森林認定存在問題對森林生態(tài)建設的影響分析

周德生

(紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)調查規(guī)劃隊，云南 蒙自 661100)

森林認定存在問題對森林生態(tài)建設的影響分析

周德生

(紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)調查規(guī)劃隊，云南 蒙自 661100)

森林面積和由森林面積決定的森林覆蓋率是衡量森林生態(tài)建設成效的關鍵指標?，F行森林認定標準不一致，不能準確反映森林植被覆蓋現狀、森林質量和森林生態(tài)建設成果。分析森林認定依據、存在問題和對森林生態(tài)建設的影響，提出解決問題的對策和建議，逐步實現森林認定標準統一規(guī)范，引導森林生態(tài)建設方向。

森林認定；存在問題；森林生態(tài)

1 森林認定的依據

1.1 法律和行政法規(guī)

1.1.1 《森林法》 《森林法》[1]第四條將森林分為5類。即“防護林，以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風固沙林，農田、牧場防護林，護岸林，護路林。用材林，以生產木材為主要目的的森林和林木，包括以生產竹材為主要目的的竹林。經濟林，以生產果品、食用油料、飲料、調料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木。薪炭林，以生產燃料為主要目的的林木。特種用途林，以國防、環(huán)境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林、名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區(qū)的森林?！薄渡址ā窙]有直接對森林做出認定，而是通過對5類森林(即林種)的劃分來認定森林。

1.1.2 《森林法實施條例》 《森林法實施條例》[2]第二條“森林，包括喬木林和竹林”。第二十四條“森林法所稱森林覆蓋率，是指以行政區(qū)域為單位森林面積與土地面積的百分比。森林面積，包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規(guī)定的灌木林地面積、農田林網以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。”第二十四條是對《森林法》中森林面積和森林覆蓋率的解釋和細化，與第二條對森林的認定相比，增加了國家特別規(guī)定的灌木林、農田林網以及四旁樹(村旁、路旁、水旁、宅旁林木)。

1.2 國家標準

2)GB/T 26424—2010森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程[4]，森林覆蓋率(%)=有林地面積/土地總面積×100%+國家特別規(guī)定灌木林面積/土地總面積×100%。地類的類型劃分與技術要求執(zhí)行LY/T 1812—2009林地分類的規(guī)定。在LY/T 1812—2009林地分類[5]的規(guī)定中，有林地指附著有森林植被、郁閉度0.2(含)以上、連續(xù)面積0.067 hm2(含)以上的林地(包括喬木林地、竹林地、紅樹林地)；國家特別灌木林指符合“國家特別規(guī)定灌木林地”的規(guī)定(試行)[6]要求的灌木林地。從森林覆蓋率的計算公式和對LY/T1812—2009地類類型劃分標準的引用，可以推知，森林包括喬木林地、竹林地、紅樹林地、國家特別規(guī)定灌木林地。

2 森林認定存在的問題

2.1 森林認定標準和范圍不一致

對于森林的認定，從《森林法》、《森林法實施條例》、《森林資源術語》到《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》[4]，存在不同程度的差異。主要表現為對森林的概念表述不一，導致森林內涵和外延不完全相同，尤其是對紅樹林、農田林網以及四旁樹(村旁、路旁、水旁、宅旁林木)，有的認定為森林，有的未認定為森林。不同的認定標準和范圍，導致同一行政區(qū)域同一時期的計算依據不同，得出的森林面積和森林覆蓋率結果不同。例如在《紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設計調查匯總報告》[7]中，依據《森林法實施條例》，將喬木林、竹林、國家特別規(guī)定的灌木林、農田林網及四旁樹占地面積作為森林面積，則森林覆蓋率為45.1%；而依據《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》，將有林地、國家特別規(guī)定灌木林地作為森林面積，則森林覆蓋率為43.9%。

2.2 其他灌木林未認定為森林

在法律、行政法規(guī)和國家標準中，只將國家特別規(guī)定灌木林認定為森林，而其他灌木林未認定為森林。國家特別規(guī)定灌木林下一級地類分別為分布在生態(tài)環(huán)境脆弱地帶、專為防護用途的其他特別灌木林和以獲取經濟效益為目的進行經營的灌木經濟林。其他灌木林因出生于生態(tài)環(huán)境不太脆弱的地帶或不以獲取經濟效益為目的未被認定為森林。事實上，其他灌木林生境、生物多樣性、植被覆蓋度、生態(tài)效益遠超部分灌木經濟林和少部分國家特別規(guī)定灌木林，但因人為將其劃分為不具備特殊防護用途或不以經濟效益為目的而未被認定森林，既不利于保護天然灌木林，又不能準確反映森林數量和質量。例如在《紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設計調查匯總報告》[7]中，其他灌木林全部為天然起源，計算森林面積和森林覆蓋率時被排除在外。如果將其納入森林面積計算森林覆蓋率，則全州森林面積將增加269914.4 hm2，森林覆蓋率將增加8.2%。

