網(wǎng)約車合法化之法律效果分析

沈映涵 路敬宇

網(wǎng)約車合法化之法律效果分析

沈映涵 路敬宇*

網(wǎng)約車的出現(xiàn)是對(duì)城市個(gè)性化出行方式的巨大變革，網(wǎng)約車相關(guān)政策的出臺(tái)有其自身的現(xiàn)實(shí)背景及預(yù)期效果設(shè)定。然而過于嚴(yán)苛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)公共道路使用權(quán)分配的影響、尚不完善的價(jià)格形成機(jī)制以及對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的沖擊仍為網(wǎng)約車的法律規(guī)制帶來了新的問題。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正，從對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的戶籍要求轉(zhuǎn)向從業(yè)資格的考察，以強(qiáng)制保險(xiǎn)取代對(duì)車輛類型和價(jià)格的要求來保障準(zhǔn)入車輛的安全，在合理分配公共道路使用權(quán)的基礎(chǔ)上，以市場為導(dǎo)向確立合理的價(jià)格形成機(jī)制，并在促進(jìn)巡游出租車和網(wǎng)約車融合發(fā)展的過程中，逐步構(gòu)建全方位、多層次的出行市場競爭格局。

網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)公共道路使用權(quán)

一、問題的提出

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車（以下簡稱“網(wǎng)約車”）是一種誕生于美國，近幾年在全球迅速發(fā)展的新型出行方式。因帶有互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與交通出行方式創(chuàng)新的雙重背景，網(wǎng)約車采用實(shí)時(shí)對(duì)接、信息共享的運(yùn)營模式。這不僅打破了傳統(tǒng)巡游出租車的經(jīng)營模式，滿足了城市交通出行的時(shí)段化需求、乘客個(gè)性化出行的需求，而且提高了城市個(gè)性化出行的效率，使城市的剩余交通資源得到更大程度的利用。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)既是對(duì)城市個(gè)性化出行方式的巨大變革，也是對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的巨大挑戰(zhàn)。網(wǎng)約車剛剛興起之時(shí)，各大城市的出租車司機(jī)就開始抱怨自己的蛋糕被搶。比如，倫敦市出租車司機(jī)曾因此進(jìn)行過兩次大規(guī)模罷工；法國甚至出現(xiàn)了掀翻并燒毀網(wǎng)約車車輛、攻擊Uber車主的暴力事件；德國、西班牙等國甚至直接禁止網(wǎng)約車的運(yùn)營。在我國，網(wǎng)約車的發(fā)展受到城市管理、出租車市場等諸方面的影響，由私家車提供的網(wǎng)約車服務(wù)在北京等地曾一度被禁止，多地交管部門也曾以非法營運(yùn)為由對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行集中查處，2015年4月發(fā)生在山東省濟(jì)南市的國內(nèi)“專車第一案”①相關(guān)庭審情況見：http://www.iqilu.com/html/live/tuwen/201504/14/1495.html。更是將網(wǎng)約車合法性問題推上了風(fēng)口浪尖。

從網(wǎng)約車的法律規(guī)制層面來看，美國、新加坡、英國等地政府部門均根據(jù)本國具體國情采取了不同的應(yīng)對(duì)措施。如美國承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位，但將其納入到不同于傳統(tǒng)出租汽車的新型監(jiān)管路徑；新加坡將網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻設(shè)置很低，登記備案即可運(yùn)營；英國將網(wǎng)約車納入到私人約租車范疇，設(shè)置較低的準(zhǔn)入門檻；法國政府則為了平衡本國傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益，將網(wǎng)約車納入到出租汽車范疇，實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管措施。我國新近才確立網(wǎng)約車的合法地位，其合法性依據(jù)主要源于國務(wù)院辦公廳于2016年7月26日印發(fā)的《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、交通運(yùn)輸部于2016年7月28日公布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）以及各地方政府相繼出臺(tái)的與《暫行辦法》相配套的實(shí)施細(xì)則。

從理論研究層面來看，國外學(xué)者對(duì)網(wǎng)約車的研究主要側(cè)重其作為一種“共享經(jīng)濟(jì)”的表現(xiàn)形式，在社會(huì)管理中應(yīng)該以何種方式進(jìn)行規(guī)制的問題。比如有學(xué)者指出，網(wǎng)約車的出現(xiàn)確實(shí)能夠起到整合社會(huì)閑散資源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同消費(fèi)，減少浪費(fèi)、提高資源利用效率的功能，但共享經(jīng)濟(jì)的概念仍在進(jìn)一步的完善之中。②Andrew Leonard“Sharing Economy”Shams:Deception at the Core of the Internet’s Hottest Business,2014.也有學(xué)者指出，共享經(jīng)濟(jì)降低了市場準(zhǔn)入門檻，使得大量非專業(yè)人員進(jìn)入到行業(yè)中，給現(xiàn)有的監(jiān)管體系帶來挑戰(zhàn)，要求政府制定行之有效的監(jiān)管措施，保障其健康有序發(fā)展。③Amy Kristin Sanders&Natalie Christine Olsen,Re-Defining Deformation：Psychological Sense of community in the Age of the Internet,2012.

