農(nóng)村公共服務(wù)績效評價方法創(chuàng)新研究

鄢丹蕾

摘要：自上而下的行政性評價體系是傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)評價體系，這一體系在政府的反饋并不如人意，農(nóng)民的話語權(quán)并沒有被重視起來，參與社會的力度也不強，評價的指標(biāo)缺乏合理性，政府公共服務(wù)職能不能正常實現(xiàn)等問題。本文通過對農(nóng)村公共服務(wù)績效評價方法的必要性的分析展開本課題的研究，并提出創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)績效評價方法的途徑。以此為基礎(chǔ)，筆者建議綜合評價農(nóng)村公共服務(wù)的績效可以從公共部門投入產(chǎn)出比的工具性效率測度以及農(nóng)民滿意度的非工具性效率測度兩方面著手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；績效評估；創(chuàng)新

一、農(nóng)村公共服務(wù)績效評估方法創(chuàng)新的必要性

（一）農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)在要求

決定績效信息的準(zhǔn)確性標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村公共服務(wù)有效的績效評估方法，這是提供的服務(wù)是否符合公共利益，是整個農(nóng)村公共管理中不可獲取的重要組成部分。切實可行的評估方法是農(nóng)村公共服務(wù)包含的內(nèi)容的廣度和深度的基本要求。農(nóng)村公共服務(wù)提供的實際工作當(dāng)中，服務(wù)提供人員有大量的資料，為服務(wù)提供人員更好的掌握服務(wù)的方式，提高服務(wù)的效率是信息存在的重要意義。創(chuàng)新績效評估的方式是保證績效評估實質(zhì)意義產(chǎn)生的根源。其最終目的是為了讓管理與服務(wù)充分滿足管理人員與被服務(wù)者的需求。所以，在農(nóng)村公共服務(wù)績效評估當(dāng)中，我們要將兩方參與者的需求都要考慮在內(nèi)，才能確定公共服務(wù)是否真正的給他人解決問題，滿足用戶的需求。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)評估的復(fù)雜性

公共管理的重要組成部分農(nóng)村公共服務(wù)，其主要的只能是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)的績效評估因公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給主體多元、供給方多樣性導(dǎo)致其特點呈現(xiàn)為復(fù)雜性。其表現(xiàn)主要有三方面。第一，農(nóng)村公共服務(wù)因主體不同目標(biāo)也不相同，所以對于管理與服務(wù)的實際效果很難評判。第二，雙方信息不對稱，對于公共服務(wù)的實際效果很難評判。第三，績效評估的手段多元化，選擇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，取舍困難。

二、農(nóng)村公共服務(wù)績效評估方法創(chuàng)新的導(dǎo)向和歸宿

（一）基于需求導(dǎo)向，關(guān)注農(nóng)民滿意度評價

構(gòu)建以農(nóng)村滿意度為導(dǎo)向的績效評估體系是農(nóng)村公共服務(wù)的要求，盡管與西方國家的顧客至上有相同之處，農(nóng)村滿意度為導(dǎo)向的績效評估體系與我國國情更匹配。以農(nóng)民為核心，重視農(nóng)民的感受。就農(nóng)村公共服務(wù)來說，其管理與服務(wù)的對象就是農(nóng)民與其各類組織。

農(nóng)民滿意度為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)績效評估，主要是為了提高農(nóng)村服務(wù)的內(nèi)遭要求，這就需要將農(nóng)村公共服務(wù)績效評估貫穿整個環(huán)節(jié)中?？冃гu估目標(biāo)農(nóng)民滿意度導(dǎo)向不是對結(jié)果為本的任務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向的否認(rèn)。是要求以農(nóng)民的視角審視農(nóng)村公共服務(wù)，對于公共利益性以及整體福利性要特別強調(diào)。以農(nóng)民為本就需要農(nóng)村公共服務(wù)績效摒棄程序、規(guī)則等的約束，注重目標(biāo)、使命以及結(jié)果。

（二）基于市場化價值標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注農(nóng)村公共服務(wù)投入產(chǎn)出比