2.3 不同林木認定為森林的差異

《森林法》、《森林法實施條例》和《森林資源術語》將農田林網及四旁樹認定為森林，《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》未將農田林網及四旁樹認定為森林。例如在《紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設計調查匯總報告》[7]中，全州四旁樹占地面積占土地總面積的1.2%，是否將四旁樹覆蓋面積作為森林面積，森林覆蓋率相差1.2%；生長于其他灌木林地、未成林造林地、無立木林地、宜林地、非林地上達到起測直徑的林木(四旁樹除外)和疏林地林木，同樣存在林木覆蓋，但未將其覆蓋面積作為森林面積計算森林覆蓋率。認定標準的二重性，既不合情理，又不能準確反映森林植被覆蓋現狀和森林覆蓋率。

3 森林認定存在問題對森林生態(tài)建設的影響

3.1 有損法律和行政法規(guī)的權威性

從效力層次分析，森林認定的效力從大到小依次為法律、行政法規(guī)、國家標準，即行政法規(guī)的制定要以法律為依據，國家標準的制定要以法律、行政法規(guī)為依據。在森林認定中，對法律和行政法規(guī)沒有列舉的“紅樹林”，可以理解為立法機關通過不確定法律概念，將標準制定權授予專業(yè)行政機關，由專業(yè)行政機關對此“空白”給予解釋和具體化。但是，對于《森林法實施條例》已列舉的農田林網以及四旁樹(村旁、路旁、水旁、宅旁林木)，《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》卻未將其認定為森林，存在著理論上和實踐上“有法不依”的嫌疑。森林認定標準和范圍不統一，造成同一行政區(qū)域的森林面積、森林覆蓋率同時存在不同結果，給森林資源數據管理和使用造成了諸多不便，一定程度上削弱了法律和行政法規(guī)的權威性。

如果你想讓寶寶安靜地看書或者搭積木，而自己卻在看電視劇，打打鬧鬧、嘻嘻哈哈的場景肯定會吸引孩子的注意力，他怎么能專心投入呢？舉個例子，我一個鄰居的孩子，上小學，每次在家做作業(yè)的時候，他的書桌上總是堆著很多玩具，還有豐富的水果、零食，這不是讓人眼花繚亂嗎？他媽媽表面上是陪著孩子寫作業(yè)，可是一邊看著孩子寫作業(yè)，一邊給同事打電話聊天說笑，發(fā)現孩子磨蹭，還嘮叨催促。這樣的環(huán)境，孩子怎么能集中精力？

3.2 不利于實現森林資源增長目標

《森林法實施條例》[2]提出“縣級以上地方人民政府應當按照國務院確定的森林覆蓋率奮斗目標，確定本行政區(qū)域森林覆蓋率的奮斗目標，并組織實施”?！度珖炝志G化規(guī)劃綱要(2011—2020年)》[8]提出到2020年全國森林面積達到2.23億hm2，森林覆蓋率達到23%以上。全國的森林面積和森林覆蓋率增長目標已逐級分解到各級政府并納入任期目標責任制量化考核。但是，森林面積、森林覆蓋率指標都要以森林認定為基礎，森林認定的標準和范圍不同，給各級政府在認定森林面積和計算森林覆蓋率時，有選擇性適用有利于本地區(qū)森林認定的標準提供了空間，造成森林面積、森林覆蓋率在不同行政區(qū)域、同一行政區(qū)域不同時期、不同層級行政區(qū)域之間森林資源數據混亂。森林認定的差異，不利于從宏觀上掌握森林資源消長變化、應用森林資源數據有針對性地制定提高森林質量、增加森林面積、提高森林覆蓋率的精準措施和實現森林資源增長目標。

