法國(guó)：從中央集權(quán)走向地方分權(quán)①

張 敏

前 言

法國(guó)一直是典型的中央集權(quán)制的國(guó)家。在法國(guó)作為現(xiàn)代國(guó)家形成的歷史進(jìn)程中，中央集權(quán)曾是促進(jìn)國(guó)家構(gòu)建，提高民族凝聚力，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)大和民族團(tuán)結(jié)的重要手段。然而，伴隨著民主政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，地方分權(quán)(décentralisation)的思想不斷發(fā)展，法國(guó)走上了從中央集權(quán)到地方分權(quán)的改革之路。

一、地方分權(quán)的啟蒙與發(fā)展

法國(guó)以中央集權(quán)為特色的政府形態(tài)的形成是歷史發(fā)展的結(jié)果，也是歷史發(fā)展的需要。在封建割據(jù)的地方勢(shì)力統(tǒng)一為一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家的進(jìn)程中，中央集權(quán)是促進(jìn)國(guó)家構(gòu)建，形成民族統(tǒng)一，提高民族凝聚力，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)大和民族團(tuán)結(jié)的重要手段。法國(guó)的中央集權(quán)特色就完全是封建君主王朝形成過(guò)程中產(chǎn)生的，權(quán)力集中于國(guó)王。正如太陽(yáng)王路易十四所說(shuō)：“朕即國(guó)家”。權(quán)力的集中不僅促進(jìn)了統(tǒng)一國(guó)家的形成，從國(guó)家管理的角度上來(lái)看，也不無(wú)便利之處：在特定的時(shí)期、特定的條件下，中央集權(quán)能夠使國(guó)家的管理更平等公正，更經(jīng)濟(jì)有效*《 Droit administratif : la centralisation 》 , http://www.lemondepolitique.fr/cours/droit_public/principes/centralisation.html. 訪問(wèn)日期：2017年10月20日，下同。。

1789年法國(guó)大革命的時(shí)候，國(guó)家的結(jié)構(gòu)已經(jīng)具備非常明顯的中央集權(quán)特征。大革命之后執(zhí)掌政權(quán)的雅各賓派繼續(xù)加強(qiáng)中央集權(quán)，以此鞏固革命勝利的成果，保證國(guó)家的統(tǒng)一和完整，并且借以在全國(guó)范圍內(nèi)更好地實(shí)現(xiàn)大革命所倡導(dǎo)的公民的平等權(quán)利。在拿破侖統(tǒng)治時(shí)期開(kāi)始實(shí)行總督(préfet)制度。總督是中央政府的代表，由拿破侖本人，即當(dāng)時(shí)的第一執(zhí)政、后來(lái)的皇帝，親自任命和委派。總督是各省的唯一行政首腦，負(fù)責(zé)管理地方事務(wù)?？偠饺蚊?000人口以下的市的市長(zhǎng)及其副手，并向第一執(zhí)政及后來(lái)的皇帝建議其余市的市長(zhǎng)人選。省總督以下還有區(qū)總督，他們和市長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一起，形成了中央集權(quán)國(guó)家管理的中堅(jiān)力量*《 La chronologie de la décentralisation 》, http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/chronologie/.。

盡管長(zhǎng)期以來(lái)中央集權(quán)的傳統(tǒng)占據(jù)主要地位，地方分權(quán)的要求和呼聲卻一直此起彼伏。相對(duì)于“中央集權(quán)”的“地方分權(quán)”一詞體現(xiàn)了法國(guó)人民的改革要求。早在法國(guó)大革命之后的國(guó)民公會(huì)中，吉倫特派就與雅各賓派意見(jiàn)相左，主張地方擁有更多的自由和權(quán)利，實(shí)行一定程度的地方分權(quán)，只是在當(dāng)時(shí)的形勢(shì)下，這一主張不可能得以實(shí)施。