國內(nèi)學(xué)者針對(duì)網(wǎng)約車的討論則大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段，并以網(wǎng)約車新政的發(fā)布為分界線。在《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》出臺(tái)之前，相關(guān)討論主要聚焦網(wǎng)約車的法律性質(zhì)和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。由于網(wǎng)約車興起之初缺乏相關(guān)的法律文件對(duì)其進(jìn)行約束，在實(shí)踐中多地公安交警部門將網(wǎng)約車形式認(rèn)定為“黑車”“非法營運(yùn)”，對(duì)網(wǎng)約車車主進(jìn)行查處，并引發(fā)了一系列的社會(huì)討論。有學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)行法下，多種網(wǎng)絡(luò)約車實(shí)踐上也擁有合規(guī)發(fā)展的空間，不宜一律認(rèn)定為不合法。④金自寧：《直面我國網(wǎng)絡(luò)約租車的合法性問題》，載《宏觀質(zhì)量研究》2015年第4期。有觀點(diǎn)則從出租汽車經(jīng)營行政許可的合憲性角度分析，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)發(fā)展形勢下，繼續(xù)禁止個(gè)人利用非營運(yùn)車輛從事兼職網(wǎng)約車服務(wù)已不合時(shí)宜。⑤王軍：《出租車經(jīng)營行政許可之合憲性分析》，載《行政法學(xué)研究》2016年第2期。針對(duì)網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)按照比傳統(tǒng)出租車標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，對(duì)司機(jī)的資質(zhì)要求以及車輛狀況提出比傳統(tǒng)出租車更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；⑥王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，載《行政法學(xué)研究》2016年第2期。有的學(xué)者則提出，國內(nèi)網(wǎng)約車監(jiān)管模式應(yīng)學(xué)習(xí)美國、歐洲等地針對(duì)網(wǎng)約車的相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)營者、車輛類型和從業(yè)者資質(zhì)三個(gè)方面，為網(wǎng)約車建構(gòu)一套全新的監(jiān)管體系。⑦陳聲貴：《網(wǎng)絡(luò)約租車的準(zhǔn)入制度研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第5期。在《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》正式公布以后，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到各地陸續(xù)公布的新政配套政策的合理性及實(shí)際效果上來。有學(xué)者指出，新政給地方政府管理網(wǎng)約車保留了較大的發(fā)揮空間，然而地方政府的政策裁量是否合理以及新政具體實(shí)施過程是否有效仍令人擔(dān)憂；⑧王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，載《人民論壇》2016年第9期。有學(xué)者則更直接指出，北上廣深等地網(wǎng)約車新政配套政策中有關(guān)限制本地戶籍、限制車輛牌照注冊地及軸距排量等方式變相對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行數(shù)量管制的規(guī)定，一定程度上違背了以網(wǎng)約車為代表的共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢。⑨薛志遠(yuǎn)：《網(wǎng)約車數(shù)量管制問題研究》，載《理論與改革》2016年第6期。

由此可見，盡管當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)政策為網(wǎng)約車提供了合法化依據(jù)，然而網(wǎng)約車新政仍然引發(fā)許多問題尚待解決：網(wǎng)約車在我國取得了合法地位的同時(shí)也受到了新政的嚴(yán)格約束。新政中近乎嚴(yán)苛的網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是否合理？其價(jià)格形成機(jī)制是否完善？網(wǎng)約車合法化之后又會(huì)對(duì)公共道路使用權(quán)以及傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成哪些沖擊和影響？這些問題都需要我們進(jìn)一步加以討論。

二、網(wǎng)約車合法化的背景及其預(yù)期效果

我國網(wǎng)約車市場在經(jīng)過了一個(gè)階段的快速增長之后暴露出的各種各樣的問題在社會(huì)中引發(fā)了強(qiáng)烈的討論，批評(píng)與贊許的聲音并存，網(wǎng)約車的出現(xiàn)在很大程度上完善了城市交通供給不足的問題，但相關(guān)法律規(guī)范的缺失也一度讓網(wǎng)約車處于社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。

（一）網(wǎng)約車的合法化背景

事實(shí)上，網(wǎng)約車的出現(xiàn)和快速發(fā)展，依靠的并不是國家層面的強(qiáng)力推行，而是順應(yīng)了市場發(fā)展的需要。⑩參見前引⑥，王靜文，第50-51頁。根據(jù)公安部交通管理局的統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)2.9億輛，其中汽車1.94億輛，私家車總量超過1.49億輛，從全國城市分布來看，全國有49個(gè)城市的汽車保有量超過百萬輛，北京、成都、重慶、上海、深圳、蘇州、天津、鄭州、西安、杭州、武漢、廣州、石家莊、東莞、南京、青島、寧波、佛山18個(gè)城市汽車保有量更是超過200萬輛。①數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源：中商產(chǎn)業(yè)研究院，載http://yunvs.com/neican/nc4862532150.html。如此龐大的汽車保有量，分布又如此集中，大城市內(nèi)的交通壓力可想而知，目前我國北京、上海等城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，道路交通擁堵的弊病仍是困擾城市發(fā)展的“老大難”問題，這就導(dǎo)致在大城市中很多私家車無法上路通行，交通資源被浪費(fèi)。