3.3 不利于其他灌木林的保護和管理

森林面積和森林覆蓋率2個指標是森林生態(tài)建設的風向標，肩負著指引森林生態(tài)建設方向的重任。但是，將其他灌木林排除在森林之外，極不利于對其進行保護和管理。首先，其他灌木林因其生態(tài)地位“卑微”、沒有經濟效益或經濟效益低下且不計算森林面積和森林覆蓋率，在林業(yè)產業(yè)建設時，成為被合法“改造”和利用的重點對象，轉為人工起源的有林地或灌木經濟林，產生了經濟效益，增加了森林面積，提高了森林覆蓋率。但是，“改造”后的地類其生態(tài)效益遠遠低于“改造”前的其他灌木林，生態(tài)損失不可估量。其次，其他灌木林在林地管理中未能享受到與其生態(tài)功能相對應的“待遇”。一是審核使用林地時的審核權限，根據《森林法實施條例》[2]規(guī)定，審核使用灌木林地時，國家特別規(guī)定灌木林由國務院林業(yè)主管部門審核的最低面積是10 hm2以上，而其他灌木林最低面積是35 hm2以上，省、市林業(yè)主管部門對不同灌木林的審核權限也有較大差異；二是森林植被恢復費征收標準，根據《財政部國家林業(yè)局關于調整森林植被恢復費征收標準引導節(jié)約集約利用林地的通知》(財稅[2015]122號)[9]規(guī)定，使用其他灌木林交納的森林植被恢復費只達到國家特別規(guī)定灌木林的一半，屬于建設項目使用林地時被經濟杠桿引導使用的方向；三是非法占用并被毀壞時承擔的刑事責任，根據《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋[2005]15號)[10]，非法占用并毀壞其他灌木林刑事立案的最低面積為0.667 hm2，而國家特別規(guī)定灌木林刑事立案最低面積為0.333 hm2。以上原因造成其他灌木林因得不到有效保護而逐步改變?yōu)橐越洕б鏋槟康牡挠辛值亍⒐嗄窘洕?、建設用地甚至非法改變林地用途。這也是多年來森林面積逐年增加、森林覆蓋率不斷提高，但森林生態(tài)環(huán)境并未明顯好轉的原因之一。

3.4 不能準確反映森林生態(tài)質量

森林認定標準，森林面積和森林覆蓋率不能準確反映森林質量。在郁閉度(覆蓋度)方面，有林地的郁閉度從0.2～1.0，相同起源、相同樹種組成，郁閉度為0.2的有林地與郁閉度為1.0的有林地，森林生態(tài)質量的高低不可同日而語；相同起源、相同樹種，覆蓋度為30%與覆蓋度為80%的灌木林，森林生態(tài)質量同樣存在較大差異；在起源方面，天然起源的森林，其生境、生物多樣性和生態(tài)效益是相同甚至更高郁閉度(覆蓋度)的人工起源森林無法比擬的。綜合考慮森林的分布、樹種起源、樹種組成、郁閉度(覆蓋度)、立地條件、經營措施等因素，森林面積和森林覆蓋率僅僅是一個數量指標，不能準確反映森林生態(tài)質量。以紅河州蒙自市五里沖水庫面山為例，森林覆蓋率為83.0%[11]，遠高于蒙自市森林覆蓋率的19.8%[12 ]、紅河州森林覆蓋率的43.9%，但森林生態(tài)質量卻不容樂觀。主要原因是以杉木、桉樹、枇杷、柑桔等為主的人工商品林偏多且主要分布于接近水面的地段，修剪、除草、施肥、打藥等經營措施的運用導致森林郁閉度(覆蓋度)降低、林下植被減少甚至地表祼露，殘留化肥、農藥隨水土流入水體，形成水污染，森林生態(tài)質量并沒有與較高的森林覆蓋率成比例提高。

3.5 不能準確反映林地資源資產價值

林地是土地的重要組成部分，土地資源離不開林地資源，其他灌木林又是林地資源的重要組成部分。在國務院辦公廳《關于印發(fā)編制自然資源資產負債表試點方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕82號)[13]中，初步確定我國自然資源資產負債表的核算內容主要包括土地資源、林木資源和水資源。土地資源資產負債表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情況。在編制自然資源資產負債表時，需要對自然資源資產實物量進行調查統計、價值評估、資產核算。由于森林認定的標準和范圍未將其他灌木林認定為森林，在對其進行價值評估和資產核算時，因人為將其分為既不以防護用途為主要目的、又不以經濟效益為主要目的，導致生態(tài)價值遠低于國家特別規(guī)定灌木林、經濟價值遠低于灌木經濟林，造成其他灌木林資產價格遠低于其實際價值。在國務院《關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》(國發(fā)[2016]65號)[14]中，將“探索編制自然資源資產負債表，建立實物量核算賬戶，建立生態(tài)環(huán)境價值評估制度，開展生態(tài)環(huán)境資產清查與核算。實行領導干部自然資源資產離任審計，推動地方領導干部落實自然資源資產管理責任”作為加快生態(tài)環(huán)境保護制度創(chuàng)新、推進治理體系和治理能力現代化的重要舉措。但是在資產負債表中，根據資產等于負債加所有者權益的原則，由于其他灌木林資產價格被低估，造成對其改造、利用和征收占用時，需要付出的自然資源資產代價(負債)偏低，所有者權益偏高，從而在實踐中成為被優(yōu)先開發(fā)利用的對象。在對領導干部自然資源資產考核和離任審計時，因對其他灌木林未認定為森林造成林地資源資產評估和核算先天不足，將會導致林地資源資產生態(tài)價值遠遠低于實際價值，削弱利用自然資源資產考核和審計領導干部、推動地方領導干部落實自然資源資產管理責任的作用。

