貴州省黔南州改革林權(quán)抵押貸款制度促進(jìn)林業(yè)發(fā)展

向仕敏，陳仁寬，劉應(yīng)波，張永濤

(黔南州林業(yè)局，貴州 都勻 558000)

貴州省黔南州改革林權(quán)抵押貸款制度促進(jìn)林業(yè)發(fā)展

向仕敏1，陳仁寬2，劉應(yīng)波3，張永濤4

(黔南州林業(yè)局，貴州 都勻 558000)

近年來(lái)，貴州省黔南州以集體林權(quán)制度改革為契機(jī)，改革創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款制度建設(shè)，積極構(gòu)建“政府引導(dǎo)，部門(mén)協(xié)作”的林權(quán)抵押貸款推進(jìn)機(jī)制，有效解決林權(quán)抵押貸款中存在的抵押物受限及森林資源資產(chǎn)評(píng)估難的問(wèn)題，讓林農(nóng)手中越來(lái)越多的“綠色資源”成為“綠色銀行”，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。

集體林權(quán)制度改革；林權(quán)抵押貸款；制度建設(shè)

林權(quán)抵押貸款是中國(guó)集體林權(quán)制度改革推進(jìn)過(guò)程中的產(chǎn)物，是農(nóng)戶(hù)以林權(quán)證所載明的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)作為抵押物的融資方式[1]。目前，我國(guó)在林權(quán)抵押貸款的研究主要是森林資產(chǎn)的本身[3]，和基于現(xiàn)有政策下對(duì)林權(quán)抵押貸款存在的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全、抵押物處置難、資產(chǎn)評(píng)估難、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制缺乏等問(wèn)題研究，對(duì)通過(guò)改革創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款制度建設(shè)的案例研究甚少。陳榮源，王見(jiàn)指出政府在林權(quán)抵押貸款發(fā)展中的根本作用在于提供促使其有效發(fā)展的規(guī)則、體制和機(jī)制，運(yùn)用政策工具規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)林權(quán)抵押貸款的健康發(fā)展[3]，本文對(duì)貴州省黔南州通過(guò)改革創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款制度建設(shè)，建立“政府引導(dǎo)，部門(mén)協(xié)作”的林權(quán)抵押貸款推進(jìn)機(jī)制，有效解決林權(quán)抵押貸款中存在的抵押物受限及森林資源資產(chǎn)評(píng)估難的問(wèn)題，推進(jìn)林權(quán)抵押貸款健康發(fā)展的成功案例進(jìn)行介紹，對(duì)推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作具有重要的借鑒意義。

1 黔南州林權(quán)抵押貸款開(kāi)展情況

黔南布依族苗族自治州(簡(jiǎn)稱(chēng)黔南州)成立于1956年，是全國(guó)30個(gè)少數(shù)民族自治州之一，位于貴州省中南部，轄12個(gè)縣(市)和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，是長(zhǎng)江和珠江上游重要的生態(tài)屏障。林業(yè)用地面積172.62萬(wàn)hm2，占國(guó)土面積261.93萬(wàn)hm2的65.90%，有林地、灌木林地面積154.97萬(wàn)公頃hm2，占林業(yè)用地面積的89.78%，森林覆蓋率59%，是一座巨大的綠色資源寶庫(kù)，森林資源是山區(qū)農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料。自2006年，黔南州就開(kāi)始了以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”為目的的集體林權(quán)制度改革工作。集體林權(quán)制度改革分為主體改革確權(quán)頒證和深化改革(最初稱(chēng)配套改革)兩個(gè)階段。全州集體林地面積148.05萬(wàn)hm2，確權(quán)面積147.66萬(wàn)hm2，頒發(fā)林權(quán)證面積144.63萬(wàn)hm2，集體林權(quán)發(fā)證率達(dá)97.68%，責(zé)、權(quán)、利明晰的林業(yè)經(jīng)營(yíng)制度基本建立，奠定了市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。確權(quán)頒證后，黔南州積極探索、實(shí)踐，強(qiáng)力推進(jìn)以林權(quán)抵押貸款為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度深化改革，通過(guò)改革創(chuàng)新，不斷建立和完善林權(quán)抵押貸款制度建設(shè)，相關(guān)政策的出臺(tái)加速了林權(quán)抵押貸款的推進(jìn)，貸款金額位于全省前列。

