住宅建設用地使用權續(xù)期稅費研究

摘 要：2016年的“溫州住房土地使用權到期”事件引起了社會各界對住宅建設用地使用權續(xù)期問題的高度關注，然而，現行法律雖規(guī)定了住宅建設用地使用權自動續(xù)期，但對續(xù)期費用未有規(guī)定，導致其在解決現實問題時缺乏實際操作性。立足于法理、人情和我國現狀，進行了對上述問題的若干思考，認為住宅建設用地使用權應無償自動續(xù)期并繳納土地使用稅，以期對現實問題的解決有所裨益。

關鍵詞：住宅建設用地使用權？有償續(xù)期 無償續(xù)期 土地使用稅

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）03-092-03

一、續(xù)期費用問題的提出

我國住宅建設用地使用權作為一種用益物權，具有期限限制，而在其上構建的房屋所產生的所有權卻是無期限的，因此，不可避免地會產生續(xù)期問題。在當今中國房地產價格居高不下的背景下，續(xù)期費用問題尤其引人關注。

2009年，青島阿里山小區(qū)成為住宅建設用地使用年限到期的“全國第一例”，此后重慶、大連、溫州等地的住宅建設用地使用權期限陸續(xù)出現相似困境，引發(fā)社會各界的關注和熱議。然而，2007年出臺的《物權法》第149條雖然規(guī)定住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期，但對續(xù)期費用、期限、次數等問題均沒有規(guī)定，導致在實踐中處理相關問題時缺乏操作性。探索《物權法》對續(xù)期問題的立法過程可知，《物權法草案》四審稿和五審稿均規(guī)定：“建設用地使用權續(xù)期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費；續(xù)期的期限、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規(guī)定。”但從六審稿起這一規(guī)定就未再出現。{1}最終《物權法》僅規(guī)定自動續(xù)費而回避了是否付費、續(xù)期期限等問題。對此，立法者的解釋是：“絕大多數住宅建設用地使用權的期限為70年，如何科學地規(guī)定建設用地使用權人屆時應當承擔的義務，目前還缺少足夠的科學依據，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應當慎重研究，物權法以不作規(guī)定為宜。而且物權法不作規(guī)定，也不影響國務院根據實際情況作出相關的規(guī)定?！眥2}2008年《土地管理法》修改草案中曾規(guī)定住宅建設用地使用權期滿后應當無償續(xù)期，這一規(guī)定在當時引起了學界、實務界及老百姓的廣泛關注，產生了巨大的影響，但是最終在《土地管理法》條文中并沒有找到無償續(xù)期的蹤影。然而現實中出現的種種問題已經引起公眾對自身財產權和居住權的擔憂，法律的缺失造成了現實問題的解決困境，故亟待立法來穩(wěn)定民心，保障居民安居樂業(yè)。

2016年11月4日發(fā)布的《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》明確指出，有恒產者有恒心，研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期。這表明中央著手用立法解決續(xù)期問題的態(tài)度卻未提出解決方案。之后2016年12月8日發(fā)布的《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》初步對續(xù)期費用問題做出處理，但該規(guī)范性文件僅為過渡性安排，并且效力層級太低不宜對涉及人民重大切身利益的房屋所有權和居住權的相關問題做出規(guī)定。目前我國正在進行民法典的編纂和房地產稅制改革工作，筆者認為，可以乘著這個契機系統(tǒng)研究相關問題并將成果編入物權編，以期在與相關制度的統(tǒng)籌協調之中妥善解決續(xù)期問題。本文亦在此契機下，跳出現有法律框架，立足于法理、人情和我國現狀，提出關于續(xù)期費用等問題的法律方案，旨在為續(xù)期法律安排建言。

二、續(xù)期是否需支付對價

（一）有償續(xù)期理論之述評

有償續(xù)期，指住宅建設用地使用權到期后雖然自動續(xù)期但需要支付對價才能繼續(xù)取得建設用地使用權，得到有效續(xù)期。值得注意的是，有些國家、地區(qū)實行的是住宅建設用地使用權無償自動續(xù)期但需納稅的制度，這不屬于有償續(xù)期而為無償續(xù)期。因為稅收具有強制性、無償性、政治權力依托性，而合同對價具有合意性、有償性和經濟權利依托性，二者具有本質區(qū)別。目前我國學界有將二者混淆者，特在此厘清。支持該觀點的理由如下：