隨著時(shí)間的推移，民主進(jìn)程要求增強(qiáng)地方公共管理的能力和權(quán)力，地方分權(quán)的呼聲日益高漲。主張中央集權(quán)和地方分權(quán)的勢(shì)力輪回往復(fù)，隨著時(shí)代的更迭，中央和地方的權(quán)限此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)日益明顯，但其中也不乏反復(fù)和倒退。1831年，統(tǒng)治法國(guó)的七月王朝通過(guò)法律，恢復(fù)了拿破侖執(zhí)政時(shí)期取消的省議會(huì)和市議會(huì)的選舉，其后，省長(zhǎng)和市長(zhǎng)的行政權(quán)得以承認(rèn)。到了第三共和國(guó)時(shí)期，地方民主的基礎(chǔ)才真正得以確立：1871年8月10日和1884年4月5日通過(guò)兩部法律，首次從法律角度確認(rèn)了法國(guó)地方機(jī)構(gòu)的基本框架：地方選民的權(quán)利得以加強(qiáng)，中央和地方就權(quán)限的劃分達(dá)成一致，省總督依然是各省的行政長(zhǎng)官，而經(jīng)由普選產(chǎn)生的省議會(huì)則對(duì)省級(jí)事務(wù)進(jìn)行審議；除巴黎市外，各市的市長(zhǎng)由市議會(huì)選舉產(chǎn)生，既是市鎮(zhèn)的行政長(zhǎng)官，又是中央政府的代表。在法國(guó)歷史上，這是第一次明確的保護(hù)地方自治權(quán)的行動(dòng)，省和市鎮(zhèn)由此獲得了明確的地方行政單位的身份*法國(guó)內(nèi)政部網(wǎng)站：https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministere/Prefectures/Organisation.。然而，這兩項(xiàng)法律也不乏模糊和不足之處：盡管沒(méi)有省總督的首肯，省議會(huì)依然能夠做出一些決定，但是，它卻沒(méi)有對(duì)省內(nèi)事務(wù)的總決定權(quán)，只能對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和日常管理發(fā)表意見(jiàn)，總督依然是省內(nèi)唯一的行政長(zhǎng)官。地方民主權(quán)并沒(méi)有得到承認(rèn)，各地方的地域經(jīng)濟(jì)、政治、文化特色仍然被抹殺，1871年和1884年的這兩部法律建立的是一個(gè)單一的機(jī)制，各省、市，不論大小，一視同仁。

此后，真正有利于發(fā)揚(yáng)地方民主和給予地方更多自主權(quán)的改革在法國(guó)遲遲沒(méi)有出現(xiàn)。因?yàn)樵诜▏?guó)的傳統(tǒng)中，單一制的國(guó)家(état unitaire)一直等同于中央集權(quán), 權(quán)力集中于中央政府，各地方行政單位只能扮演分工者的角色，地方行政管理機(jī)構(gòu)絕不能影響中央權(quán)力機(jī)構(gòu)。這一根深蒂固的傳統(tǒng)思想極大地阻礙了地方分權(quán)的實(shí)現(xiàn)，甚至在地方分權(quán)的進(jìn)程中造成倒退。

直到1945年之后的第四共和國(guó)時(shí)期，地方行政單位(collectivités territoriales)自治的原則才首次在憲法中得到承認(rèn)。1946年憲法的第85條首先宣布：“單一的、不可分割的法蘭西共和國(guó)承認(rèn)地方行政單位的存在”，并且同時(shí)宣稱：“地方行政單位由民選議會(huì)實(shí)行自治”， “議會(huì)做出的決定由市長(zhǎng)或議長(zhǎng)保證執(zhí)行”。1946年憲法以此確定了地方自治的原則，地方行政單位作為國(guó)家政治體制中的一員得以承認(rèn)，地方公共權(quán)力作為公共權(quán)力的一部分，成為民主政治權(quán)利的基礎(chǔ)*《 Historique de la décentralisation 》 , https://www.collectivites-locales.gouv.fr/decentralisation.。

然而，地方自治的觀念在政治上和文化上依然受到不小的質(zhì)疑，被視作對(duì)統(tǒng)一的共和國(guó)的潛在威脅，加之第四共和國(guó)內(nèi)閣政府不穩(wěn)，更換頻繁，這些憲法條款大多仍停留在字面上，沒(méi)有得以具體實(shí)施。