而從出租汽車行業(yè)現(xiàn)狀來看，一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)定大城市的出租車保有量為20輛/萬人，中小城市的出租車保有量為15輛/萬人。雖然北上廣深等地出租車保有量均符合以上標(biāo)準(zhǔn)，但由于出租車的巡游范圍以主城區(qū)為主，因此，偏遠(yuǎn)郊區(qū)的出行要求則無法達(dá)到保障，加之大城市交通出行的時(shí)段化特征更加明顯，早晚高峰時(shí)期打車更是難上加難。另一方面，我國的出租車行業(yè)長期面臨著“份子錢”居高不下、出租車公司管理不透明、工作強(qiáng)度高、壓力大等問題，乘客出行舒適度低，高峰時(shí)段出租車“一車難求”。

由此可見，傳統(tǒng)巡游出租車并不能滿足市民對(duì)城市個(gè)性化交通出行的需求，而網(wǎng)約車的出現(xiàn)恰恰彌補(bǔ)了巡游出租車的不足，其不僅填補(bǔ)了出租車在時(shí)間和空間上的空白，讓群眾出行更加便捷，而且也為城市個(gè)性化出行提供了更多的選擇，其因舒適、方便、快捷的出行方式得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。②參見前引⑥，王靜文。但另一方面，網(wǎng)約車的出現(xiàn)攪動(dòng)了整個(gè)出行市場，搶占了部分屬于出租車的“蛋糕”，這勢必會(huì)使得原本就矛盾重重的出租車行業(yè)暴露更多問題。

因此，針對(duì)網(wǎng)約車在現(xiàn)實(shí)中存在的問題，政府需要為市場主體提供一個(gè)公平的交易環(huán)境并通過國家強(qiáng)制力維護(hù)市場交易主體的合法利益，即在法律層面提供更加詳細(xì)和完善的解決辦法，以完善解決網(wǎng)約車行業(yè)所面臨的各方問題。正是在這種背景下，在經(jīng)過歷時(shí)近一年的征求意見之后，2016年7月，《指導(dǎo)意見》《暫行辦法》正式公布并于2016年11月1日起正式實(shí)施。這兩項(xiàng)新規(guī)不僅從法律層面對(duì)網(wǎng)約車的概念和范圍進(jìn)行了界定，而且將網(wǎng)約車平臺(tái)公司的法律地位、車輛和車主資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管措施、責(zé)任承擔(dān)等方面做出了指導(dǎo)性規(guī)定。與此同時(shí)，各地也紛紛根據(jù)以上文件出臺(tái)了針對(duì)本地出行市場的實(shí)施細(xì)則。

（二）網(wǎng)約車合法化的預(yù)期效果

從整體上看，網(wǎng)約車新政實(shí)施的主要目的是為了更好地滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為，保障運(yùn)營安全和乘客合法權(quán)益。從具體內(nèi)容來看，新政從宏觀角度對(duì)擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛和從業(yè)人員進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，要求車輛和駕駛員應(yīng)該滿足“城市人民政府規(guī)定的其他條件”的相關(guān)規(guī)定也有利于各城市政府根據(jù)本地具體情況制定更加適合本地出行市場的網(wǎng)約車政策。

《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》及各地實(shí)施細(xì)則對(duì)于網(wǎng)約車的定位、網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)出市場規(guī)范、日常經(jīng)營監(jiān)管、定價(jià)監(jiān)管、信息監(jiān)控、法律責(zé)任劃分等核心問題均作出了明確規(guī)定。新政包括承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位，將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租車、合乘車等進(jìn)行明確區(qū)分，實(shí)施與傳統(tǒng)出租車、合乘車不同的管理模式和手段；明確網(wǎng)約車平臺(tái)公司開展網(wǎng)約車服務(wù)所需的各項(xiàng)要求，并對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司的市場進(jìn)入和退出機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范；針對(duì)新政實(shí)施前網(wǎng)約車平臺(tái)公司通過大規(guī)模運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼形式搶占市場、給市場帶來不合理的競爭秩序，特別規(guī)定平臺(tái)不得以低于成本的價(jià)格運(yùn)營擾亂正常市場秩序，對(duì)于違反者將處以嚴(yán)厲懲罰；明確網(wǎng)約車平臺(tái)公司應(yīng)加強(qiáng)對(duì)乘客信息保護(hù)，以減少乘客信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。這一系列規(guī)定對(duì)此前網(wǎng)約車服務(wù)及其相關(guān)平臺(tái)的無序發(fā)展產(chǎn)生的規(guī)范和約束，能夠在更大程度上保障網(wǎng)約車乘客的利益。

三、網(wǎng)約車合法化之后面臨的新問題

盡管新政策的出臺(tái)為網(wǎng)約車的市場規(guī)制提供了法律上的依據(jù)，然而與政府部門試圖通過新政出臺(tái)達(dá)到治理網(wǎng)約車市場的理想狀態(tài)頗具出入的是，新規(guī)在發(fā)布以后進(jìn)一步引發(fā)了極大的爭議。