1.《物權法》所規(guī)定的自動續(xù)期中"自動"二字的實際意思不是在土地出讓金方面有“優(yōu)待”之意，而是對于《城市房地產管理法》關于權利人未申請續(xù)期或者續(xù)期未獲批準，土地使用權在期滿后將被國家收回規(guī)定的直接否定。這就意味著，70年期滿后土地使用權人仍需繳納土地出讓金才可繼續(xù)享有土地使用權。{3}

筆者認為該說法值得商榷，自動續(xù)期是與申請續(xù)期相對的，“自動”指不需經申請程序即續(xù)期，確實是對續(xù)期程序的規(guī)定而未涉及費用問題，但這不代表住宅建設用地使用權自動續(xù)期也要同非建設用地一樣按照《城市房地產管理法》的規(guī)定支付對價才為有效。如上文所訴，立法者如此規(guī)定有留白之意，以待后世解決續(xù)期費用問題，所以不能僅從“自動續(xù)期”推出應該有償續(xù)期。

2.無償自動續(xù)期可能會虛化土地所有權，使土地有變相私有化之嫌。如果住宅建設用地使用權期滿后無需繳納土地出讓金，則會使建設用地使用權淪為土地所有權，產生了用益物權和所有權之間的混淆，導致土地公有制名存實亡，與我國的土地制度相背離，不符合憲法法律的規(guī)定，不利于土地資源的合理利用和城市規(guī)劃的發(fā)展。{4}

該說法未厘清用益物權和所有權的區(qū)別，同時混淆了續(xù)期費用和續(xù)期期限的概念。用益物權與所有權的區(qū)別在于前者是有期限的，后者是無期限的；前者不具有對物的處分權能，后者具有對物的處分權能。住宅建設用地使用權無償續(xù)期也可以是有期限的，無償并不必然等同于無期限。同時，即使無償續(xù)期，用益物權人也不能處分土地，并不影響國家對土地的處分權。所以無償自動續(xù)期不一定會虛化土地所有權。

此外，用益物權的取得并不一定以支付對價為必要條件，是否需要對價以及對價多少均取決于土地所有權人和用益物權的合意。如德國法對于地上權的存續(xù)期限主要由當事人自由約定，法律未作出明確的規(guī)定，地上權的設立不以有償為要件，一切取決于雙方的約定。{5}所以無償續(xù)期不違背用益物權法理。

3.土地收益具有很強的財政屬性。建設用地使用權有償續(xù)費，可以提供穩(wěn)定的地方財源，為社會保障、民生支出和經濟建設提供持續(xù)動力。{6}

4.土地是不可再生資源，在我國未開征遺產稅的情況下，有償續(xù)期實質上是對一部分個人財富的社會轉移，符合限制人們靠祖輩遺產不勞而獲坐享其成而鼓勵通過自身努力和勞動創(chuàng)造財富的觀念，是社會公平正義理念的體現。{7}

此說法雖然有一定道理但忽略了房屋所有權、土地使用權也是正當的財產權，如若正當取得自然可以正當繼承。再者，是否有償續(xù)期實質上是政府利益和民眾利益的分配問題，屬于初次分配，而遺產稅為再分配，企圖用分配手段來解決再分配的問題無異于拳頭打錯了方向，姑且不論效力和效率問題，是否會帶來負面影響也是一個問題。

5.嚴格對土地使用權有償續(xù)期的管理，從長遠來說可以提高房屋保有的成本，促進盤活現有房地產存量，從而在一定程度上達到不動產資源優(yōu)化配置。{8}

從上述理由來看，有償續(xù)期確實有其利處，最明顯的是其增加財政收入的功能，然而在實際操作中卻面臨一個很大的問題。住宅建設用地使用權期滿后，土地使用權人有權根據自身的需要來決定是否續(xù)期。我國當前住宅大多都是多層和高層建筑，如果期滿后規(guī)定為自動有償續(xù)期，有的家庭可能愿意繼續(xù)繳納土地出讓金，而有的家庭則會停止繳納土地出讓金，放棄續(xù)期，政府只可能收回少數房屋所有權和部分土地使用權。然而由于土地和房屋的不可分性，政府收回的部分土地使用權并沒有現實意義和經濟價值。而對于收回的房屋則有兩種處置方法，一是將其轉讓，但一旦全面實行有償續(xù)期，需要政府轉讓的房屋的數量應該是不少的，這時不管是由政府現有的某個部門來負責轉讓事宜，或者是新建編制和人員專門負責該事宜，還是外包給社會機構負責都要耗費大量人力、物力、時間成本。或許有人會說這些成本最終都可通過轉讓收益來彌補，但在我國政府強力推行簡政放權的背景下給政府增加一個本可以由民間社會處理的事務，讓政府作為民事主體參與到市民社會中顯然與時代趨勢和政府職能不符。二是將其閑置，這樣不僅不利于資源的整合利用，導致資源過度浪費，還會給本就剛性需求旺盛的房市人為地創(chuàng)造需求，不利于房地產市場的調控。

