淺談森林防火法治體系建設(shè)

林 平，彭徐劍，鄭懷兵，趙文清

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

淺談森林防火法治體系建設(shè)

林 平，彭徐劍，鄭懷兵，趙文清

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

對(duì)我國(guó)森林防火法治體系內(nèi)涵及其建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行深入剖析，針對(duì)森林防火法治體系建設(shè)、高素質(zhì)執(zhí)法人才培養(yǎng)、行政執(zhí)法行為規(guī)范、普法和法制研究工作開(kāi)展、森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督等方面提出對(duì)策和建議。

森林防火；法治體系；執(zhí)法監(jiān)督；火源管理

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。認(rèn)真貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，實(shí)行依法治火，把森林火災(zāi)的預(yù)防、撲救，以及災(zāi)后處置等活動(dòng)納入法治軌道，是深化林業(yè)管理制度改革，建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，也是完成新時(shí)期建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系的重要保障。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，首度將“美麗中國(guó)”寫(xiě)入“十三五”規(guī)劃，狠抓森林防火，保護(hù)森林資源是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。2016年5月以來(lái)，受全球增溫氣候背景和厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，加拿大、俄羅斯、美國(guó)等相繼發(fā)生重大森林火災(zāi)，不得不引起我國(guó)的高度重視。深入開(kāi)展依法治火工作，加強(qiáng)森林防火法治體系建設(shè)勢(shì)在必行。

1 森林防火法治體系內(nèi)涵

森林防火法治體系建設(shè)要堅(jiān)持依法治火原則。依法治火就是依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范治理森林火災(zāi)。在森林防火法律體系中，《消防法》《森林法》是《森林防火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）法律來(lái)源，《條例》是依法治火的基本法律依據(jù)，有關(guān)森林防火的地方性法規(guī)、規(guī)章和單行條例是依法治火的主要依據(jù)。依法治火的核心是立法要準(zhǔn)、執(zhí)法要嚴(yán)。

森林防火法治體系的“法”包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《森林法》《條例》《國(guó)家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》和其他法律中涉及消防工作的有關(guān)內(nèi)容；國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)消防工作的行政法規(guī)（例如《條例》），各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和省會(huì)城市、自治區(qū)首府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的具有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)消防工作的地方法規(guī)；有關(guān)部門(mén)制定的有關(guān)消防工作的部門(mén)規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的具有立法權(quán)的人民政府制定的規(guī)章；國(guó)家工程建設(shè)相關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及其他強(qiáng)制性、指導(dǎo)性消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)法規(guī)）等。

2 我國(guó)森林防火法治體系現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，森林防火法制建設(shè)成效顯著。初步形成了以《條例》為核心，其他法規(guī)規(guī)章相配套的森林防火法律體系，森林防火工作基本做到了有法可依、有章可循。森林防火行政執(zhí)法體系和隊(duì)伍建設(shè)初具規(guī)模，森林防火行政執(zhí)法行為逐漸規(guī)范，依法查處了各種因森林火災(zāi)破壞森林資源的違法行為。森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制初步形成，森林防火行政執(zhí)法整體水平明顯提高。森林防火普法宣傳取得明顯成效，社會(huì)公眾森林防火法制觀念不斷增強(qiáng)。森林防火法制建設(shè)在林火管理各項(xiàng)日常工作中發(fā)揮了積極的促進(jìn)和保障作用。

當(dāng)前，在森林問(wèn)題國(guó)際化和生態(tài)問(wèn)題全球化的大趨勢(shì)下，我國(guó)已參與制定并加入了多個(gè)國(guó)際公約，承擔(dān)著履約國(guó)責(zé)任和義務(wù)。面對(duì)新形勢(shì)，森林防火法制建設(shè)的現(xiàn)狀相對(duì)滯后，主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行的《條例》實(shí)施還不到位，并未充分發(fā)揮《條例》的作用，束縛了森林防火工作的改革與發(fā)展；關(guān)于森林防火區(qū)、森林防火期、森林高火險(xiǎn)區(qū)的確定和發(fā)布，絕大部分?。ㄊ小^(qū)）缺乏標(biāo)準(zhǔn)；森林火災(zāi)刑事案件查處尚需建立森林防火管理部門(mén)與森林公安部門(mén)的快速反應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；森林防火責(zé)任制、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面存在較多問(wèn)題，如地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制如何深化發(fā)展，如何與黨政同責(zé)相結(jié)合，如何對(duì)地方政府森林防火責(zé)任進(jìn)行考核，森林防火管理人員、森林消防專業(yè)隊(duì)員編制性質(zhì)不統(tǒng)一，森林防火經(jīng)費(fèi)保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)不到位，且未能制定經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)等；一些與法律法規(guī)配套的規(guī)章和制度尚未及時(shí)出臺(tái)；行政執(zhí)法不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的法律文書(shū)及統(tǒng)計(jì)制度，未能與《治安管理處罰法》《消防法》有機(jī)銜接，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法體制不順，有些地方還存在著以罰代刑、忽視辦案程序、濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法等現(xiàn)象。隨著國(guó)家法制化進(jìn)程的加快，全面推進(jìn)依法治火必須與時(shí)俱進(jìn)。要以科學(xué)的發(fā)展觀建設(shè)法治防火，自覺(jué)運(yùn)用法律手段調(diào)整各方面的利益關(guān)系，依法規(guī)范森林防火行政行為。努力創(chuàng)造一個(gè)透明、統(tǒng)一、公正、非歧視的法律環(huán)境，已成為實(shí)現(xiàn)森林防火管理部門(mén)職能轉(zhuǎn)變的根本途徑和保障林業(yè)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略性任務(wù)。