截止目前，黔南州用于林權(quán)抵押貸款的林地面積累計(jì)達(dá)1.16萬(wàn)hm2，貸款金額累計(jì)達(dá)9.47億元。開(kāi)展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用合作聯(lián)社(農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司)，占貸款總額的95%，其次是農(nóng)業(yè)銀行。2016年，健全林權(quán)抵押貸款制度的改革成果出臺(tái)以后，1月～9月，新增林權(quán)抵押貸款面積達(dá)0.32萬(wàn)hm2，新增抵押貸款金額達(dá)1.57億元，同比增幅為30%。同時(shí)，林權(quán)抵押貸款的推進(jìn)促進(jìn)了集體林權(quán)制度深化改革中林權(quán)流轉(zhuǎn)、林下經(jīng)濟(jì)、森林保險(xiǎn)、新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的協(xié)調(diào)發(fā)展，大量的社會(huì)資金投入林業(yè)生產(chǎn)，極大地激活了林業(yè)生產(chǎn)活力，增強(qiáng)了林業(yè)經(jīng)營(yíng)者投資發(fā)展林業(yè)的信心，同時(shí)促進(jìn)林地、資金等生產(chǎn)資料的聚集，有利于培育壯大新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效。全州林權(quán)流轉(zhuǎn)面積6.2萬(wàn)hm2，林下經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值達(dá)6.8億元，森林保險(xiǎn)投保率50%以上，組建林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織430個(gè)(其中國(guó)家級(jí)8個(gè))，林業(yè)企業(yè)95家。

2 黔南州改革林權(quán)抵押貸款制度建設(shè)亮點(diǎn)

建立“政府引導(dǎo)，部門(mén)協(xié)作”的林權(quán)抵押貸款推進(jìn)機(jī)制。為完善頂層設(shè)計(jì)，解決推進(jìn)林權(quán)抵押貸款銀行金融機(jī)構(gòu)或林業(yè)部門(mén)單打獨(dú)斗的困境，黔南州以生態(tài)文明體制改革為契機(jī)，出臺(tái)了《黔南州人民政府關(guān)于推進(jìn)林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》，明確林權(quán)抵押貸款工作按照“政府引導(dǎo)，部門(mén)協(xié)作”的基本原則推進(jìn)，成立了由分管金融工作的副州長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管林業(yè)工作的副州長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、州有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的黔南州林權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在州人民政府金融工作辦公室，建立聯(lián)席制度、督查制度，高位推進(jìn)林權(quán)抵押貸款。

解決林權(quán)抵押貸款抵押物受限的瓶頸。2004年5月25日公布的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》為林權(quán)抵押貸款制度的改革提供了依據(jù)，第三條規(guī)定“可用于抵押的森林資源資產(chǎn)為商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)”，第九條明確列舉了7種不能抵押的林權(quán)[4]就包含生態(tài)公益林。黔南州商品林面積81.72 hm2占林業(yè)用地的47.34%，公益林面積90.90 hm2占林業(yè)用地的52.66%，為最大限度盤(pán)活資源，解決抵押物單一的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”就是“金山銀山”的時(shí)代需求。黔南州通過(guò)改革出臺(tái)的《黔南州林權(quán)抵押貸款指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確可抵押的林權(quán)除商品外，還包括：區(qū)劃界定為公益林區(qū)，林種為防護(hù)林，但樹(shù)種為茶葉、刺梨等國(guó)特灌經(jīng)濟(jì)樹(shù)種的林權(quán)；集體林地公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償基金收益權(quán)(非林權(quán))；國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)效益補(bǔ)償基金收益權(quán)；國(guó)有林場(chǎng)利用集體林地造林的林木所有權(quán)和使用權(quán)及林地使用權(quán)。這一改革既支持了黔南支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又加解決了現(xiàn)有政策下公益林不能抵押的問(wèn)題，同時(shí)也為國(guó)有林場(chǎng)改革后如何盤(pán)活資源做好準(zhǔn)備。