（一）過嚴(yán)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)存在爭議

1.網(wǎng)約車司機(jī)的戶籍限制

為限制網(wǎng)約車數(shù)量的過快和無序增長，以北京、上海、天津?yàn)榇淼摹皯艏拗啤狈疥囈髲氖戮W(wǎng)約車的駕駛員必須具備本地戶籍。因此，細(xì)則一經(jīng)正式實(shí)施，京津滬三地符合此項(xiàng)規(guī)定的網(wǎng)約車司機(jī)數(shù)量便大幅度減少，開網(wǎng)約車便成為京滬等地“本地人”的特權(quán)。實(shí)際上，新政未公布之前的網(wǎng)約車市場，外地牌照和非本市戶籍的駕駛員是網(wǎng)約車大軍的主要組成部分，新政對(duì)戶籍方面的限制會(huì)將目前市場上的大部分網(wǎng)約車拒之門外。③以滴滴打車為例，在上海已激活的41萬余司機(jī)中，僅有不足3%的司機(jī)具有滬籍。載http://mobile.163.com/16/1009/18/ C2V33FPO00118021.html。城市“黑車”無證運(yùn)營是多年來困擾城市交通治理的一項(xiàng)頑疾，事實(shí)上，在注冊成為網(wǎng)約車司機(jī)之前，部分非本地戶籍司機(jī)從事的就是城市“黑車”運(yùn)營，而網(wǎng)約車新政的實(shí)施，可能迫使這部分已經(jīng)轉(zhuǎn)行從事網(wǎng)約車行業(yè)的車主不得不重新拾起“黑車”舊業(yè)。④2017年1月18日，北京市正式宣布將嚴(yán)查不合規(guī)網(wǎng)約車，并將不符合北京新政的非法運(yùn)營車輛定義為“網(wǎng)約黑車”，非京籍司機(jī)將被處以2萬元以內(nèi)罰款。載http://tech.qq.com/a/20170118/003116.htm。此外，對(duì)網(wǎng)約車駕駛員戶籍和牌照的限制也會(huì)阻礙網(wǎng)約車跨地域運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，從而對(duì)網(wǎng)約車跨地域運(yùn)輸監(jiān)管造成很大的困擾。

2.網(wǎng)約車車輛的嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

除要求網(wǎng)約車必須是本地牌照以外，網(wǎng)約車新政對(duì)車輛車型、軸距、排放標(biāo)準(zhǔn)等也進(jìn)行了嚴(yán)格界定。以京滬兩地為例，與之前的征求意見稿相比，2016年12月21日落地生效的《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》保留了網(wǎng)約車“京牌京籍”的要求，取消了新能源車與普通車輛車軸距的不同要求，規(guī)定五座乘用車軸距不小于2650毫米、排氣量不小于1.8升；7座乘用車排氣量不小于2.0升、軸距不小于3000毫米。上海市也在12月21日公布的《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》中規(guī)定了網(wǎng)約車需“在本市注冊登記”，并取消了普通車輛與新能源車車軸距的不同規(guī)定，規(guī)定網(wǎng)約車軸距達(dá)到2600毫米以上。另有哈爾濱、長春等多地直接規(guī)定加入網(wǎng)約車營運(yùn)的車輛價(jià)格不得低于15萬。

各地出臺(tái)的網(wǎng)約車管理細(xì)則之所以對(duì)車輛和駕駛員制定如此嚴(yán)格的規(guī)定，其初衷在于將網(wǎng)約車定位為比巡游車更高品質(zhì)的出行方式，以便為乘客提供更高品質(zhì)的出行服務(wù)，并減少雙方經(jīng)營業(yè)態(tài)的沖突。然而，設(shè)定諸如提升車輛價(jià)格、增加硬件成本、減少合格司機(jī)潛在數(shù)量、增加審批流程復(fù)雜度等過于嚴(yán)苛的車輛準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，卻忽視了乘客出行體驗(yàn)的自由意愿，不僅由于符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)約車過少而使網(wǎng)約車成為解決“出行難”問題的“雞肋”，而且勢必會(huì)提高以網(wǎng)約車為出行方式的支付費(fèi)用。事實(shí)上網(wǎng)約車平臺(tái)此前業(yè)已提供了不同車型對(duì)應(yīng)不同的出行費(fèi)用可供選擇，不同的乘客亦可根據(jù)自身需求做出相應(yīng)選擇，而新政的出臺(tái)卻在一定程度上否棄了乘客對(duì)于出行方式的自主選擇權(quán)。