1958年的第五共和國(guó)憲法從表述上看似乎更為謹(jǐn)慎。憲法第72條第1 款只是簡(jiǎn)單地重申：“共和國(guó)的地方行政單位是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地?！?第2款則宣布 : “地方行政單位由民選議會(huì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)行自治?！备鶕?jù)憲法委員會(huì)的解釋，地方自治的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，主要包含以下幾個(gè)方面：地方行政單位享有不同于國(guó)家的獨(dú)立法人地位，擁有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，在規(guī)定范圍內(nèi)自由決定地方事務(wù)，擁有財(cái)政權(quán)，等等。不過(guò)，與第四共和國(guó)時(shí)期的情況類似，地方自治依然被視為共和國(guó)的“單一性”的對(duì)立面，因此，在第五共和國(guó)初期，地方依然沒(méi)有擁有真正的自主權(quán)*資料來(lái)源：同上。。

與此同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方分權(quán)的重要性和必要性也逐漸得到認(rèn)識(shí)和肯定，地方分權(quán)成為大勢(shì)所趨。在20世紀(jì)50年代的法國(guó)，鐵路、公路乃至航空線路，都呈星形，以巴黎為中心向四周輻射分布，巴黎因而成為交通匯聚之處，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)文化商業(yè)交流中心。巴黎地區(qū)在工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)方面都無(wú)可爭(zhēng)議地成為全國(guó)的“霸主”，吸引了越來(lái)越多的工商企業(yè)，幾乎所有大型企業(yè)都謀求在巴黎再次發(fā)展。巴黎地區(qū)這種無(wú)序擴(kuò)展及其在全國(guó)政治經(jīng)濟(jì)中所占的超大規(guī)模，越來(lái)越阻礙法國(guó)其他地區(qū)的發(fā)展。 中央集權(quán)造成了經(jīng)濟(jì)力量的集中，引發(fā)了越來(lái)越嚴(yán)重的地區(qū)發(fā)展不平衡，這一弊病促使法國(guó)政府實(shí)行改革，在全國(guó)范圍內(nèi)更好地分配經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。20世紀(jì)60年代初，法國(guó)政府決定建立經(jīng)濟(jì)大區(qū)，每個(gè)大區(qū)由鄰近的幾個(gè)省組成；每個(gè)大區(qū)成立一個(gè)省際會(huì)議，并任命一個(gè)總協(xié)調(diào)人，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四計(jì)劃和領(lǐng)土整治，會(huì)同私人經(jīng)濟(jì)社團(tuán)來(lái)統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)基金的分配和使用。1964年3月的法令則將各大區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)規(guī)范化和制度化，總協(xié)調(diào)人由省長(zhǎng)兼任，改稱為大區(qū)長(zhǎng)(préfet)；1972年，大區(qū)正式成為法國(guó)的公共機(jī)構(gòu)。這些政策對(duì)促進(jìn)法國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了很好的作用：從1955到1975年的20年間，3000個(gè)向地方轉(zhuǎn)移工業(yè)中心的方案在外省創(chuàng)造了40萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì), 法國(guó)東西部地區(qū)和巴黎大區(qū)在工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)方面的差距明顯縮小*Matthew Wendeln, 《 L’égalité territoriale en France : la ran?on de l’histoire 》, Métropolitiques, 12 mai 2014. http://www.metropolitiques.eu/L-egalite-territoriale-en-France.html.。不過(guò)，各地方行政單位依然缺乏民主自治權(quán)，而只是中央政府權(quán)力的執(zhí)行者。

二、20世紀(jì)80年代的第一次地方分權(quán)浪潮

真正意義上的第一次大規(guī)模地方分權(quán)改革浪潮出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，社會(huì)黨初次執(zhí)掌政權(quán)之后。社會(huì)黨在綱領(lǐng)上一直把“法國(guó)式的社會(huì)主義”作為一種理想的社會(huì)制度，而權(quán)力下放則是“法國(guó)式的社會(huì)主義”的重要內(nèi)容。密特朗(Fran?ois Mitterrand)在競(jìng)選綱領(lǐng)中就提出要改革地方行政體制和地方管理制度，甚至提出要取消中央任命的省長(zhǎng)制度，以推動(dòng)地方政權(quán)走向民主化，實(shí)現(xiàn)地方自治、民眾和民間參與的新的公民制度，建立起新型的中央與地方的健康平衡關(guān)系。在這種思想指導(dǎo)下，在總理皮埃爾·莫羅瓦(Pierre Mauroy)和內(nèi)政部長(zhǎng)、改革派人士加斯通·德菲爾(Gaston Defferre)的共同努力下， 左翼政府促使國(guó)民議會(huì)于1982年3月通過(guò)了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自主權(quán)的法令》，確定了分期分批向地方分權(quán)的原則。