解決林權(quán)抵押貸款資產(chǎn)評(píng)估難問(wèn)題。林權(quán)抵押貸款以林權(quán)價(jià)值評(píng)估為基礎(chǔ),但目前中國(guó)關(guān)于林業(yè)專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估中介較少且沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),存在評(píng)估價(jià)與權(quán)木實(shí)際價(jià)值相背離的情況[4]。2006年，國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》門(mén)檻高，難度大，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要財(cái)政部認(rèn)定，100萬(wàn)元以上評(píng)估需要注冊(cè)評(píng)估師，資產(chǎn)評(píng)估難，抵押貸款難以推進(jìn)。為解決森林資源資產(chǎn)評(píng)估難問(wèn)題，黔南州出臺(tái)的《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》規(guī)定：貸款金額在30萬(wàn)元以下的林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目，借貸雙方對(duì)抵押物價(jià)值可以通過(guò)協(xié)商認(rèn)定或由相關(guān)人員組成的評(píng)估小組確定評(píng)估價(jià)值，對(duì)于不能認(rèn)定的，由林業(yè)部門(mén)出具兩名以上(含兩名)森林資源資產(chǎn)評(píng)估咨詢(xún)?nèi)藛T簽字的咨詢(xún)報(bào)告，不收取任何費(fèi)用；30萬(wàn)元以上林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目，抵押林權(quán)價(jià)值評(píng)估應(yīng)堅(jiān)持保本微利原則，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；30萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的林權(quán)抵押貸款項(xiàng)目，具備專(zhuān)業(yè)評(píng)估能力的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，可自行評(píng)估，或委托縣級(jí)以上林業(yè)部門(mén)管理的具有丁級(jí)(或丁級(jí)以上)資質(zhì)的林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)單位、林業(yè)科研教學(xué)等單位出具森林資源資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告；100萬(wàn)元以上的林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，可由金融機(jī)構(gòu)和抵押人出具委托書(shū)，委托雙方認(rèn)可的有乙級(jí)以上資質(zhì)的森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)、林業(yè)科研教學(xué)等單位或具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)提供森林資源資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告。黔南州內(nèi)具有森林資源資產(chǎn)評(píng)估咨詢(xún)?nèi)藛T58人(其中：州級(jí)15人，縣級(jí)43人)，共16個(gè)林業(yè)部門(mén)管理的調(diào)查設(shè)計(jì)隊(duì)及科研單位(其中：乙級(jí)資質(zhì)1個(gè)，丙級(jí)資質(zhì)7個(gè)，丁級(jí)資質(zhì)8個(gè))，大量的森林資源資產(chǎn)評(píng)估在州內(nèi)得到有效解決，森林資源資產(chǎn)評(píng)估難的問(wèn)題得到有效解決。

開(kāi)辟快速融資渠道。一套完整的林權(quán)抵押貸款程序至少10個(gè)步驟，抵押申請(qǐng)→貸前調(diào)查→資產(chǎn)評(píng)估→貸款審批→抵押登記→抵押物保險(xiǎn)→簽訂合同→發(fā)放貸款→監(jiān)督檢查→貸款歸還[4]。自2015年起，黔南州政策性森林保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)中央、省、州、縣四級(jí)資金全配套，森林保險(xiǎn)投保率逐年提高，既降低了林業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，又有效化解了銀行機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)。從簡(jiǎn)化貸款流程，降低融資成本角度，黔南州注重集體林權(quán)制度深化改革之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，開(kāi)辟快速融資渠道，明確規(guī)定擬用于抵押的林權(quán)已辦理森林保險(xiǎn)的，貸款申請(qǐng)人可憑林權(quán)證和保單，按保單載明的保額直接申請(qǐng)林權(quán)抵押貸款，無(wú)需再進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，極大地降低了時(shí)間、金錢(qián)成本，方便了各類(lèi)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者。

3 黔南州林權(quán)抵押貸款仍存在的問(wèn)題

優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)林權(quán)登記率低。在法律層面上，林權(quán)證是確認(rèn)森林林木和林地所有權(quán)或者使用權(quán)的法律憑證[2]。黔南州優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)茶產(chǎn)業(yè)都勻毛尖(中國(guó)十大名茶之一)、刺梨(天然維C之王)產(chǎn)業(yè)占全州林權(quán)抵押貸款總量的90%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黔南州現(xiàn)有茶園面積8.7萬(wàn)hm2，林權(quán)登記面積0.97萬(wàn)hm2，林權(quán)證登記率11.10%，現(xiàn)有刺梨種植面積3.33萬(wàn)hm2，林權(quán)登記面是0.091萬(wàn)hm2，林權(quán)登記率2.73%，嚴(yán)重制約林權(quán)抵押貸款推進(jìn)。林權(quán)登記率低的主要原因：一是部分公司、企業(yè)、大戶(hù)、合作社等流轉(zhuǎn)林地時(shí)，程序不規(guī)范，不能提供村、組集體三分之二的村民或村民代表同意簽字的證明材料，無(wú)法進(jìn)行林權(quán)登記；二是黔南州優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)茶葉、刺梨等多種植在耕地上的，按照現(xiàn)有的《林權(quán)登記管理辦法》，種植在耕地、農(nóng)地上的茶葉、刺梨難以辦理林權(quán)證。

林權(quán)登記機(jī)制不順暢。2014年11月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，按照第五條規(guī)定，林權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范圍。十八屆三中全會(huì)提出自然資源權(quán)屬統(tǒng)一發(fā)證后，各級(jí)各部門(mén)正在整合成立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記局，縣級(jí)林業(yè)部門(mén)的林權(quán)登記職責(zé)和人員正在劃轉(zhuǎn)整合中，林權(quán)登記及林權(quán)抵押變更登記的職責(zé)尚未具體明確、統(tǒng)一。

專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員緊缺?？h級(jí)森林資源資產(chǎn)評(píng)估咨詢(xún)?nèi)藛T僅43個(gè)，平均每個(gè)縣(市)僅3個(gè)，難以滿(mǎn)足林權(quán)抵押貸款工作的需要，急需專(zhuān)業(yè)的第三方森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和與之對(duì)應(yīng)的評(píng)估人才。