（二）對(duì)城市公共道路使用權(quán)分配產(chǎn)生影響

所謂“城市公共道路使用權(quán)”，是指各型車輛和行人在城市公共道路上正常通行的權(quán)利，城市公共道路使用權(quán)的合理分配實(shí)際上就是對(duì)城市公共道路資源的分配。在通常情況下，符合一定要求的車輛都享有在城市道路上正常行駛的權(quán)利，這是公民權(quán)利在交通出行方面的重要體現(xiàn)。長期以來我國的城市道路交通規(guī)劃堅(jiān)持機(jī)動(dòng)車優(yōu)先發(fā)展，這不僅導(dǎo)致城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量快速增加，而且由于停車位不足導(dǎo)致占道停車現(xiàn)象突出從而降低了城市道路使用率。隨之而來的結(jié)果便是，機(jī)動(dòng)車道越來越寬，高架橋越建越密，但交通擁堵的問題不僅沒有解決，反而更加嚴(yán)重。

對(duì)于京滬等大城市而言，城市公共道路空間的有限性使得優(yōu)先發(fā)展公共交通成為解決城市擁堵問題的首選方案。經(jīng)審核批準(zhǔn)的私家車成為網(wǎng)約車，意味著一種本來屬于私人性質(zhì)的出行方式轉(zhuǎn)變成了準(zhǔn)公共性質(zhì)出行方式，亦即私家車加入到客運(yùn)出行市場，為市民出行提供了除公共交通工具和巡游出租車之外的第三種出行選擇方式，部分人群將放棄傳統(tǒng)公共交通工具而選擇網(wǎng)約車出行。然而另一方面，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，增加了相同時(shí)段內(nèi)城市道路上交通工具的數(shù)量，這便產(chǎn)生了優(yōu)先發(fā)展公共交通與保障網(wǎng)約車的公共道路使用權(quán)兩者之間的矛盾。

《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》授權(quán)各市可以根據(jù)本市的交通情況適度發(fā)展網(wǎng)約車，這很顯然采取了一種比較折衷的方法，既出于實(shí)際需求在法律層面上承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，又出于對(duì)城市交通公共政策的考量，對(duì)網(wǎng)約車做出了諸多限制和約束，比如通過嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)控制網(wǎng)約車的數(shù)量。然而2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定：地方政府制定政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。由此可見，京滬等城市對(duì)網(wǎng)約車設(shè)定的近乎苛刻的標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到上位法具體內(nèi)容上的支持，因此事實(shí)上，網(wǎng)約車新政的實(shí)施，剝奪了部分私家車主成為網(wǎng)約車的權(quán)利，并限制了其部分公共道路交通使用權(quán)。

（三）網(wǎng)約車價(jià)格形成機(jī)制尚不健全

各地網(wǎng)約車新政實(shí)施細(xì)則對(duì)網(wǎng)約車價(jià)格形成機(jī)制的規(guī)定大同小異，即對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施以市場調(diào)節(jié)價(jià)格為主、各地政府認(rèn)為必要時(shí)可制定政府指導(dǎo)價(jià)為輔，其中網(wǎng)約車的市場價(jià)格是由網(wǎng)約車平臺(tái)公司根據(jù)市場供求條件確定的。事實(shí)上，在新政實(shí)施前，網(wǎng)約車平臺(tái)公司曾一度為網(wǎng)約車為乘客和車主發(fā)放大量“車費(fèi)補(bǔ)貼”，但新政出臺(tái)后，這一做法將被視為不正當(dāng)競爭手段而提起壟斷調(diào)查。因此，伴隨著網(wǎng)約車數(shù)量的斷崖式減少和車費(fèi)補(bǔ)貼的消除，長期來看，網(wǎng)約車的價(jià)格勢必會(huì)回升到一個(gè)更高價(jià)位，而這一價(jià)格回升現(xiàn)象不僅會(huì)影響到眾多網(wǎng)約車車主的利益，而且價(jià)格的最終承受者還是有出行需求的乘客，這樣一來，長期以來的打車難、打車貴的狀況便難以得到有效改善。

（四）出租汽車行業(yè)或面臨洗牌

盡管網(wǎng)約車新政對(duì)網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租車進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車與巡游車的錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營，然而新規(guī)定不僅體現(xiàn)了政府對(duì)于鼓勵(lì)創(chuàng)新的積極態(tài)度，而且為網(wǎng)約車市場的運(yùn)行提供了合法化依據(jù)。這一新出行方式的確立必將對(duì)傳統(tǒng)公共交通尤其是巡游出租車行業(yè)帶來一定的沖擊。根據(jù)新政中將網(wǎng)約車與小汽車合乘進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分并適用不同的政策規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)約車與真正意義上的“共享經(jīng)濟(jì)”⑤王軍、金自寧等學(xué)者對(duì)當(dāng)前網(wǎng)約車市場進(jìn)行細(xì)化，認(rèn)為目前我國網(wǎng)約車分為六類，而符合共享經(jīng)濟(jì)特征的只有“順風(fēng)車”。出行方式并不相同：“共享經(jīng)濟(jì)”的出行方式意指司機(jī)在前往一個(gè)既定目的地時(shí)順路搭載一個(gè)乘客，以減少路上的汽車數(shù)量，實(shí)現(xiàn)“少添堵”、少排碳，發(fā)揮“準(zhǔn)公共交通”的作用。⑥榮朝和、王學(xué)成：《厘清網(wǎng)約車性質(zhì)推進(jìn)出租車監(jiān)管改革》，《綜合運(yùn)輸》2016年第1期。因此事實(shí)上大部分網(wǎng)約車服務(wù)，其本質(zhì)與出租汽車無異。⑦在2016年11月6日的第28次上海市市長國際企業(yè)家咨詢會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，上海市市長楊雄就曾調(diào)，國家七部委對(duì)網(wǎng)約車的基本定義仍是“網(wǎng)約出租車”，仍舊屬于出租車這一大的范疇。并且，在相同甚至更低的價(jià)格條件下，人們往往會(huì)將更加舒適、便捷的網(wǎng)約車作為首選。因此，盡管國家鼓勵(lì)網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車實(shí)行差異化經(jīng)營，但一定時(shí)期內(nèi)，網(wǎng)約車的合法化仍將給傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)帶來不小的沖擊。