農(nóng)村公共服務(wù)績效評估價值方法創(chuàng)新的趨勢或者方法創(chuàng)新的歸屬是否會是市場化價值標(biāo)準(zhǔn)，借鑒市場化管理模式呢？我國最基層的政府是鄉(xiāng)政府，主要對農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的所有公共品供給的負(fù)責(zé)或?qū)嵤＾r(nóng)業(yè)稅自2006年取消之后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)相對減輕，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)加快也提上日程，不管是中央政府還是地方基層政府，都在不斷增加農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等多方面的服務(wù)努力縮小城鄉(xiāng)之間的差距，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民的生活，加大從村社區(qū)的建設(shè)。此外，村級組織社會資源動員能力逐漸減弱，私人資本逐漸增加，很多農(nóng)村社會的準(zhǔn)公共品等都不再依賴村級組織提供，村級組織弱化之后留下的不足已經(jīng)被私人資本和社會資本填補。市場化的目標(biāo)在農(nóng)村公共服務(wù)中越來越明顯。農(nóng)村公共服務(wù)的績效目標(biāo)在我國農(nóng)村公共整體制度不完善的情況下朝著兩個方面轉(zhuǎn)變：第一，純公益性服務(wù)與管理領(lǐng)域?qū)τ诠残缘闹匾暢潭仍絹碓礁?，主要表現(xiàn)為政府財政服務(wù)均等化；第二，準(zhǔn)公共品攻擊領(lǐng)域的市場化越來越明顯，其表現(xiàn)為“國退民進”，對于準(zhǔn)公共品的成功本效益比重越來越重視。不管是那個方向，在綜合考量其投入產(chǎn)出比之后，充分利用資源都是績效評估需要重視的內(nèi)容。

三、雙層效率因素分析的農(nóng)村公共服務(wù)績效評估方法創(chuàng)新

（一）以政府和農(nóng)戶為主體的雙主體評價

公共品供求績效與其供給目標(biāo)價值有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，農(nóng)村公共服務(wù)績效的種類分為提供公共品供給效率的政府與農(nóng)村公共服務(wù)的主體農(nóng)民。在雙層效率因素分析模型的實際操作過程中，處于供給方的政府與需求方的農(nóng)民是最典型的主體，農(nóng)村公共服務(wù)所產(chǎn)生的實際效果，不僅要考慮政府公共品支出的績效，還要考慮農(nóng)民的需求是否得到滿足，形成雙方的主體評價體系。

（二）政府公共服務(wù)的工具性效率評價

公共品提供以及公共服務(wù)過程的調(diào)研公共部門過程匯總投入產(chǎn)出比的測度公共服務(wù)績效，一般而言，利用財政預(yù)算計算政府提供的最大產(chǎn)出或確定的公共品供給的基礎(chǔ)上所耗費的資源測度公共品效率。在“相對效率評價”的概念基礎(chǔ)上發(fā)展的一種新的系統(tǒng)分析方法能夠測度公共品供給工具性效率的方法數(shù)據(jù)包絡(luò)分析。

很多學(xué)者利用DEA方法實證研究農(nóng)村公共服務(wù)效率相關(guān)問題，檢測農(nóng)村公共服務(wù)體系相關(guān)建設(shè)內(nèi)容，為不同地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的供給情況做出評價以及比較，最終得出的結(jié)果在全國呈現(xiàn)出梯度變化的特點。還有學(xué)者利用DEA分析地方農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，并制定改善農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀的對策。此外，對農(nóng)村公共服務(wù)的某一方面做出有效的評價，進一步提高農(nóng)村公共服務(wù)的投出產(chǎn)出效率的政策建議可以利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。

（三）農(nóng)民滿意度的非工具性效率考察

以農(nóng)村公共服務(wù)項目供求平衡價值目標(biāo)為基礎(chǔ)的“非工具性效率”考察。這種價值所考慮的內(nèi)容并不是唯一的，這是帕累托最優(yōu)原則，“第三優(yōu)原則”也需要嚴(yán)格遵守，通過調(diào)研得知農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)效果的真實感受，農(nóng)村公共服務(wù)績效可以利用農(nóng)民的滿意度調(diào)研實現(xiàn)。利用“客戶滿意度指標(biāo)”對農(nóng)民滿意度進行分析。顧客滿意度指數(shù)自費耐爾博士提出之后，新的公共管理運動在政府績效考核以及公共事業(yè)績效考核中不斷引入以服務(wù)對相關(guān)滿意度的評價。