在這一原則的指導(dǎo)下，一系列法規(guī)文件相繼出臺(tái)，聲勢(shì)浩大的地方分權(quán)改革開(kāi)始了。其內(nèi)容主要包括*《 Quel bilan pour les actes I et II de la décentralisation ? 》 , http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/decentralisation-faits/.：

第一，增加行政層次，大區(qū)成為地方行政單位，設(shè)大區(qū)議會(huì)和大區(qū)議會(huì)議長(zhǎng)， 地方行政體制成為中央-大區(qū)-省-市鎮(zhèn)4個(gè)層次；

第二，每個(gè)地方行政單位的行政權(quán)由國(guó)家代表的手中轉(zhuǎn)到了民選代表的手中，地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到加強(qiáng)。大區(qū)議長(zhǎng)和省議長(zhǎng)分別由大區(qū)議會(huì)和省議會(huì)選舉產(chǎn)生， 是地方的最高行政長(zhǎng)官，分別領(lǐng)導(dǎo)大區(qū)和省的各行政部門(mén)；市長(zhǎng)由市議會(huì)選舉產(chǎn)生， 既是中央政府代表， 又是市鎮(zhèn)的最高行政長(zhǎng)官， 既執(zhí)行中央政府的法規(guī)法令， 又要起草決議和財(cái)政預(yù)算， 執(zhí)行市鎮(zhèn)議會(huì)的決定：中央政府任命指派的大區(qū)長(zhǎng)和省長(zhǎng)改稱“共和國(guó)專員”(commissaire de la République)， 不再兼任地方行政首腦，不再直接插手地方事務(wù)，作為國(guó)家代表，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央駐地方的機(jī)構(gòu)，保證法律在地方的實(shí)施并監(jiān)督其行政工作，負(fù)責(zé)聽(tīng)取并向法國(guó)總理轉(zhuǎn)達(dá)大區(qū)議會(huì)及其主席的意見(jiàn)；

第三，擴(kuò)大了地方政府的權(quán)力。各級(jí)議會(huì)除有權(quán)處理本地財(cái)政預(yù)算以外， 還有權(quán)處理城建、交通、教育、住宅建設(shè)等事務(wù)。各級(jí)地方行政單位在職能、職權(quán)上各有偏重，大區(qū)的主要職能范圍是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和社會(huì)發(fā)展，省的主要職能是管理社會(huì)醫(yī)療和社會(huì)安全保險(xiǎn)費(fèi)用，市鎮(zhèn)的主要職能是市鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)；

第四，國(guó)家對(duì)地方政府行為的監(jiān)督大為減少。地方政府做出的決定，只要不違反國(guó)家的法規(guī)法令，無(wú)需通過(guò)中央政府的批準(zhǔn)。中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督主要成為對(duì)其“合法性”的監(jiān)督，并且由過(guò)去的事前行政審批變?yōu)槭潞蠓杀O(jiān)督，監(jiān)督權(quán)主要由總理、各部部長(zhǎng)、大區(qū)長(zhǎng)、省長(zhǎng)、行政法官和審計(jì)官員等行使。

經(jīng)歷了近兩個(gè)世紀(jì)的中央集權(quán)之后，地方民主自治的權(quán)利終于得以具體實(shí)施。20世紀(jì)80年代的這次地方分權(quán)改革，增加了地方的生機(jī)活力，調(diào)動(dòng)了地方的財(cái)力、物力和人力，使各地的地方自然資源、人文資源優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，減少了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，增強(qiáng)了公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)地方政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力，還緩解了高度官僚集權(quán)現(xiàn)象，減輕了中央的行政負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化了審批手續(xù)， 減少了文牘數(shù)量，從而提高了行政效率。

三、進(jìn)入新世紀(jì)：“二次分權(quán)改革”