四、網(wǎng)約車合法化背后問題之對(duì)策分析

（一）修正網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

盡管京津滬等地實(shí)施的網(wǎng)約車戶籍牌照制度主要初衷是從城市環(huán)境容量、交通承載力、保護(hù)本地就業(yè)等公共政策出發(fā)，減少城市擁堵和環(huán)境污染，然而網(wǎng)約車戶籍政策的出臺(tái)也限制了外地車主從事網(wǎng)約車的機(jī)會(huì)，不僅涉嫌就業(yè)歧視，⑧參見《專家：網(wǎng)約車“限戶籍”有違公平——北大舉辦網(wǎng)約車地方細(xì)則專題研討，與會(huì)專家認(rèn)為北京網(wǎng)約車“限戶籍”政策調(diào)整可能性不大》，載《新京報(bào)》2016年10月18日A12版。而且有違公平，擁有本地戶籍和牌照問題是否應(yīng)當(dāng)構(gòu)成勝任網(wǎng)約車駕駛工作的必要條件實(shí)有待商榷。

1.從戶籍限制向從業(yè)資格考察轉(zhuǎn)換

美國是網(wǎng)約車最先興起的國家，目前網(wǎng)約車在美國各州的法律地位仍存在爭議，但在加州（2013年9月）、科羅拉多州（2014年6月）以及華盛頓哥倫比亞特區(qū)（2014年11月）等地已經(jīng)確認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位?？v觀上述幾地的網(wǎng)約車新政，并沒有發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的戶籍有任何強(qiáng)制性要求，取而代之的是對(duì)司機(jī)進(jìn)行基于全國性的數(shù)據(jù)庫（包括全國范圍的性侵行為記錄）的刑事背景審查。根據(jù)優(yōu)步（Uber）官方網(wǎng)站提供的資料，想要注冊成為一名網(wǎng)約車司機(jī)，只需要車主提交合法的在該州的美國駕照、一個(gè)全美通用的社會(huì)安全號(hào)（SSN）以及一份所在州的州內(nèi)保險(xiǎn)，以用作有關(guān)個(gè)人身份、保險(xiǎn)記錄、信用記錄和犯罪記錄等背景調(diào)查，⑨王軍：《網(wǎng)絡(luò)約租車的美式監(jiān)管》，《中國交通報(bào)》2015年7月29日第6版。比如加州就規(guī)定因服用毒品或飲酒導(dǎo)致交通事故、詐騙、駕車實(shí)施犯罪、暴力侵害或?qū)嵤┛植佬袨?、性侵犯行為、損害他人財(cái)產(chǎn)的犯罪行為和盜竊行為被判處重罪的人不得從事網(wǎng)約車駕駛員工作。

在英國倫敦，網(wǎng)約車也曾遭受當(dāng)?shù)爻鲎廛囁緳C(jī)的強(qiáng)烈抵制，但最終還是頑強(qiáng)地存續(xù)下來。倫敦交通主管部門對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的身份要求也并沒有出現(xiàn)要求倫敦當(dāng)?shù)厝说膹?qiáng)制性規(guī)定，而是要求年滿21周歲，擁有合法駕照且駕齡在3年以上，“擁有在英國生活、工作的合法身份”，并接受犯罪紀(jì)錄查詢、體檢等一系列要求，滿足以上條件者在申請(qǐng)執(zhí)照時(shí)還需在倫敦交通局的官網(wǎng)上注冊賬戶，之后填寫一系列表格，同時(shí)，申請(qǐng)者還必須通過一項(xiàng)關(guān)于有關(guān)倫敦地形路況等信息的測試。②侯登華：《網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評(píng)交通運(yùn)輸部〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)〉》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期。實(shí)際上伴隨網(wǎng)約車在英國的盛行，很多網(wǎng)約車的司機(jī)也并不是英國當(dāng)?shù)厝耍菤W洲其他國家的移民。

因此，針對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的準(zhǔn)入要求，應(yīng)該找到替代單純戶籍限制的更為有效的標(biāo)準(zhǔn)，如采取嚴(yán)格的職業(yè)資格考試提高整個(gè)網(wǎng)約車行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)網(wǎng)約車車輛及駕駛員信息公開透明等方式來替代“一刀切”的戶籍準(zhǔn)入門檻。