（二）無償續(xù)期理論之述評

無償續(xù)期，指住宅建設用地使用權到期后自動續(xù)期不需要支付對價。隨著社會各界對住宅建設用地使用權續(xù)期問題的關注和研究，無償續(xù)期理論發(fā)展出兩個分支，一種觀點認為住宅建設用地使用權自動續(xù)期不僅不需要繳納土地使用費或者出讓金，也不需要繳納土地使用稅；另一種觀點認為住宅建設用地使用權自動續(xù)期雖然不需要繳納土地使用費或出讓金，但在免征面積之外需要繳納一定的土地使用稅。總的來說，支持無償續(xù)期理論的理由如下：

1.自動續(xù)期中的“自動”二字按照字面含義理解應當是住宅建設用地使用權人在土地使用權期限屆滿后，無需采取任何的行為，除了不需要期限屆滿前提出申請，還包括無需再向國家繳納土地出讓金，土地使用權就會自行延續(xù)，否則就不叫自動續(xù)期了。{9}

此說法有失偏頗，同上文所述，“自動”僅針對續(xù)期程序未涉及費用問題，不可由此推出續(xù)期付費與否。

2.消費者并未將建設用地使用權年限與房地產價格聯系起來。在當前民眾對房價和地價均無任何博弈能力的情形下，用終其一生的收入購置房產后還要在70年后續(xù)交昂貴的土地使用費，無法讓民眾接受。{10}誠然，在當今中國房價持續(xù)走高的背景下，昂貴的土地使用費會使民眾不堪重負，缺乏推行的社會基礎，但適當的、符合民眾心理預期的費用或者是稅負是能夠被接受的，香港特區(qū)的實踐印證了這一點。

3.無償續(xù)期情況下不會出現因同一建筑物某些業(yè)主不愿續(xù)期帶來的資源浪費。

從上述理由來看，無償續(xù)期無疑有利于保護民眾的財產權和居住權，保障人民安居樂業(yè)，進而維持社會穩(wěn)定。但絕對無償續(xù)期確實對政府利益侵奪較大，住宅建設用地使用權續(xù)期后政府不但不能收回土地使用權，而且失去了一個財政來源，因此需要在絕對無償續(xù)期和有償續(xù)期之間取一個衡平之法。

（三）續(xù)期費用衡平之法

如上文所述，有償續(xù)期和絕對無償續(xù)期都由其利好和局限性，而住宅建設用地使用權的續(xù)期不僅涉及民眾切身的、基本的財產權和居住權，還影響到政府的財政收入及房地產市場的走向，那么自然該盡可能尋求合二者利好，避二者之局限的最優(yōu)路徑。筆者認為，最優(yōu)路徑為住宅建設用地使用權無償自動續(xù)期，同時按年繳納一定的土地使用稅，理由如下：

1.在當今中國房價居高不下，剛性需求仍然旺盛，炒房現象依然火爆而就業(yè)壓力加大、工資水平增長較慢的情況下，無償自動續(xù)期是符合民眾心理預期和習慣的，具有社會基礎。同時，《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》明確指出要推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期；《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》也規(guī)定當前住宅建設用地使用權無償自動續(xù)費，由此可窺知中央政府對續(xù)期的態(tài)度應是呈無償趨勢的。

2.按年繳納一定土地使用稅可以兼顧政府的利益，增加政府的財政收入，同時稅收的形式和逐年征納這種漸進的方式更有利于民眾接受和制度的施行。

要施行費改稅的模式首先要解決的是可稅性的問題。根據張守文教授的可稅性理論，確定征稅范圍的要素為收益性、公益性和營利性。表面上看，對房產的保有不會直接產生貨幣收益，但它反映了一種負擔能力，存在潛在的、隱性的收益如居住收益。{11}而住宅建設用地使用權作為對房屋保有不可或缺的基礎，對其的保有自然也會產生收益。同時，政府的規(guī)劃和投資會帶來土地增值，因而公民在享受這種公共服務的同時應繳納相應的稅款，這符合可稅性理論。{12}