研究農(nóng)村公共服務(wù)投資績效主要從這樣兩個方面：第一，研究農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)滿意度評價；第二，研究農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)需求意愿。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、灌溉等民生類、聲場類、安全類以及環(huán)境保護類等是農(nóng)村公共服務(wù)調(diào)查其滿意度主要研究內(nèi)容因素。有學(xué)者將世界銀行以及國際上同行的公共服務(wù)滿意度的測評方法進行整合，根據(jù)我國實際情況，對農(nóng)村公共服務(wù)滿意度與之存在的差距進行了深入的研究。農(nóng)村公共服務(wù)滿意度調(diào)查問卷的內(nèi)容設(shè)計了七大項、二十一個子項目，統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，與國際平均水平相符的是長三角地區(qū)。研究需求意愿中得知，農(nóng)民對于不同公共服務(wù)的綜合要求意愿存在差異性，不同的農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)需求意愿有很大的不同處，有很強的需求意愿的是基礎(chǔ)設(shè)施，同時“生活型”的設(shè)施要求要地域“生產(chǎn)型”設(shè)施，通過研究還得知，現(xiàn)實生活中投資成本最多的項目并不一定是農(nóng)民最需要的。

（四）評估結(jié)果分析

利用不同的評價目標(biāo)與評價方法，從政府與農(nóng)民兩個層面對農(nóng)村公共服務(wù)績效進行評價，所評估的最終結(jié)果也會有很大的不同。就整體的管理與服務(wù)系統(tǒng)而言，需要進一步協(xié)調(diào)的是農(nóng)村公共服務(wù)是否滿足農(nóng)民的需求，因此，這就需要從兩個不同的層面進行整體的考慮與評價，最終為農(nóng)村公共服務(wù)績效做整體的評價。利用數(shù)據(jù)模型例如DEA-Tobit回歸分析模型對農(nóng)村科技服務(wù)的公共品供給進行分析，對城市化水平、信息化發(fā)展現(xiàn)狀、科技服務(wù)人員結(jié)構(gòu)、農(nóng)民受教育水平、農(nóng)民人均收入水平等進行評估，通過對這些具有代表性的變量對農(nóng)村公共服務(wù)實施成果進行評估。在農(nóng)民滿意度上，利用“顧客滿意度”測評方式，檢測農(nóng)民對農(nóng)村科技服務(wù)需求的“滿意度”，以此作為農(nóng)村科技服務(wù)效率的評價工具。最終綜合評價以上兩項結(jié)果。所以，以數(shù)學(xué)語言進行描述為基礎(chǔ)的績效評價結(jié)果，對農(nóng)村公共服務(wù)績效做出類型劃分，然后進行綜合評估。這是對供給與需求兩方質(zhì)量水平的雙層考量，可以稱作“綜合效率”。利用雙層綜合評估的目的，不僅僅是為了做數(shù)據(jù)的測算以及排序，更重要的是希望對農(nóng)村公共服務(wù)績效的管理與服務(wù)功能、作用與影響作出評判與劃分，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)，提高公共服務(wù)系統(tǒng)的效率提供相關(guān)的政策依據(jù)。利用雙層效率因素分析模式的新式，需要注意的是微觀、宏觀兩方面的分析測度農(nóng)村公共服務(wù)不同的影響因素對效率的影響方向以及影響程度，根據(jù)實際情況，重視微觀層面的定性，微觀層面的基本面可以是農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)大戶企業(yè)以及農(nóng)村合作組織等。然后根據(jù)微緩與宏觀層面不同主題的要求，分析測度農(nóng)村公共服務(wù)綜合效率協(xié)調(diào)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)農(nóng)村公共服務(wù)績效系統(tǒng)存在的漏洞。而最終的測評結(jié)果則是針對農(nóng)村公共服務(wù)績效系統(tǒng)存在的問題制定的提高農(nóng)村公共服務(wù)績效改進措施，也提湘關(guān)的政策有效的依據(jù)。

綜上所述，農(nóng)村公共服務(wù)績效構(gòu)建雙層效率因素分析模式，以上因素需要整體考慮在內(nèi)，并根據(jù)實際情況調(diào)整其中的相關(guān)因素，確?？陀^公正的評估農(nóng)村公共服務(wù)績效，為農(nóng)村公共服務(wù)績效評價方法創(chuàng)新提供理論借鑒。

[責(zé)任編輯：龐林]