建立健全森林防火命令發(fā)布機(jī)制的探討

謝獻(xiàn)強(qiáng)，鐘又紅，楊斯導(dǎo)，李 溯，陳 浩

（1.廣東省航空護(hù)林站（廣東省林火衛(wèi)星監(jiān)測中心），廣東 廣州 510173；2.廣東省林業(yè)廳森林防火辦公室 ，廣東 廣州 510173；3.廣東省森林資源管理總站，廣東 廣州 510173）

建立健全森林防火命令發(fā)布機(jī)制的探討

謝獻(xiàn)強(qiáng)1，鐘又紅2，楊斯導(dǎo)3，李 溯1，陳 浩1

（1.廣東省航空護(hù)林站（廣東省林火衛(wèi)星監(jiān)測中心），廣東 廣州 510173；2.廣東省林業(yè)廳森林防火辦公室 ，廣東 廣州 510173；3.廣東省森林資源管理總站，廣東 廣州 510173）

闡述了發(fā)布森林防火命令的意義和依據(jù)?？偨Y(jié)分析了當(dāng)前發(fā)布森林防火命令中存在的問題，并從規(guī)范發(fā)布主體、科學(xué)劃定發(fā)布命令的時(shí)間和禁止用火期限、規(guī)范森林防火命令的內(nèi)容、建立健全發(fā)布流程、建立完善多種傳播手段、建立健全預(yù)警響應(yīng)制度以及森林防火命令發(fā)布后，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)措施等方面探討了如何建立健全森林防火命令發(fā)布機(jī)制，皆在為同行們提供參考借鑒。

森林防火；命令；發(fā)布機(jī)制

1 前言

黨的十八大從實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和為全球生態(tài)安全做貢獻(xiàn)的戰(zhàn)略高度，首次對建設(shè)生態(tài)文明作了全面部署，形成了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并將建設(shè)生態(tài)文明作為黨的執(zhí)政綱領(lǐng)寫入了黨章[1]。建設(shè)生態(tài)文明的本質(zhì)要求之一就是加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良好。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，保護(hù)森林資源安全，關(guān)系到人類的生存和發(fā)展，關(guān)系到國家現(xiàn)代化建設(shè)方向和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。森林火災(zāi)是當(dāng)今世界發(fā)生面廣、危害性大、處置救助困難的自然災(zāi)害，它不僅燒毀森林資源，而且危害國家生態(tài)安全，直接威脅人類生存環(huán)境。森林防火工作作為林業(yè)建設(shè)的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全，鞏固造林綠化成果的重任[2]。

經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國的森林防火工作取得了長遠(yuǎn)的發(fā)展，體制機(jī)制已經(jīng)相對健全，相關(guān)技術(shù)也有了很大的進(jìn)步，但是，我們的森林防火工作還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和探索。我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在深刻學(xué)習(xí)“五位一體”中國特色社會主義布局的基礎(chǔ)上，踐行生態(tài)文明，不斷創(chuàng)新防火機(jī)制，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和森林監(jiān)管機(jī)制[1]。近年來，受全球氣候變暖的影響，高溫、干旱、大風(fēng)等極端天氣明顯增多，森林火險(xiǎn)居高不下；加上隨著我國森林面積的增大，林內(nèi)可燃物劇增，森林防火任務(wù)日益繁重，森林防火形勢嚴(yán)峻。發(fā)布森林防火命令，是縣級以上地方人民政府根據(jù)火險(xiǎn)形勢和火源管制任務(wù)，采取的最高級別的行政管制手段[3]，對做好森林防火工作發(fā)揮著重要的作用。本文總結(jié)分析了發(fā)布森林防火命令中存在的問題，對建立健全森林防火命令發(fā)布機(jī)制進(jìn)行了探討，皆在為同行們提供參考借鑒。

2 發(fā)布森林防火命令的依據(jù)

2008年11月19日國務(wù)院常務(wù)會議修訂通過，并于2009年1月1日起實(shí)施的《森林防火條例》第28條規(guī)定：“森林防火期內(nèi)，預(yù)報(bào)有高溫、干旱、大風(fēng)等高火險(xiǎn)天氣的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)劃定森林高火險(xiǎn)區(qū)，規(guī)定森林高火險(xiǎn)期。必要時(shí)，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)需要發(fā)布命令，嚴(yán)禁一切野外用火；對可能引起森林火災(zāi)的居民生活用火應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理”。另外，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）規(guī)定：“在防火期內(nèi)，地方政府要適時(shí)發(fā)布禁火令，重點(diǎn)林區(qū)遇五級高火險(xiǎn)天氣，一律停止野外生產(chǎn)、生活用火”。