4 對策和建議

4.1 準確定位森林生態(tài)建設的指導思想

林業(yè)的長期發(fā)展經歷了由以木材生產為主向以生態(tài)建設為主的質的轉變。但是，在生態(tài)建設中，過分相信 “人力”對生態(tài)建設的正面影響和作用，而對“自然力量”恢復和改善生態(tài)的作用重視不夠。具體表現在沒有充分尊重物竟天擇、自然選擇的規(guī)律，科學地評估林地喬、灌、草等生境、生物多樣性和生態(tài)效益，而是相信并通過“人力”對其他灌木林地、疏林地、宜林地、無林地等“低質低效或無效”林地進行改造，增加森林面積和提高森林覆蓋率。其結果是犧牲了林地原有的生境、生物多樣性和生態(tài)效益，可能換來了經濟效益、增加了森林面積，提高了森林覆蓋率，但整體生態(tài)效益并未見明顯好轉，特別是其他灌木林被“改造”后，要逆行演替到原來的自然生態(tài)環(huán)境已不再可能！森林、森林面積、森林覆蓋率是森林生態(tài)建設的指揮棒，對其認定和計算時應體現出以生物多樣性和生態(tài)效益為主、經濟效益為輔，當二者相沖突時，應以有利于利用自然力量恢復和改善生態(tài)植被和環(huán)境，提高森林生態(tài)質量為原則。

4.2 統一規(guī)范森林認定范圍和技術標準

認定森林的依據除法律和行政法規(guī)外，技術標準主要是《森林資源術語》和《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》都是推薦性國標，效力平級，但對四旁樹是否認定為森林標準不一、散生木沒有認定為森林。森林認定差異的矛盾，行業(yè)內部或地方行政區(qū)域性的局部改變不能從根本上解決問題，建議從頂層設計開始，規(guī)范統一森林認定技術標準和范圍。以《森林法實施條例》認定的森林標準和范圍為基礎，在修改《森林法實施條例》時，將全部灌木林地(含其他灌木林地)和紅樹林明確為森林，取消林木綠化率，統一整合為森林覆蓋率；未折算林木覆蓋面積的散生木與四旁樹一并納入林木覆蓋面積，計算森林覆蓋率；制定或規(guī)范森林認定國家強制性標準。從源頭上減小直至解決森林認定差異，同時解決行政法規(guī)與國家標準對森林認定不一致的問題。

4.3 合理評估和補償林權主體的生態(tài)效益

林權主體生存壓力能否消除是決定生態(tài)恢復能否成功的關鍵，保障其有長期穩(wěn)定和相對充足的生活來源是消除生態(tài)壓力的根本措施。整體而言，森林資源豐富、森林生態(tài)效益較好的地區(qū)，其社會經濟發(fā)展反而相對滯后。森林生態(tài)效益是社會公共產品，但長期以來因各種原因未得到全社會的充分肯定和認可，導致林權主體處于生態(tài)效益付出多回報少的困境中。森林認定標準的規(guī)范和統一，森林、林地、林木保護范圍擴大，形成對森林資源無條件保護或有條件限制使用，將不可避免對林權主體的經濟利益產生沖擊和調整。應用市場機制，對林權主體付出的生態(tài)效益進行價值評估，給予充分和合理的補償，讓林權主體在向社會貢獻森林生態(tài)效益時獲得比掠奪性開發(fā)森林資源更多的“好處”，變被動保護生態(tài)為主動保護生態(tài)，將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。