3 新時(shí)期森林防火法治體系建設(shè)舉措

3.1 加快森林防火地方立法進(jìn)度，健全森林防火法治體系

3.1.1 明確森林防火責(zé)任核心地位，完善政府森林防火問(wèn)責(zé)機(jī)制

明確確立“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的森林防火監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實(shí)施地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的形勢(shì)下，要強(qiáng)化政府森林防火工作質(zhì)量問(wèn)責(zé)機(jī)制，將森林防火的職權(quán)直接委任給各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級(jí)政府作為森林防火第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立森林防火工作質(zhì)量綜合考核制度，完善對(duì)地方政府及政府官員的考核體系。

3.1.2 建立高效森林防火管理體制，實(shí)施嚴(yán)格的火源管理制度

要把重點(diǎn)放在制定以預(yù)防林火和森林資源保護(hù)為目的的監(jiān)督管理制度，實(shí)行嚴(yán)格的火源管理制度。

1）明確規(guī)定野外用火審批制度，對(duì)野外火源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2）完善野外用火監(jiān)察制度，健全縣級(jí)監(jiān)察、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)監(jiān)管、村級(jí)負(fù)責(zé)的野外火源監(jiān)管體制，保障獨(dú)立進(jìn)行火源監(jiān)管，配合行政執(zhí)法。

3）建立生態(tài)紅線制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，發(fā)揮森林防火功能，保障生態(tài)環(huán)境。

4）設(shè)立集中野外用火期，政府匹配相關(guān)技術(shù)人員，積極組織廣大林農(nóng)有計(jì)劃、有防范地投工投勞集中燒除林緣農(nóng)田邊可燃物，從源頭上消除可燃物隱患。

5）將森林防火工作的重點(diǎn)落實(shí)在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等防火一線，推行聯(lián)保制度，如吉林、黑龍江大興安嶺、江西上饒等地推行的十戶聯(lián)保制度，即以十戶農(nóng)民為一組，十戶以下的自然村以自然村為一組，組成聯(lián)保組，實(shí)行聯(lián)保，共同遵守森林防火相關(guān)公約，開(kāi)展森林消防知識(shí)的宣傳普及，查找整改森林火災(zāi)隱患，搞好火源管理，從而引導(dǎo)村民之間互相監(jiān)督、互相幫助、互相提醒，共同做好森林防火工作。

3.1.3 將市場(chǎng)機(jī)制引入森林防火立法，建立森林防火經(jīng)濟(jì)法體系

利用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)進(jìn)入林區(qū)的企、事業(yè)單位樹(shù)立森林防火意識(shí)，如江西省將林區(qū)旅游景點(diǎn)門(mén)票收入按照一定比例用于森林防火，減輕森林防火經(jīng)費(fèi)壓力。研究制定森林防火經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)地方政府的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。進(jìn)一步完善森林防火經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在確保將森林防火經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地工作實(shí)際，逐年確定森林防火經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)比例，規(guī)范經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、審批、劃撥、監(jiān)管等程序，并在年度財(cái)政預(yù)算中將火源管理人員開(kāi)支、宣傳教育經(jīng)費(fèi)、燃油補(bǔ)貼、設(shè)施建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置資金及鄉(xiāng)村協(xié)管人員補(bǔ)貼等納入公共財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，應(yīng)將森林防火經(jīng)費(fèi)的保障情況列入各級(jí)政府森林防火考核目標(biāo)，對(duì)保障到位、增幅較大的地方予以加分。

3.1.4 加強(qiáng)技術(shù)法規(guī)（包括標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程）的制定工作

