(tái)站和預(yù)警信息服務(wù)系統(tǒng)。

另外，四川成都高新減災(zāi)研究所等一些民營(yíng)公司也在研究地震預(yù)警系統(tǒng)。

3.3.3 繼續(xù)細(xì)化地震應(yīng)急預(yù)案，提高可操作性

蘆山地震、漳縣岷縣地震、魯?shù)榈卣饝?yīng)急處置時(shí)刻表對(duì)比（來(lái)源于云南省地震局應(yīng)急救援處《從魯?shù)榈卣鹂磳I(yè)救援隊(duì)伍行動(dòng)和處置策略》PPT報(bào)告）

地震應(yīng)急預(yù)案應(yīng)根據(jù)地方特點(diǎn)分清層次，抓住重點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，職能部門(mén)應(yīng)圍繞如何保證部門(mén)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，將政府賦予的職能職責(zé)具體化，按照分級(jí)響應(yīng)原則，具適用性、操作性和規(guī)范性，并對(duì)可能出現(xiàn)的各種危機(jī)有應(yīng)對(duì)措施。比如我國(guó)西南區(qū)域各省、各級(jí)政府、部門(mén)的地震應(yīng)急預(yù)案就要抓住高原山區(qū)、斷裂分布多、地震活動(dòng)性強(qiáng)、小震大災(zāi)等特點(diǎn)來(lái)制定和細(xì)化應(yīng)急預(yù)案，提高預(yù)案可操作性。在2011年間，云南省地震局和中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心共同完成的中日合作JICA項(xiàng)目中的“地震時(shí)刻表”在各次地震應(yīng)急工作中的運(yùn)用，就體現(xiàn)了地震應(yīng)急預(yù)案制定的可操作性。

3.3.4 完善震后恢復(fù)重建機(jī)制

恢復(fù)重建要講科學(xué)，更要有章法。首先要迅速解決和盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)正常的生活、生產(chǎn)秩序，這對(duì)穩(wěn)定民心、穩(wěn)定災(zāi)區(qū)社會(huì)有深遠(yuǎn)的意義，也為下一步的恢復(fù)重建打下基礎(chǔ)。一個(gè)具破壞性的地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)正常的均衡性會(huì)被打破，主要包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，而恢復(fù)重建就是恢復(fù)該區(qū)域的均衡性。關(guān)于地震災(zāi)后的過(guò)渡性安置和恢復(fù)重建在我國(guó)新修訂的防震減災(zāi)法中有具體的要求，比如第六十七條就規(guī)定了地震災(zāi)后恢復(fù)重建的規(guī)劃及實(shí)施應(yīng)該注意的重點(diǎn)問(wèn)題。

其次要對(duì)災(zāi)害造成的損失進(jìn)行評(píng)估，這里的評(píng)估不僅指單純的地震災(zāi)害損失評(píng)估，要對(duì)地震事件過(guò)程中各部門(mén)和單位所作出的相應(yīng)的處置方法進(jìn)行評(píng)估，對(duì)處置效果如何，要做出一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，這個(gè)評(píng)價(jià)即為總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。雖然防震減災(zāi)法中都作了規(guī)定，但這一規(guī)定也只是給出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，而真正在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，目前為止，還是沒(méi)有具體的量化和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也即真實(shí)可靠的監(jiān)管和評(píng)估體系并未健全，需要進(jìn)一步建立健全具可行性的恢復(fù)重建的監(jiān)管和評(píng)估體系。

第三是要對(duì)震后恢復(fù)重建工作進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。沒(méi)有監(jiān)督，難免產(chǎn)生腐敗和建筑質(zhì)量問(wèn)題。所以災(zāi)后的恢復(fù)重建一定要明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，發(fā)揮約束機(jī)制，制定恢復(fù)重建跟蹤和監(jiān)督制度，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為，要迅速查清，嚴(yán)肅處理，直至繩之于法，嚴(yán)懲不貸。在監(jiān)督管理部分也強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地震應(yīng)急救援、地震災(zāi)后過(guò)渡性安置和恢復(fù)重建物資的質(zhì)量安全的監(jiān)督檢查。要求建設(shè)、交通、鐵路、水利、電力、地震等有關(guān)部門(mén)按職責(zé)分工，加強(qiáng)和提高對(duì)工程建設(shè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、抗震設(shè)防要求等執(zhí)行情況和地震安全性評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督檢查。也規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)重建物資、資金的籌集、分配、撥付及使用進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要實(shí)施監(jiān)管的作用。

作者單位：云南省地震局

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* [基金項(xiàng)目]地震行業(yè)科研工作專項(xiàng)：中國(guó)地震應(yīng)急救援的區(qū)域差異性分析（201208018）。