3 當(dāng)前發(fā)布森林防火命令中存在的問題

近年來，我國一些地方在森林高火險(xiǎn)期相繼發(fā)布森林防火命令，禁止一切野外用火，大幅度減少了野外火源，有效地減少了森林火災(zāi)的發(fā)生，有效地遏制了森林高火險(xiǎn)天氣下森林火災(zāi)多發(fā)、爆發(fā)的態(tài)勢，有效地減少了重大、特別重大森林火災(zāi)的發(fā)生，確保了我國森林火災(zāi)受害率控制在1‰以內(nèi)，對做好森林防火工作發(fā)揮著重要的作用。但是，一些地方在發(fā)布森林防火命令時(shí)，存在一些不健全、不完善的問題。

3.1 發(fā)布的主體不夠規(guī)范

發(fā)布森林防火命令時(shí)，一些地方以當(dāng)?shù)厣址阑鹬笓]部的名義發(fā)布；一些地方以林業(yè)主管部門的名義發(fā)布；一些地方則由林業(yè)主管部門、公安局、城管局等部門聯(lián)合發(fā)布。

3.2 發(fā)布命令的時(shí)間或禁火期限不夠科學(xué)

在發(fā)布森林防火命令的時(shí)間上不科學(xué)，有的地方在沒有出現(xiàn)高溫、干旱、大風(fēng)等高火險(xiǎn)天氣或舉辦大型活動等前提下發(fā)布森林防火命令，禁止一切野外用火。一些地方發(fā)布的森林防火命令中，禁止野外用火的期限過長，比如，有的地方禁止用火期限為整個防火期。禁止用火期限過長，雖然能在一定程度上減少森林火災(zāi)發(fā)生，但是嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厝嗣裾５纳钪刃蚝土謪^(qū)的生產(chǎn)建設(shè)秩序[4]。

3.3 命令中禁止用火的范圍過大

一些地方發(fā)布的森林防火命令，全?。▍^(qū)、市）或全市（州）范圍內(nèi)禁止一切野外用火，沒有考慮各縣（市、區(qū)、旗）的氣候差異，禁止用火的范圍過大。有的地方發(fā)布的森林防火命令中，禁止野外用火的范圍為距離林緣5000 m，范圍也過大。

3.4 傳播的手段不夠多

有的地方傳播森林防火命令的手段主要是廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)和在墻上進(jìn)行張貼等，發(fā)布的渠道不多；特別是針對廣大農(nóng)村、農(nóng)戶的傳播手段不多，不能及時(shí)、有效地將森林防火命令傳播到農(nóng)村、農(nóng)戶。

3.5 申請發(fā)布的流程不夠簡化

一些地方申請發(fā)布森林防火命令的流程不夠簡化。如一些地方林業(yè)主管部門將草擬的森林防火命令稿件送政府審批時(shí)，政府辦將稿件送法制、公安等相關(guān)部門審核加意見。稿件送到相關(guān)部門后，每個部門按程序走流程審核。各相關(guān)部門在審核環(huán)節(jié)花的時(shí)間較長，一定程度上影響了發(fā)布森林防火命令的時(shí)效性。

3.6 命令的內(nèi)容缺乏強(qiáng)制性和約束力

一些地方發(fā)布的森林防火命令內(nèi)容講的是關(guān)于森林防火工作面上的工作內(nèi)容，是針對下級政府、下級林業(yè)部門或森林防火指揮部成員單位提的工作要求，內(nèi)容多、篇幅長，沒有做到簡明扼要和便于記憶、便于執(zhí)行；而缺少針對林區(qū)廣大農(nóng)民、林農(nóng)等用火者的內(nèi)容，森林防火命令的內(nèi)容缺乏強(qiáng)制性和約束力。

3.7 配套的制度不夠健全完善

一些地方?jīng)]有制定發(fā)布森林防火命令的制度，包括發(fā)布的權(quán)限、發(fā)布依據(jù)、發(fā)布申請、審批、傳播、跟蹤監(jiān)管等內(nèi)容的制度。一些地方森林火險(xiǎn)預(yù)警響應(yīng)制度不夠健全，沒有制定《森林火險(xiǎn)預(yù)警與響應(yīng)工作實(shí)施細(xì)則》。

3.8 落實(shí)命令的措施不夠到位

一些地方發(fā)布森林防火命令后，落實(shí)命令的措施不夠到位，影響了命令的權(quán)威性。如一些地方在森林防火命令中規(guī)定，對違反命令擅自用火的，要進(jìn)行行政處罰，甚至拘留等。但是，發(fā)布森林防火命令后，一些地方因巡邏執(zhí)法跟不上，一些林地、林木經(jīng)營單位或個人野外用火后，得不到懲處，影響了發(fā)布森林防火命令的效果。