自此，地方分權(quán)成為一股不可抗拒的潮流，不論是左翼政府還是右翼政府，都始終堅(jiān)持權(quán)力下放、地方分權(quán)的政策。20世紀(jì)90年代，地方分權(quán)的重點(diǎn)放在如何更好地加強(qiáng)市鎮(zhèn)間的合作上。同時(shí)，地方政府還擁有了一些新的職責(zé)，如職業(yè)培訓(xùn)(1993年)、社區(qū)生活多樣性(1995年)、環(huán)境保護(hù)(1995年)、年輕人就業(yè)(1997年)和組建城市警察(1999年)等；1995年頒布了領(lǐng)土政治與發(fā)展綱要，1999年頒布了領(lǐng)土持續(xù)整治綱要，2000年頒布了有關(guān)新城市和團(tuán)結(jié)一致的地方行動(dòng)新領(lǐng)域的法令*《 Les grandes dates de la décentralisation 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/grandes-dates-decentralisation.html.。

2003年拉法蘭(Jean-Pierre Raffarin)政府上臺(tái)之后，通過(guò)修改憲法的形式，將地方分權(quán)改革推到了前所未有的高度。修改后的憲法第一條就宣布：“共和國(guó)的組織結(jié)構(gòu)屬于權(quán)力分散型”，地方分權(quán)的改革由此拉開(kāi)新的一幕 。在法蘭西共和國(guó)的歷史上，憲法這一國(guó)家的基本大法首次宣布：“共和國(guó)的結(jié)構(gòu)屬于權(quán)力分散型”，也就是說(shuō)，從憲法的角度確立了地方行政區(qū)的法人地位及其公共服務(wù)能力，承認(rèn)地方與中央共享公共行政決策權(quán)。憲法同時(shí)規(guī)定，權(quán)力分散不能損害國(guó)家的統(tǒng)一與團(tuán)結(jié)。此外，大區(qū)的法律地位得到了確認(rèn)，大區(qū)與省、市鎮(zhèn)一樣，成為地方行政單位。

從2004年開(kāi)始頒布的一系列法令將此次“二次分權(quán)改革” ( Acte II ) 的內(nèi)容加以細(xì)化*《 Qu’appelle-t-on “acte II” de la décentralisation ? 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/apparition-collectivites-territoriales/qu-appelle-t-on-acte-ii-decentralisation.html.：

第一，地方行政單位被賦予新的職能。中央管轄的某些職能轉(zhuǎn)交給地方，認(rèn)為地方會(huì)很好地實(shí)施這些職能。允許國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、政府在向地方政府轉(zhuǎn)讓職能過(guò)程中，頒布和實(shí)施一些臨時(shí)性試驗(yàn)法規(guī)。這些法規(guī)在一定時(shí)間內(nèi)可以與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸。同時(shí)，允許地方政府對(duì)臨時(shí)性試驗(yàn)法規(guī)進(jìn)行修改，認(rèn)為這種修改對(duì)此后確定賦予地方政府行使職能的相關(guān)法規(guī)是有益的。當(dāng)然，對(duì)于臨時(shí)性試驗(yàn)法規(guī)有嚴(yán)格的規(guī)范，它不能涉及那些用以確定公共自由以及憲法權(quán)利基本條件的標(biāo)準(zhǔn)。試驗(yàn)期內(nèi)，新老規(guī)章實(shí)行相互輔助的原則，是共存的。試驗(yàn)期結(jié)束后，選擇最合適的規(guī)章，優(yōu)勝劣汰。

第二，增強(qiáng)地方行政單位財(cái)政自給能力，分三步進(jìn)行：1、從憲法上認(rèn)可地方行政單位擁有“對(duì)所有稅種全部或部分地征稅”的權(quán)利。這樣，地方政府不僅可以征收地方稅，而且可以從國(guó)家獲得一部分轉(zhuǎn)讓的稅收。2、從憲法上認(rèn)可地方政府可以根據(jù)有關(guān)法規(guī)確定的幅度，自行確定不同的稅率和稅盤(pán)。3、規(guī)定國(guó)家與地方政府之間的所有職能轉(zhuǎn)讓均包括轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

第三，在權(quán)力下放的同時(shí)，給予地方公眾更多的民主和發(fā)言權(quán)。具體體現(xiàn)在：1、允許地方政府在其權(quán)限范圍內(nèi)組織當(dāng)?shù)毓妼?duì)重要決定進(jìn)行投票表決，而不是以往那樣的意見(jiàn)咨詢，這樣，地方公決將不再只具有參考性，而是起到?jīng)Q定性的作用。2、地方選民有請(qǐng)?jiān)笝?quán)，可要求當(dāng)?shù)卣畬⑵涔茌爟?nèi)的任何問(wèn)題列入評(píng)議大會(huì)的議事日程。