2.以強(qiáng)制保險(xiǎn)保障準(zhǔn)入車輛安全

美國加州公共事業(yè)委員會(huì)要求TNC對(duì)接入平臺(tái)的私家車及其司機(jī)實(shí)施嚴(yán)格的安全核查，并對(duì)車輛和司機(jī)的責(zé)任保險(xiǎn)提出要求，比如私家車須是不少于四門、載客不超過8人（包括司機(jī)）的車輛。這些車輛在接入平臺(tái)服務(wù)前必須經(jīng)過全面的安全檢驗(yàn)，且至少每年進(jìn)行一次定期的檢驗(yàn)，法案同時(shí)列舉了車輛檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)覆蓋的機(jī)動(dòng)車的19個(gè)部件。此外美國各州還通過強(qiáng)制網(wǎng)約車平臺(tái)公司和司機(jī)購買高額車輛強(qiáng)制保險(xiǎn)，并由網(wǎng)約車平臺(tái)具體實(shí)施。①參見前引⑦，陳聲桂文，第126-127頁。

倫敦市政府沒有禁止私家車申請(qǐng)約租車執(zhí)照，也沒有數(shù)量控制一說，其主要是通過要求網(wǎng)約車平臺(tái)公司和駕駛員必須購買高額的強(qiáng)制保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車的準(zhǔn)入限制。倫敦交通局對(duì)于網(wǎng)約車的保險(xiǎn)要求主要有兩個(gè)：一是強(qiáng)制要求平臺(tái)公司必須購買承包金融為500萬英鎊的公共責(zé)任險(xiǎn)以應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件；二是要求網(wǎng)約車司機(jī)在營運(yùn)之前必須購買有償租車保險(xiǎn)，這一保險(xiǎn)承保范圍很廣，不僅包括司機(jī)與乘客的安全，還包括車輛的安全，承保金額也高達(dá)500萬英鎊。設(shè)定高額保險(xiǎn)的目的不僅在于保證承擔(dān)網(wǎng)約車運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)，而且由于“倫敦模式”的這種巧妙設(shè)計(jì)，既使倫敦市網(wǎng)約車市場保持了最大程度的開放，名義上不對(duì)網(wǎng)約車牌照的數(shù)量加以限制，又在實(shí)際上增加了網(wǎng)約車準(zhǔn)入成本，間接實(shí)現(xiàn)了對(duì)于車輛數(shù)量的管控。

（二）促進(jìn)公共道路使用權(quán)的合理分配

城市道路作為公共資源的一種，本應(yīng)由全體成員共享，但為了緩解城市道路與車輛行駛之間的矛盾，可以從對(duì)公共道路使用權(quán)進(jìn)行合理分配的角度出發(fā)解決問題。

城市擁堵是全球各大城市都會(huì)面對(duì)的“城市頑疾”，針對(duì)網(wǎng)約車出現(xiàn)后對(duì)城市公共道路造成的擁堵等不利影響，可以采用對(duì)不同車輛進(jìn)行路段管制的方式分配公共道路使用權(quán)。如美國加州規(guī)定，接入交通網(wǎng)絡(luò)公司（TNC）②在美國，Uber,Lyft和SideCar等從事的網(wǎng)約車被定義為一種新型約租車，加州公共事業(yè)委員會(huì)創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新概念，將Uber等互聯(lián)網(wǎng)約車平臺(tái)統(tǒng)稱為“交通網(wǎng)絡(luò)公司”（Transportation Network Company,TNC）。其定義是，在加州境內(nèi)，通過互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用或平臺(tái)連接乘客和私家車主，提供交通服務(wù)的法人公司、合伙企業(yè)、個(gè)體或其他形式的企業(yè)組織。的車輛只允許提供預(yù)約服務(wù)，不得沿路巡游攬客，并且TNC車輛每次載客不得超過7人；倫敦也有一些因地制宜的做法，如黑色出租車(倫敦傳統(tǒng)出租車)可以在不影響公交車的前提下分享公共汽車專用道，在火車站或是機(jī)場也有專門為黑色出租車?？拷涌偷穆范?，而這些地方，網(wǎng)約車都不能占用，并且出租車可以招手即停，而網(wǎng)約車則只能通過事先預(yù)訂。

（三）確立合乎市場的價(jià)格形成機(jī)制

網(wǎng)約車行業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制并沒有在新政中得以具體體現(xiàn)，存在很大的監(jiān)管漏洞，因此應(yīng)通過構(gòu)建全方位、多層次的市場競爭格局，進(jìn)而形成合乎市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的價(jià)格形成機(jī)制。

一方面，簡單地通過增加車輛來緩解出行高峰“打車難”問題會(huì)忽略非高峰時(shí)期空載率增加，并導(dǎo)致高峰時(shí)段的道路擁堵更加嚴(yán)重；另一方面，網(wǎng)約車市場要形成健康的價(jià)格形成機(jī)制，不能單純依靠運(yùn)價(jià)管制，除了通過給公共交通行業(yè)提供更多補(bǔ)貼以鼓勵(lì)大眾乘坐公共交通工具外，規(guī)制網(wǎng)約車市場的相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)能夠在一定程度上提高城市個(gè)性化出行數(shù)量以滿足高峰時(shí)段的出行需求。