配套機(jī)制尚未完善。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易(含林權(quán))平臺(tái)尚未建立、健全，林權(quán)抵押出現(xiàn)不良貸款后的處置辦法、程序等尚未從制度上予以明確，以政府資金為主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金尚未建立，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)大力開(kāi)展林權(quán)抵押貸款仍有顧慮。

4 政策建議

開(kāi)展林權(quán)抵押貸款是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效措施，是推進(jìn)林業(yè)投融資改革、活躍金融市場(chǎng)，激活林業(yè)生產(chǎn)要素的重要抓手，是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村 “三變改革”[2]、助推林業(yè)精準(zhǔn)脫貧的重要渠道。黔南州亟待解決3個(gè)問(wèn)題推進(jìn)林權(quán)抵押貸款快速發(fā)展。

完善非林地林木確權(quán)。目前，林權(quán)抵押貸款的供給和需求之間仍存在巨大缺口?，F(xiàn)頒發(fā)的國(guó)家統(tǒng)一樣式的林權(quán)證包含林地所有權(quán)、使用權(quán)，林木所以權(quán)、使用權(quán)，針對(duì)黔南州優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)如茶葉、刺梨、精品水果大部分種植于非林地(耕地)的實(shí)際，積極探索、允許對(duì)非林地上的林木頒發(fā)林木所有權(quán)和使用權(quán)證(已列入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)容)，有恒產(chǎn)者有恒心，增加各類(lèi)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)展林業(yè)的信心，解決林權(quán)抵押貸款供需矛盾，促進(jìn)黔南州優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

創(chuàng)新林權(quán)流轉(zhuǎn)方式，擴(kuò)大抵押貸款需求。加大法律法規(guī)如《貴州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》宣傳，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，出臺(tái)鼓勵(lì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，引導(dǎo)林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶(hù)等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，根據(jù)林農(nóng)意愿，通過(guò)折股量化、按股收益方式統(tǒng)一連片利用林地[2]，促進(jìn)林業(yè)的規(guī)模集約化生產(chǎn)，增大林權(quán)抵押貸款需求量。鼓勵(lì)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)搬遷移民、落戶(hù)城鎮(zhèn)農(nóng)民意愿開(kāi)展林業(yè)生產(chǎn)全程托管或主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管，通過(guò)擔(dān)保或反擔(dān)保的方式，提高林權(quán)抵押貸款金額，推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，增加林農(nóng)財(cái)產(chǎn)性收入。

完善交易評(píng)估平臺(tái)及投融資機(jī)制。盡快理順縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記職能，開(kāi)展林權(quán)抵押變更登記。建立政府主導(dǎo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)(含林權(quán))投融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。加大政府對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)支持力度。引導(dǎo)森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)拓展保險(xiǎn)品種，擴(kuò)大森林保險(xiǎn)投保面積，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展林權(quán)抵押貸款提供支持[1]。創(chuàng)新?lián)Ｈ谫Y機(jī)制，完善以縣(市)為重點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，完善交易規(guī)則、流程、類(lèi)別、權(quán)限等。引進(jìn)或組建專(zhuān)業(yè)農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，融資擔(dān)保公司，規(guī)范林權(quán)抵押貸款擔(dān)保暫行辦法。

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[8] 李凱英.林權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀、問(wèn)題、對(duì)策:遼寧省丹東市的實(shí)證分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(11)80～81．

[9] 麗水市發(fā)展和改革委員會(huì).麗水深化林權(quán)改革的深層探索.浙江經(jīng)濟(jì),2008(2)．

[10] 肖建中.林權(quán)制度改革與抵押貸款的政策分析:以浙江省麗水市為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2009(10):79～83．

Reforming Loan Mortgage by Use of Forest Ownership System to Develop Forestry in Qiannan Areas of Guizhou

XIANG Shi-min CHEN Ren-kuan LIU Ying-bo ZHANG Yong-tao

(Qiannan Forestry Bureau, Dunyun 558000，Guizhou,China)

In recent years,in the premise of reforming the system of forest ownership,the goverment in Guizhou Qian Nan Area has creatively established the loan system with forest mortgate,aiming to promote the regulations with the principle "guided by government and cooperated among departments",which has overcome the difficulties of loan guaranties limitation and forest assets evaluation. This also enables the farmers to turn their "green assets" into "green bank" for promoting the development of forestry.

Reforming forest ownership system,Forest right mortgage loan,System establishment

10.16779/j.cnki.1003-5508.2017.01.025

2016-11-02

貴州省黔南州州委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年生態(tài)文明體制改革內(nèi)容。

向仕敏(1982-)，女，貴州省龍里人，碩士研究生，研究方向：林業(yè)改革，E-mail：756064632@qq.com

S7-9

A

1003-5508(2017)01-0095-04