第四，海外行政單位(collectivité d’outre-mer)將實(shí)行“特殊的立法原則”，而不再像以往那樣實(shí)行與法國(guó)本土相同的“似同立法原則”(principe d’assimilation législatif)。這一變化考慮到海外的特點(diǎn)，可使當(dāng)?shù)卣芾砭哂懈嗟撵`活性。具體地說(shuō)，根據(jù)新的法律原則，海外行政單位可以自行頒布該地涉及就業(yè)、公司成立和自然遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律規(guī)定。然而，海外行政單位的行為仍然要受到憲法第34條款的約束，即不能改變議會(huì)這一最高立法機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系。涉及地方政府自由度、權(quán)限和財(cái)源等基本原則的法令只能在國(guó)民議會(huì)表決通過(guò)。

此次改革的引人注目之處， 首先在于它賦予大區(qū)與省、市鎮(zhèn)同樣的法人地位，從憲法上確認(rèn)法國(guó)的行政體制由原來(lái)的中央-省-市鎮(zhèn)3個(gè)層次改為中央-大區(qū)-省-市鎮(zhèn)4個(gè)層次。雖然從1955年起，大區(qū)就已經(jīng)作為一個(gè)地方行政單位而存在, 但是直到這次修憲，大區(qū)才被正式列入國(guó)家行政區(qū)劃體系之中；其次，從公共行政學(xué)角度來(lái)看，臨時(shí)性試驗(yàn)法規(guī)的實(shí)施有助于國(guó)家的政策決策更貼近各地區(qū)的實(shí)際，使地方行政單位擁有更多的決策權(quán)；地方公民投票表決制度的建立，則使公民個(gè)人能夠更多更好地參與對(duì)地方事務(wù)的決策。還有不可忽視的一點(diǎn)，就是地方行政單位擁有了更多的財(cái)政自主權(quán)，從而能夠保證地方政府的職能得以更好的發(fā)揮，并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此番改革圍繞地區(qū)之間的親密性和協(xié)調(diào)性兩個(gè)原則展開(kāi)，并遵循政府確定的具體日程安排，通過(guò)憲法補(bǔ)充法的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)具體而迅速的從中央到地方的權(quán)力轉(zhuǎn)移。通過(guò)新一輪向地方行政單位的移權(quán)，大區(qū)作為“地區(qū)發(fā)展、人員培訓(xùn)的戰(zhàn)略地域”，在高等教育、經(jīng)濟(jì)介入以及福利政策方面獲得更大的自主權(quán)，從而成為“歐洲性的地區(qū)”；而各省作為“承擔(dān)親密和團(tuán)結(jié)任務(wù)的機(jī)構(gòu)”， 致力于協(xié)調(diào)各方在兒童教育、兒童補(bǔ)貼以及對(duì)殘疾人的幫助等政策上的合作， 同時(shí)，各省在國(guó)家級(jí)公路的建設(shè)維護(hù)以及國(guó)民中學(xué)教育上也將發(fā)揮更大的作用。市鎮(zhèn)作為基本單位，本著“就近”原則，為公民提供各種服務(wù)。

四、深化改革的第三步：“地方公共行動(dòng)現(xiàn)代化”

如果說(shuō)1982—83年間密特朗上臺(tái)伊始實(shí)行的第一輪權(quán)力下放的體制改革是地方分權(quán)浪潮的第一波，那么2003—07年的“第二次浪潮”(Vague II)則從深度和廣度上進(jìn)一步強(qiáng)化了權(quán)力下放的體制，這兩次大規(guī)模的改革取得了相當(dāng)?shù)某晒?，也得到了民眾的普遍認(rèn)可和接受。然而，地方分權(quán)改革并沒(méi)有解決長(zhǎng)期困擾法國(guó)的地方行政單位劃分過(guò)細(xì)(中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)四級(jí))，行政體系過(guò)散、過(guò)多的弊病，甚至還帶來(lái)了新的問(wèn)題。權(quán)力下放伴隨而來(lái)的財(cái)政劃轉(zhuǎn)問(wèn)題、地方稅收問(wèn)題，一直是各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)和中央政府的頭號(hào)難題，各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)的重復(fù)、交叉投資的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，造成資源的浪費(fèi)；伴隨著權(quán)力的下放，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)和國(guó)家的關(guān)系始終存在理不清、調(diào)不順的狀況，各種職責(zé)和權(quán)限的劃分和轉(zhuǎn)移是分多次進(jìn)行的，其間缺乏必要地協(xié)調(diào)，造成了職權(quán)的交叉、重疊，決策程序冗長(zhǎng)而繁瑣，“誰(shuí)干什么？”(qui fait quoi ?)的問(wèn)題屢次被提出；各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)之間，特別是各市鎮(zhèn)為了整合資源、加強(qiáng)合作而形成的各類名目繁多的市鎮(zhèn)合作委員會(huì)(commission départementale de la coopération intercommunale)、市鎮(zhèn)工會(huì) (syndicats de communes)等機(jī)構(gòu)，更加劇了地方行政管理的混亂局面……