美國各州即不對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行運(yùn)價(jià)管制，而是允許對(duì)不同派車機(jī)構(gòu)的車輛、服務(wù)和價(jià)位進(jìn)行比較和鑒別，以確保乘客能夠獲取較為充分的信息。③哥倫比亞特區(qū)《2014年雇用車創(chuàng)新修訂法》就同時(shí)解除了傳統(tǒng)出租車通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)預(yù)約服務(wù)的運(yùn)價(jià)管制。因此，網(wǎng)約車平臺(tái)必須拋棄過去單純依靠“車價(jià)補(bǔ)貼”的低質(zhì)化競爭方式，學(xué)習(xí)國外管理經(jīng)驗(yàn)，從乘客的乘車滿意度出發(fā)，不僅注重價(jià)格在市場競爭中的作用，允許各城市制定高峰期的固定車資溢價(jià)政策的可行性，鼓勵(lì)錯(cuò)峰出行，而且注重其所提供的出行服務(wù)的質(zhì)量和效率，為乘客提供安全、高效的出行服務(wù)。

（四）促進(jìn)巡游出租車與網(wǎng)約車的融合發(fā)展

網(wǎng)約車的出現(xiàn)和發(fā)展將推動(dòng)我國傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)的大洗牌，因此如何能夠合理統(tǒng)合傳統(tǒng)巡游出租車和網(wǎng)約車二者之間的良性競爭是未來將要解決的重要問題之一。若要實(shí)現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)部構(gòu)建和諧、生動(dòng)、有序的競爭局面，不僅對(duì)網(wǎng)約車的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，在實(shí)踐中加強(qiáng)網(wǎng)約車日常管理以防范網(wǎng)約車行業(yè)內(nèi)部未來可能出現(xiàn)的個(gè)別企業(yè)市場壟斷，而且亟需盡快完善出租車行業(yè)改革，積極治理過去束縛出租車發(fā)展的“份子錢”等弊病，研究制定更加合理的出租車定價(jià)機(jī)制。

盡管網(wǎng)約車的出現(xiàn)日漸成為出租車和汽車租賃的有力競爭對(duì)手，然而從長遠(yuǎn)來看，未來傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)將與網(wǎng)約車市場漸趨融合發(fā)展，并與汽車租賃等行業(yè)共同參與到個(gè)性化出行市場的競爭中去，長期以來困擾出租車行業(yè)的牌照尋租、份子錢等弊病必須在網(wǎng)約車的競爭壓力中尋求解決方式。以新加坡為例，新加坡雖然不允許私家車進(jìn)入網(wǎng)約車市場，但每家出租車公司都會(huì)有自己的打車軟件，也就是說，巡游出租車同時(shí)具備巡游攬客和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約線上線下兩種功能；此外，新加坡陸路交通管理局也推出了自己的“打車軟件”能夠向出租車用戶實(shí)時(shí)提供全新加坡28000多輛出租汽車的空車和位置情況，為乘客出行提供最及時(shí)的車輛信息。這說明，巡游車使用打車軟件能夠在一定程度上緩解網(wǎng)約車迅速發(fā)展給出租車帶來的業(yè)務(wù)減少、收入降低的問題。這一點(diǎn)已經(jīng)日漸在實(shí)踐中被網(wǎng)約車平臺(tái)采納，出租車與網(wǎng)約車逐漸形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)約租車市場：網(wǎng)約車只能通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)接受出行訂單，而巡游車則同時(shí)兼具線下巡游攬客與線上接受訂單兩種業(yè)務(wù)模式。這樣一來，網(wǎng)約車與巡游車之間既能夠?qū)崿F(xiàn)差別化經(jīng)營，又提高了整個(gè)城市的出行效率，不僅完善整個(gè)網(wǎng)約車市場，而且促進(jìn)整個(gè)出租汽車行業(yè)的升級(jí)，以逐步構(gòu)建全方位、多層次的市場競爭格局。

結(jié)語

網(wǎng)約車的合法化規(guī)定不僅順應(yīng)了我國當(dāng)前大眾出行的現(xiàn)實(shí)需要，而且也體現(xiàn)了國家立法正朝著更加開放的方向發(fā)展。然而，盡管《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》初步完成了對(duì)網(wǎng)約車合法化的法律定位，政策自身的合理性及其落實(shí)的效果仍需要實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)。只有不斷完善網(wǎng)約車的準(zhǔn)入和監(jiān)管措施，并將網(wǎng)約車的市場規(guī)制和出租車的行業(yè)改革落到實(shí)處，才能夠在最大程度上實(shí)現(xiàn)城市交通治理的有序進(jìn)行。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*沈映涵，上海海事大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士，政治學(xué)博士后；路敬宇，上海海事大學(xué)碩士研究生。本文系上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題一般項(xiàng)目“分配正義視閾下城市公共道路使用權(quán)問題研究”資助（項(xiàng)目號(hào)：2016BFX10）。