當(dāng)前土地市場存在的主要問題及對(duì)策

唐光輝

近幾年雖然土地的市場化進(jìn)程發(fā)展較快，但原有體制的慣性、政府參與土地經(jīng)營等方面的因素，使我國的土地市場發(fā)育不是很完善，目前土地市場存在許多急需改革的方面，主要問題如下：

一、農(nóng)村與城市分割的土地制度造成土地市場的“價(jià)格雙軌制”。扭曲了市場功能

中國的土地制度是土地為國家和集體所有，歸屬各級(jí)政府進(jìn)行管理。根據(jù)相關(guān)法律，所有土地進(jìn)入城市市場必須首先由政府進(jìn)行征用，集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)必須收歸國有，然后再將之再分配給城市使用者。這種土地結(jié)構(gòu)在土地轉(zhuǎn)換中的價(jià)格雙軌制造成了以下問題：農(nóng)村土地所有者和使用者不能參與土地市場的交易，不能參與分配土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益，所獲土地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)用地在城市被作為建設(shè)用地和商業(yè)用地的土地價(jià)值；由于可以強(qiáng)制低價(jià)從農(nóng)村獲得土地，助長了對(duì)土地的無效利用，加大了農(nóng)田流失率；地方政府通過土地征用獲得大量預(yù)算外收入，形成“土地財(cái)政”，助長了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴。由于土地價(jià)格雙軌制的價(jià)格差，出現(xiàn)了大量的尋租現(xiàn)象，為腐敗創(chuàng)造了可能。

二、管理土地的制度和法律框架不適應(yīng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題

近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，但依舊存在沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個(gè)軌道分別進(jìn)行改革的問題，管理土地的制度和法律框架相互矛盾或不完整；在土地管理法下，土地的價(jià)值與補(bǔ)償?shù)哪康臒o關(guān)，而土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相關(guān)聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時(shí)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距及擴(kuò)大趨勢，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。

為進(jìn)一步完善土地市場，建議從以下方面著手：

（一）進(jìn)一步完善市場土地配給機(jī)制，限定政府在土地市場中的權(quán)利、責(zé)任范圍，建立透明公開的土地市場。土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的，應(yīng)堅(jiān)持土地公有制的地位毫不動(dòng)搖。在此框架下要建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。在加強(qiáng)政府作為土地管理者地位的同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，改革和完善土地稅費(fèi)改革，合理分配土地收益，強(qiáng)化土地實(shí)際占有者尤其是農(nóng)民的權(quán)益。

1.以完善土地稅費(fèi)改革為途徑，降低地方政府“經(jīng)營土地”的沖動(dòng)，將政府對(duì)公有土地的權(quán)利限制在合理的范圍內(nèi)。要界定國家征地的“公共利益”的范圍，國土資源管理部門對(duì)此要進(jìn)行明確規(guī)劃，必須對(duì)政府強(qiáng)制性征地進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)征地的目的和范圍要有嚴(yán)格的界定，國家不能濫用征地權(quán)。這就需要對(duì)現(xiàn)行的土地稅費(fèi)進(jìn)行改革，合理分配土地收益，一是對(duì)地方政府進(jìn)行城市建設(shè)獲得的穩(wěn)定的收入來源進(jìn)行制度安排，統(tǒng)一土地稅費(fèi)，統(tǒng)一征收土地財(cái)產(chǎn)稅；二是統(tǒng)籌安排土地收益，協(xié)調(diào)各方面的利益，將更大比例的土地收益用于新農(nóng)村建設(shè)；三是在完善規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，可考慮將農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場。

2.進(jìn)一步發(fā)育土地市場。城市各種建設(shè)用地更大范圍地通過市場公開出讓，完善推行土地“招拍掛”制度。嚴(yán)格劃分土地利用的性質(zhì)，對(duì)于經(jīng)營性土地使用權(quán)必須實(shí)行“招拍掛”出讓，防止國有土地資產(chǎn)的流失，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓的管理。將采取協(xié)議出讓的工業(yè)用地也開始采用“招拍掛”制度，允許和規(guī)范集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)化用途時(shí)應(yīng)該同城市土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。

（二）處理好土地合理利用、與可持續(xù)利用、集約利用的關(guān)系。土地可持續(xù)利用是人們接受了可持續(xù)發(fā)展觀對(duì)過去土地利用方式的反思，是可持續(xù)發(fā)展理論在土地利用研究中的實(shí)際運(yùn)用，包括土地開發(fā)、利用、整治和保護(hù)等內(nèi)涵。可持續(xù)利用發(fā)展是土地集約利用的指導(dǎo)思想和重要依據(jù)。城市土地集約利用又是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的重要手段。土地合理利用則是在特定時(shí)期特定地區(qū)條件下，對(duì)土地資源的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)和管理，并通過組織、協(xié)調(diào)人的關(guān)系以及人與資源、環(huán)境的關(guān)系，以期經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益達(dá)到最佳。

（三）改革深層次的體制缺陷以完善土地市場建設(shè)。當(dāng)前土地市場、土地制度存在諸多問題，重要的原因在于存在體制缺陷，政府官員有追求政績、擴(kuò)大自己權(quán)利的沖動(dòng)，這些偏好導(dǎo)致市場發(fā)育不充分甚至扭曲。因此改革體制缺陷也是土地市場發(fā)展的重要因素。一是改革現(xiàn)有的不合理的政績考核體系和不完善的行政干部選拔任用制度。目前考核政績的重要指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有些地方簡單地把經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于GDP增長，加劇了地方政府推動(dòng)固定資產(chǎn)投資和城市建設(shè)的沖動(dòng)。單純追求GDP的增長速度同任用干部掛鉤，導(dǎo)致地方政府一味追求政績工程、形象工程。由于政府擁有最大的國有資源——土地，利用土地資源實(shí)現(xiàn)GDP增長就是實(shí)現(xiàn)其目的的重要手段，這必然促使地方政府過多地參與市場、經(jīng)營土地獲利以進(jìn)行其他方面的建設(shè)或投資；二是改革現(xiàn)有事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的財(cái)政體制，從制度上逐步消除地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過分依賴。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)土地的法律框架建設(shè)，完善土地法規(guī)，對(duì)土地的開發(fā)利用建立在科學(xué)合理健全的法律制度基礎(chǔ)之上科學(xué)合理健全的法律制度是保障市場良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。要抓緊建立健全一批規(guī)范土地資源配給權(quán)益和具體操作方式的法律法規(guī)。為了解決土地法律框架與現(xiàn)實(shí)的差距，具體可從以下方面入手：首先是對(duì)土地征用法做出相應(yīng)的改進(jìn)，特別是對(duì)“公共利益”做出明確的法律界定，同時(shí)修改對(duì)農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二是完善實(shí)施條例，完善土地抵押法律，制定規(guī)制集體建設(shè)用地的法律框架；第三是加強(qiáng)法治建設(shè)，推動(dòng)對(duì)農(nóng)民的法律教育活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的法律援助活動(dòng)；第四是制定規(guī)制土地儲(chǔ)備制度的法律框架，使得土地儲(chǔ)備制度真正發(fā)揮調(diào)控土地供給、平衡市場的功能，免于其淪為地方政府炒作土地的工具。