因此，當(dāng)2007年薩科奇當(dāng)選總統(tǒng)之后，地方分權(quán)改革的重點(diǎn)發(fā)生了巨大變化。前兩次改革主要圍繞權(quán)力的“下放”，而此次改革的重心集中在地方財(cái)政稅制改革和變四級(jí)行政單位為三級(jí)(將大區(qū)和省合并)。2008年10月22日政府下令成立了以巴拉迪爾(Edouard Balladur)為首的由各方專家組成的“地方行政單位改革委員會(huì)”，研究如何簡(jiǎn)化行政結(jié)構(gòu)、明確職權(quán)并合理利用地方財(cái)政資源。經(jīng)過(guò)兩年多的調(diào)研、討論，在2010年頒布了《地方行政單位改革法》*《 Qu’est-ce que la modernisation de l’action publique territoriale entreprise en 2012 ? 》 , http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/evolutions-collectivites-territoriales/qu-est-ce-que-modernisation-action-publique-territoriale-entreprise-2012.html.。本次改革著力點(diǎn)在于理順大區(qū)與省的關(guān)系，以改變行政單位層次過(guò)多過(guò)細(xì)的“千層餅”現(xiàn)象，并提出了大膽的方案：取消大區(qū)議員和省議員，設(shè)立新的“地方議員”，重新劃分選區(qū)；同時(shí)，取消大區(qū)和省的部分權(quán)限區(qū)分，促進(jìn)大區(qū)和省這兩級(jí)地方行政單位的融合。另一改革的重要舉措，是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和降低公共開(kāi)支的大背景下，改革地方稅制，取消“職業(yè)稅”，代之以“地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)稅”(contribution économique territoriale)。同時(shí)，為了促進(jìn)地區(qū)發(fā)展平衡，國(guó)家增加了對(duì)地方的財(cái)政支持，鼓勵(lì)市鎮(zhèn)、省和大區(qū)之間的協(xié)調(diào)互助。然而，因?yàn)樗_科奇未能成功連任，這一改革僅僅進(jìn)行了兩年，很多原有的改革設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。

隨著2012年奧朗德當(dāng)選總統(tǒng)，地方分權(quán)改革進(jìn)入了“地方公共行動(dòng)現(xiàn)代化”的新階段。來(lái)自地方的抵制使得“地方議員”的設(shè)想并未得以實(shí)現(xiàn)，大區(qū)議員和省議員依舊保留，將大區(qū)和省合并的計(jì)劃被擱置。但是，地方行政改革的大方向并未發(fā)生變化，有識(shí)之士都意識(shí)到法國(guó)行政區(qū)劃過(guò)細(xì)的這一弊病必須改變，“精兵簡(jiǎn)政”的努力一直在進(jìn)行。在奧朗德任期內(nèi)，法國(guó)領(lǐng)土的大區(qū)區(qū)劃發(fā)生了巨大變化，大區(qū)進(jìn)行了重組合并，除科西嘉外的原有21個(gè)大區(qū)并為12個(gè)，只有5個(gè)大區(qū)保持不變，其余7個(gè)大區(qū)都有了新的命名*資料來(lái)源：http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale.。此外，原有的大區(qū)和省的職能劃分被廢除，有利于地方進(jìn)一步的統(tǒng)籌合作，同時(shí)，市鎮(zhèn)聯(lián)盟(intercommuauté)也將在地方生活中發(fā)揮更大的作用。