4 建立健全森林防火命令發(fā)布機(jī)制的探討

4.1 規(guī)范發(fā)布主體

根據(jù)《森林防火條例》第28條的規(guī)定，發(fā)布森林防火命令的主體只能是縣級以上地方人民政府，各級森林防火指揮部，或林業(yè)主管部門，或其他部門，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府都不是發(fā)布森林防火命令的主體。

4.2 科學(xué)劃定發(fā)布命令的時(shí)間和禁止用火期限

一些地方進(jìn)入森林防火期就由當(dāng)?shù)卣l(fā)布森林防火命令，禁止一切野外用火。禁止用火期限過長，一方面，因森林防火期也是林業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)耕種的最佳季節(jié)，禁止用火影響了正常的農(nóng)事、林事生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民積怨多；另一方面，長期高強(qiáng)度的嚴(yán)管工作使防火管理人員容易麻痹大意，引起管理上的疏漏而引發(fā)火災(zāi)，長期的高度緊張得不到休息，使森林消防隊(duì)員、護(hù)林員等疲憊不堪，一旦發(fā)生火情不能很好地發(fā)揮作用[4]。因此，發(fā)布森林防火命令要科學(xué)、謹(jǐn)慎。要科學(xué)制定發(fā)布森林防火命令的條件和禁止用火期限。如預(yù)報(bào)有高溫、干旱、大風(fēng)等高火險(xiǎn)天氣，發(fā)布橙色或紅色森林火險(xiǎn)預(yù)警信號，或者是森林防火期當(dāng)?shù)嘏e辦重要活動期間，如奧運(yùn)會、亞運(yùn)會、G20峰會等。

4.3 規(guī)范森林防火命令的內(nèi)容

發(fā)布森林防火命令作為最高級別的行政管制手段，只有準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布才能很好地體現(xiàn)命令的權(quán)威性。森林防火命令需包含禁止用火的期限、禁止用火的范圍、禁止行為、報(bào)警電話、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，要注意內(nèi)容的完整性和強(qiáng)制性。森林防火命令的內(nèi)容語言要準(zhǔn)確，突出重點(diǎn)，通俗易懂。

4.4 建立健全發(fā)布流程

森林防火命令發(fā)布流程包括命令的起草、發(fā)布申請、發(fā)布審批、發(fā)布管理等。當(dāng)持續(xù)出現(xiàn)高森林火險(xiǎn)天氣，并預(yù)報(bào)未來一段時(shí)間還將持續(xù)高森林火險(xiǎn)天氣，林業(yè)主管部門申請發(fā)布森林防火命令時(shí)，要簡化審批環(huán)節(jié)，建立快速發(fā)布的“綠色通道”，提高發(fā)布森林防火命令的時(shí)效性。在日常工作中，森林防火指揮機(jī)構(gòu)或林業(yè)主管部門提前起草好森林防火命令的范本稿件，經(jīng)法制、公安等相關(guān)部門審核會簽后送政府辦審批。當(dāng)需要發(fā)布森林防火命令時(shí)，直接套用經(jīng)政府辦審批的森林防火命令范本；同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)“扁平化”審批流程，減少各相關(guān)部門審核時(shí)間。申請發(fā)布森林防火命令時(shí)，要附上申請報(bào)告、森林防火命令稿件、前期森林火險(xiǎn)等級情況和經(jīng)氣象部門會商的未來一段時(shí)間森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào)情況等。政府辦收到森林防火命令發(fā)布申請時(shí)，按照規(guī)定程序呈批。申請發(fā)布的森林防火命令經(jīng)審批后，森林防火指揮機(jī)構(gòu)或林業(yè)主管部門要密切跟蹤、及時(shí)了解落實(shí)森林防火命令的情況。

4.5 建立完善多種傳播手段

一是通過廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體和微博、微信、QQ彈窗、電子顯示屏、高音喇叭、農(nóng)村應(yīng)急廣播等傳播報(bào)道森林防火命令，確保森林防火命令快速傳遞給社會公眾。二是在村口、森林公園門口、森林景區(qū)門口、集市和林區(qū)人員活動頻繁密集場所等顯要位置張貼森林防火命令。三是針對偏遠(yuǎn)農(nóng)村、山區(qū)，要充分發(fā)揮鎮(zhèn)村干部、林業(yè)員、護(hù)林員、森林消防隊(duì)員等的作用，采取鳴鑼吹哨、走街串巷、進(jìn)村入戶、派發(fā)宣傳單等傳統(tǒng)方式傳播森林防火命令，確保森林防火命令傳播全覆蓋。