其次，還要探討費改稅的優(yōu)勢問題。相比于征收土地使用費，無償自動續(xù)期的同時征收土地使用稅，可以使政府在取得財政收入的同時，更加有效避免因同一建筑物內有些業(yè)主不續(xù)期造成的資源浪費和政府疲累。假如繳納的是土地使用費，政府與房屋所有人之間是合同關系，政府不可以強制所有人繳費；若所有人不繳納費用續(xù)期，考察各國現行做法，或者由政府取得房屋所有權并給予一定補償，或者由政府行使延期請求權，若政府要求有償延期，所有人同意那倒兩全其美，但所有人既然不愿意有償續(xù)期大多不會愿意有償延期，畢竟有償延期跟有償續(xù)期的費用應該是大致無差，不然對有償續(xù)期者不公平；若所有人不同意則喪失補償請求權，此時政府取得房屋并且不需補償；若政府要求無償延期，其與無償續(xù)期并無差別，并且如此安排則無人再愿意有償續(xù)期，最終導致有償續(xù)期制度名存實亡。由于房屋所有權和土地使用權分屬不同主體，房屋所有人不會對土地使用權盡較大注意，也即不會顧及不續(xù)費會給政府造成的后果，其僅考慮自己拋棄房屋所帶來的損益比。綜上可得，有償續(xù)期易造成資源浪費和成本增加。假如繳納的是土地使用稅，由于房屋所有權和土地使用權均無償屬于業(yè)主，此時業(yè)主通常不會不續(xù)期，即使需要納稅，業(yè)主基于產權歸屬會盡更大的注意義務，通常不會拋棄。并且政府無償賦予業(yè)主住宅建設用地使用權的做法也為業(yè)主接納稅收打下了良好的心理基礎。同時，若業(yè)主不納稅，對于政府來說，不能隨意收回土地使用權和房屋，有利于增強民眾的安全感，并且可以按照稅法要求業(yè)主補交，保證財源；對于業(yè)主，不納稅并且不居住在現有房屋會有三種后果，一是將其閑置但依舊交稅，二是將其轉讓由受讓人繼續(xù)交稅，三是將其出租并繼續(xù)交稅。作為一個理性的經濟人，業(yè)主無疑是會選擇后兩種方式處置房屋，此時不僅可以避免資源浪費，還可以在保障政府財源的同時將政府從房屋處置事宜中解放出來。此即費改稅之優(yōu)勢。

3.土地使用稅作為房地產稅的一種，已經在我國開征多年，雖然目前并不將住宅建設用地使用權作為征稅對象，但其制度構建、實踐經驗、征收班底對構建住宅建設用地使用權稅收征管制度具有借鑒意義和實用價值，有利于制度的設計和構建。同時，我國正著手房地產稅制改革，籌措出臺統(tǒng)一的《房地產稅法》，此時系統(tǒng)研究費改稅并將其和其它與房地產有關稅種相協調，有利于我國稅制的統(tǒng)一和對房地產市場的調控。

三、征稅模式的選擇

關于征稅模式，有學者提出，對于住宅建設用地之上的房屋給予一定的免征面積，超過免征面積房屋所占用的土地期滿續(xù)期時需支付一定稅款，而在免征面積以下（包含本數）的，作為居民基本的生活保障，期滿可無償繼續(xù)使用并且不納稅。然而，這種方式具有制度漏洞，“首先征收土地使用稅有兩種方案，一種是以單套房屋的面積計算，另一種是以一個人所擁有的所有房屋面積計算。第一種方式是不合理的，那會使擁有多套小面積住宅的建設用地使用權人免于稅收，所以如果使用附條件有償續(xù)期的話必然需要使用第二種方式計算面積。那么就會出現問題，假設有甲乙兩人，分別擁有甲a甲b乙a乙b四套房屋，假設這四套房屋單套面積相等均在免征額之內，但a、b兩套之和均超出免征額，四套房屋均有70年住宅建設用地使用權。其中甲的兩套房其住宅建設用地使用權均同時到期，即需要被征收一定的土地使用稅。乙的兩套房屋分別為乙a剩余10年到期，乙b剩余30年到期。乙a房屋住宅建設用地使用權先到期，此時由于乙a房屋面積過小在免征額之內，乙不需要繳納土地使用稅，在乙a房屋到期后20年，乙a房屋因使用壽命耗完滅失，乙b房屋正好到期，此時由于乙a房屋滅失，乙b房屋面積未超過免征額，乙仍然不需要繳付土地使用費。于是，甲乙雖然擁有同等面積的房屋、同樣到期時間的住宅建設用地使用權，只是到期時間略有不同，乙就可以免于征稅?！眥13}這樣是不符合稅收公平原則的，也無法達到其所追求的調節(jié)收入分配的目的。