4.4 創(chuàng)新森林生態(tài)建設績效考核體制

目前采用的森林生態(tài)建設考核主要是林地面積、森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率等指標。在土地總量不可能增加的前提下，森林生態(tài)建設發(fā)展到一定程度，林地面積達到并保持在相對穩(wěn)定的規(guī)模是必然結果。而森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率反映的都是森林的數量指標，森林數量的增加是有限的，而森林質量的提高潛力巨大。隨著森林生態(tài)建設的不斷深入和客觀環(huán)境的變化，森林生態(tài)建設將會越來越以質量為主、數量為輔，而現有績效考核體制已不能適應引導森林生態(tài)建設向質量方向轉變的需要。建議在保持宏觀數量考核指標不變的基礎上，增加質量考核指標：一是設立天然林森林面積最低“紅線”。在保護好現有天然林的同時，保障和引導有一定天然更新能力的疏林地、無林地和宜林地，通過自然力恢復，向有林地、灌木林地轉化。二是設立森林質量等級考核體制。天然有林地按郁閉度高(郁閉度≥0.70)中(郁閉度0.40～0.69)低(0.20～0.39)、灌木林地按覆蓋度密(覆蓋度≥70%)中(覆蓋度50%～69%)疏(覆蓋度30%～49%)分別3個質量等級進行定量考核；對人工起源公益林，增加混交林考核比重，商品林因其經營方向是經濟效益，不作質量考核，僅對數量作為預期性指標參考。時機成熟時，實行領導干部自然資源資產考核和離任審計制度。通過考核體制，引導森林生態(tài)建設向質量方向健康發(fā)展。

[1]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國森林法[EB/OL].[2009-08-27]. http://www.gov.cn/banshi/2005-09/13/content_68753.htm.

[2]中華人民共和國國務院.中華人民共和國森林法實施條例[EB/OL].[2016-02-06].http://www.forestry.gov.cn/main/3950/content-459869.html.

[3]中國人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局,中國國家標準化管理委員會. GB/T 26423—2010森林資源術語[EB/OL].[2011-06-01].http://www.doc88.com/p-997390037533.html.

[4]中國人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局,中國國家標準化管理委員會.GB/T 26424—2010森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程[EB/OL].[2011-01-14].http://www.doc88.com/p-6502901970418.html.

[5]國家林業(yè)局.LY/T 1812—2009林地分類[EB/OL].[2009-06-18].http://www.docin.com/p-531249396.html.

[6]國家林業(yè)局.關于頒發(fā)《"國家特別規(guī)定的灌木林地"的規(guī)定》(試行)的通知[EB/OL].[2004-01-29].http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/495/content-24327.html.

[7]紅河州林業(yè)調查規(guī)劃隊.紅河哈尼族彝族自治州森林資源規(guī)劃設計調查匯總報告[R]. 蒙自,2010.

[8]全國綠化委員會，國家林業(yè)局.全國造林綠化規(guī)劃綱要(2011—2020年)[EB/OL].[2011-11-16].http://www.sxforest.gov.cn/organization/orgnews.aspx?nid=924.

[9]國家林業(yè)局,財政部.關于調整森林植被恢復費征收標準引導節(jié)約集約利用林地的通知[EB/OL].[2015-11-27].http://www.mof.gov.cn/mofhome/shuizhengsi/bgtZaiXianFuWu_1_1_11/mlqd/201511/t20151119_1571207.html.

[10]最高人民法院.關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋[EB/OL].[2000-12-11].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-12/30/content_142989.htm.

[11]紅河州林業(yè)調查規(guī)劃隊.紅河哈尼族彝族自治州蒙自市五里沖水庫面山森林資源調查報告[R]. 蒙自，2010.

[12]紅河州林業(yè)調查規(guī)劃隊.蒙自縣森林資源二類調查報告[R]. 蒙自，2010.

[13]國務院.國務院辦公廳關于印發(fā)編制自然資源資產負債表試點方案的通知[EB/OL].[2015-11-17].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/17/content_10313.htm.

[14]國務院.國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知[EB/OL].[2016-12-05].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120057921.htm?t=1481208099396.

The Impacts of Forest Certification Problems on Forest Ecological Construction

ZHOU Desheng

(TeamforForestryInventoryandPlanning，HongheHaniandYiAutonomousPrefecture，Mengzi661100，Yunnan，China)

The key indexes to evaluate forest ecological construction effect is the forest area and the forest coverage rate determined by forest area. The inconsistency in the current forest certification criteria results in a failure to reflect accurately the forest cover current status, forest quality, and forest ecological construction achievements. The basis of forest certification, existing problems and their impacts on forest ecological construction were analysed; the solutions and suggestions for these problems were proposed; the forest certification criteria should be unified and normalized step by step to conduct the direction of forest ecological construction.

forest certification；problem；forest ecology

2016-11-01；

2017-01-05

周德生(1964—)，男，云南蒙自人，紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)調查規(guī)劃隊林業(yè)高級工程師，從事森林資源規(guī)劃設計調查工作。E-mail：724924018@qq.com。

10.13428/j.cnki.fjlk.2017.02.029

S7-0

A

1002-7351(2017)02-0147-05