4.6 建立健全預(yù)警響應(yīng)制度

4.6.1 準(zhǔn)確預(yù)警

林業(yè)部門和氣象部門要進(jìn)一步加強(qiáng)森林火險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測的技術(shù)合作和信息溝通，做好森林火險(xiǎn)等級的預(yù)測預(yù)報(bào)工作，不斷提高森林火險(xiǎn)預(yù)測預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

4.6.2 快速發(fā)布預(yù)警信息

要利用廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信、手機(jī)短信、電子顯示屏、派發(fā)宣傳單、彩旗等各種方式，快速發(fā)布預(yù)警信息，提高預(yù)警信息的覆蓋面和時(shí)效性[2]。

4.6.3 科學(xué)響應(yīng)

發(fā)布森林火險(xiǎn)預(yù)警信號后，要根據(jù)森林火險(xiǎn)預(yù)警狀態(tài)，啟動相應(yīng)的預(yù)警響應(yīng)，做到因險(xiǎn)施策，分級響應(yīng)，科學(xué)應(yīng)對，分崗落實(shí)，合理安排部署森林火災(zāi)預(yù)防和撲救準(zhǔn)備工作。

4.7 嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)措施

4.7.1 嚴(yán)格落實(shí)預(yù)警響應(yīng)措施

發(fā)布森林防火命令后，當(dāng)?shù)厝嗣裾?、森林防火指揮部要針對森林火險(xiǎn)預(yù)警級別，確定啟動對應(yīng)級別的預(yù)警響應(yīng)預(yù)案。從政府、森林防火指揮部成員單位、林業(yè)部門到森林經(jīng)營單位或個人，從負(fù)責(zé)森林防火工作的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到工作人員，必須嚴(yán)格履行工作責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的響應(yīng)措施[5]。同時(shí)，要做好相關(guān)的支持保障工作，如做好隊(duì)伍（包括巡邏隊(duì)伍、公安執(zhí)法隊(duì)伍、森林消防隊(duì)伍等）、裝備（包括巡邏和執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備、森林消防隊(duì)伍個人防護(hù)裝備等）、資金（包括加密巡邏的燃料費(fèi)、執(zhí)法隊(duì)伍辦案經(jīng)費(fèi)、檢查督導(dǎo)工作經(jīng)費(fèi)等）、物資（主要是撲救森林火災(zāi)的應(yīng)急物資）等應(yīng)急準(zhǔn)備。

4.7.2 嚴(yán)格檢查監(jiān)督

建立健全落實(shí)森林防火命令相關(guān)措施的監(jiān)督管理制度，把各級有關(guān)部門、有關(guān)責(zé)任單位、有關(guān)工作人員落實(shí)森林防火命令相關(guān)措施的情況，列為森林防火工作檢查、監(jiān)督和明察暗訪的重點(diǎn)內(nèi)容，促進(jìn)森林防火命令各項(xiàng)措施全面落實(shí)到位。

4.7.3 嚴(yán)格追究責(zé)任

對未按規(guī)定落實(shí)森林防火命令相關(guān)措施的，或未嚴(yán)格執(zhí)行森林火險(xiǎn)預(yù)警響應(yīng)行動的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾蛏址阑鹬笓]部督促整改。對火災(zāi)隱患不整改、防火責(zé)任不落實(shí)等失職、瀆職行為，并造成重大損失或重大傷亡的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

5 結(jié)論與討論

本文總結(jié)分析了發(fā)布森林防火命令中存在的問題，對建立健全森林防火命令發(fā)布機(jī)制進(jìn)行了探討。下一步，關(guān)鍵要抓緊出臺或修改完善相關(guān)規(guī)章制度，并嚴(yán)格抓好落實(shí)，才能有效減少森林火災(zāi)發(fā)生，為保護(hù)森林資源和國土生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明做出積極貢獻(xiàn)。

[1]郭靜靜.加強(qiáng)森林防火工作 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè).第三屆中國林業(yè)學(xué)術(shù)大會森林防火分會場論文集[C].北京：中國林學(xué)會森林消防專業(yè)委員會，2013.

[2]謝獻(xiàn)強(qiáng).構(gòu)建廣東森林防火長效機(jī)制探析[J].森林防火，2014，（1）：3-7

[3]國家森林防火指揮部，國家林業(yè)局.《森林防火條例》解讀[M].北京：中國林業(yè)出版社，2010.

[4]蔣岳新.加強(qiáng)森林火險(xiǎn)預(yù)警提高森林火災(zāi)綜合防控能力[J].國家林業(yè)局管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）:13-16.

[5]孫景花，方海濱，章 林，等.吉林省森林火險(xiǎn)預(yù)警體系建設(shè)現(xiàn)狀與對策[J].吉林林業(yè)科技，2013，（4）：39-41.

（責(zé)任編輯：韓煥金）

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2016-12-30