筆者認為，住宅建設用地使用權稅應以納稅人的土地分攤面積為計稅依據，按建筑面積分攤法計算面積，按照單位稅額計算征收，不設置免征面積但可根據實際情況實行稅收減免政策。

目前，我國高層建筑土地面積分攤法包括按建筑面積分攤法、按房地產價值分攤法和按土地價值分攤法。建筑面積分攤法適用于多層單一用途且價格差異不大的建筑物，房地產價值分攤法土地價值分攤法適用于各部分房地產價值有差異但差異不大的建筑物。住宅為各層用途相同且價格差異不大，故應按照建筑面積分攤法來計算納稅人的土地分攤面積。

在無償續(xù)期制度設計下，不設置免征面積征稅，首先可以避免出現上述不公平的現象。其次，征收土地使用稅的根本目的在于衡平政府與房屋所有人的利益。然而，學者之所以提出設置免征面積之設計，是為了調節(jié)收入分配，縮小貧富差距，根本上是衡平房屋所有人之間的利益，這與土地使用稅的根本目的是不同的。但如果設置免征面積確能有效地調節(jié)貧富差距，如此設計倒無妨，但如上文所述它顯然有漏洞，那我們就不應該為了追求一個附帶價值而罔顧稅收公平，故應該被拋棄。再者，我國正逐步推進房產稅改革以調控房地產市場，調節(jié)收入分配，并不必然要土地使用稅也承擔起此功能。最后，雖然土地使用稅不設置免征面積會使得房屋所有人無論房屋面積大小均納稅，但仍然是房屋占用面積大的業(yè)主納稅多，房屋占用面積小的業(yè)主納稅少，在增加政府財政收入的同時一定程度上也能調節(jié)貧富差距。

關于稅額的確定，筆者認為可以參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第四條按照城鎮(zhèn)大小實行差別稅額。同時，由于土地使用稅為地稅，為了符合地方實際，賦予地方政府在法定稅額范圍內結合地方實際情況確定具體稅額的權力。為了照顧確有困難的納稅人可以實行稅收減免，具體操作方法可參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第七條的規(guī)定。

四、結語

有恒產者有恒心。房屋作為民眾最重要、最基礎的財產，是其居住權、家庭和情感的重要依托。而住宅建設用地使用權又是房屋所有權法律上存在的前提和基礎，其續(xù)期問題的重大意義自然不言而喻。尤其是在目前已經出現相關問題亟待立法解決并且我國正在進行民法典編纂的背景下，研究和解決此問題是具備有利之時機和現實意義的。筆者認為，綜合考慮到法理、民眾情感、政府利益和中國現實，住宅建設用地使用權應無償自動續(xù)期，同時繳納土地使用稅，續(xù)期期限為房屋剩余安全使用年限，續(xù)期次數為一次，期滿后政府收回土地使用權和房屋，不需補償。

注釋：

{1}{6}{7}高圣平，楊璇.建設用地使用權期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011（10）

{2}全國人大常委會法制工作委員會民法室.《<中華人民共和國物權法>條文說明、立法理由及相關規(guī)定》[M].北京大學出版社，2007（275）

{3}何川.論我國住宅建設用地使用權期滿后的處理[D].安徽大學碩士學位論文，2016（5）

{4}國頌.淺析我國國有王地使用年限屆滿后的處理[J]，企業(yè)導報，2009（4）

{5}王強.我國城市住宅建設用地使用權續(xù)期問題研究[D].首都經濟貿易大學碩士學位論文，2015（5）

{8}王新江.建設用地使用權應當有償續(xù)期[J].中國財政，2009（12）

{9}崔永亮.住宅建設用地使用權自動續(xù)期有關規(guī)定之探討[J].國土資源導刊，2007（4）

{10}房紹坤.物權法用益物權編[M].中國人民大學出版社，2007（204）

{11}[美]波斯納.法律的經濟分析[M.蔣兆康譯.中國大百科全書出版社，1997（635）

{12}沈開舉，方澗.住宅建設用地使用權續(xù)期問題的法律解釋困境與出路[J].中州學刊，2016（7）

{13}茍正金.論住宅建設用地使用權的自動續(xù)期[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2015（10）

（作者單位：鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

[作者簡介：李惠（1996—），女，漢族，江西新余人，鄭州大學法學本科在讀]

（責編：若佳）