結(jié) 語(yǔ)

回顧法國(guó)實(shí)行地方分權(quán)的歷史，可以看出，分權(quán)政策并不是從無(wú)到有突然爆發(fā)出來(lái)的，而是隨著法國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況，逐步進(jìn)入政治生活，并逐漸為人們所理解接受，逐步成為法國(guó)政治生活中的重要內(nèi)容。

在全球經(jīng)濟(jì)日趨一體化的今天，地方行政單位的重要性日益得到人們的重視，其作用和價(jià)值也日益受到人們關(guān)注，地方分權(quán)已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。地方行政單位的作用和價(jià)值主要體現(xiàn)在民主和效率兩方面，地方行政單位的存在有利于促進(jìn)自由， 發(fā)揚(yáng)民主， 增進(jìn)平等。地方行政單位不僅是人民自由的保障，也是對(duì)人民進(jìn)行教育的學(xué)校。地方政府由直接普選產(chǎn)生，這使得選民能夠在自己生活居住的地方就近獲得民主政治教育和訓(xùn)練的機(jī)會(huì)，也使民選代表便利地在地方行政單位學(xué)習(xí)政務(wù)，有利于提高公民的參與意識(shí)，使得公民能夠更加接近權(quán)力決定中心，推動(dòng)民主政治的發(fā)展。同時(shí)，地方行政單位有時(shí)比中央政府能更有效地處理某些事務(wù)，較為迅速有效地回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨螅岣咝姓?。此外，地方行政單位?quán)力的擴(kuò)大也有利于防止或?qū)怪醒脒^(guò)分集權(quán)和濫用權(quán)力。

隨著歐洲一體化進(jìn)程的不斷發(fā)展，歐盟成員國(guó)的地方制度表現(xiàn)出某種共同的發(fā)展趨勢(shì)，如強(qiáng)化地方自治、實(shí)行地方分權(quán)、鼓勵(lì)多樣性、非官僚化、對(duì)民眾的負(fù)責(zé)、公民參與、減少中央調(diào)控和強(qiáng)調(diào)中央與地方的合作等等，這些都是歐洲一體化建設(shè)的必然要求。歐洲內(nèi)部在共同市場(chǎng)的建立、經(jīng)濟(jì)援助和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題上，都需要各地方政府的支持和幫助。歐洲委員會(huì)因此在1985年通過(guò)了《歐洲地方自治憲章》，確認(rèn)地方行政單位在法律允許的范圍內(nèi)，為其民眾利益，擁有承擔(dān)相當(dāng)部分公共事務(wù)的權(quán)利和相應(yīng)條件。*2006年7月8日法國(guó)正式批準(zhǔn)《歐洲地方自治憲章》，法國(guó)的“地方行政機(jī)構(gòu)”確定為“市鎮(zhèn)、省、大區(qū)、特殊地位行政單位和海外行政單位”。資料來(lái)源：https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-01.pdf.

地方分權(quán)政策同樣在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在解決財(cái)政問(wèn)題上紛紛開(kāi)始運(yùn)用分權(quán)理論，將中央政府的部分權(quán)力下放給地方政府，避免由于中央政府的過(guò)多干預(yù)給市場(chǎng)價(jià)格帶來(lái)扭曲和失真，發(fā)揮企業(yè)、地方政府和居民的積極性，以提高競(jìng)爭(zhēng)力，地方行政單位的公共投資也對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)率的提高和就業(yè)機(jī)會(huì)的增加起到強(qiáng)勁的助力作用。

法國(guó)大規(guī)模的地方分權(quán)改革從1982年開(kāi)始，迄今已歷30余年，其根本目的是為了在中央和各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)之間更好地實(shí)現(xiàn)公共職權(quán)的分配，建立國(guó)家和地方之間尊重、分擔(dān)和對(duì)話的良好關(guān)系，使各項(xiàng)政策措施更加符合人民的需要和意愿。然而，任何改革都不可能一蹴而就，地方分權(quán)改革依然任重而道遠(yuǎn)。

李馳. 《法國(guó)地方分權(quán)改革》. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年.

許振洲. 《法國(guó)地方分權(quán)改革與效率、民主及自由的關(guān)系》. 國(guó)際政治研究，1994(4)：66-72.

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