依法全面追究森林火災(zāi)案件中的行為人責(zé)任。例如，制定責(zé)任追究制、森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的標(biāo)準(zhǔn)和森林防火督導(dǎo)暫行辦法等。技術(shù)法規(guī)應(yīng)該涵蓋森林防火工作的全過(guò)程，主要包括行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制情況、日常工作管理情況、基本建設(shè)和規(guī)劃情況、物資儲(chǔ)備情況、經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況、隊(duì)伍建設(shè)情況、隱患排查情況、宣傳教育情況、預(yù)警響應(yīng)情況、火源管控情況、火災(zāi)撲救情況、災(zāi)后處置情況和責(zé)任追究情況等。

3.2 培養(yǎng)高素質(zhì)執(zhí)法人才，規(guī)范行政執(zhí)法行為

3.2.1 建設(shè)高素質(zhì)的依法治火專門(mén)隊(duì)伍

全面推進(jìn)依法治火，必須造就一支權(quán)威、高效、規(guī)范、廉潔的森林防火行政執(zhí)法隊(duì)伍。牢固樹(shù)立執(zhí)法為民觀念，弘揚(yáng)愛(ài)崗敬業(yè)精神，加強(qiáng)森林防火行政執(zhí)法人員的思想政治、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育。強(qiáng)化對(duì)森林防火行政執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督，嚴(yán)肅紀(jì)律，堅(jiān)決糾正在執(zhí)法中以權(quán)謀私、貪贓枉法、濫用職權(quán)等違法行為，樹(shù)立森林防火行政執(zhí)法隊(duì)伍的良好形象。

3.2.2 創(chuàng)新森林消防人才的培養(yǎng)機(jī)制，建立森林消防專業(yè)畢業(yè)生進(jìn)入森林防火工作單位的就業(yè)通道

對(duì)新錄用的森林防火行政執(zhí)法人員，必須堅(jiān)持公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)的原則，公開(kāi)招考，擇優(yōu)錄用。建立森林防火行政執(zhí)法人員激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗、績(jī)效考核、定期培訓(xùn)、末位調(diào)整制度，實(shí)現(xiàn)森林防火行政執(zhí)法隊(duì)伍動(dòng)態(tài)管理。

3.2.3 加強(qiáng)依法治火法律專家?guī)旖ㄔO(shè)

加強(qiáng)依法治火法律專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，構(gòu)建防火專家和防火執(zhí)法部門(mén)雙向交流機(jī)制。

3.2.4 整體推進(jìn)森林防火行政執(zhí)法工作

森林防火行政主管部門(mén)依法管轄的森林防火行政案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處，不得推諉和不作為，實(shí)行森林防火行政執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制和錯(cuò)案責(zé)任追究制。高度重視公眾舉報(bào)的森林火災(zāi)案件，對(duì)舉報(bào)線索認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，并向舉報(bào)人反饋處理結(jié)果。嚴(yán)禁以罰代刑，對(duì)涉嫌刑事犯罪的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，嚴(yán)禁以補(bǔ)貼執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、發(fā)放集體福利等為由亂罰款、亂收費(fèi)。加強(qiáng)森林防火行政執(zhí)法保障機(jī)制建設(shè)，將執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算和重點(diǎn)工程資金使用范圍，確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，保障執(zhí)法公正。

3.3 加強(qiáng)森林防火普法和法制研究工作

3.3.1 深入開(kāi)展森林防火普法宣傳教育活動(dòng)

實(shí)行普及森林防火法律法規(guī)知識(shí)與加強(qiáng)全民生態(tài)道德教育相結(jié)合、樹(shù)立法律意識(shí)和樹(shù)立生態(tài)意識(shí)相結(jié)合，采取各種有效形式，盡快建立起內(nèi)外結(jié)合、上下互動(dòng)、運(yùn)作有序的森林防火普法體系，全方位加強(qiáng)森林防火法律法規(guī)宣傳教育活動(dòng)。制定森林防火普法規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，并認(rèn)真組織實(shí)施。實(shí)行林業(yè)普法工作責(zé)任制，保障林業(yè)普法工作經(jīng)費(fèi)。

3.3.2 積極開(kāi)展森林防火法制理論研究

森林防火行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展森林防火立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督和普法等森林防火法制理論研究。重視林業(yè)及森林防火法制人才的培養(yǎng)和使用，以人才帶動(dòng)森林防火法律法規(guī)制度創(chuàng)新、執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新和依法治火工作的理論創(chuàng)新。

3.4 拓寬監(jiān)督渠道，強(qiáng)化森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督

3.4.1 加大森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督力度

強(qiáng)化森林防火行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，建立投訴舉報(bào)、內(nèi)部通報(bào)、警示戒勉等內(nèi)部監(jiān)督制度；開(kāi)展森林防火行政執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督，建立執(zhí)法檢查、重大案件督查等層級(jí)監(jiān)督制度，積極探索層級(jí)監(jiān)督的新方式，及時(shí)糾正和處理各種違法或者不當(dāng)?shù)纳址阑鹦姓?zhí)法行為。

3.4.2 自覺(jué)接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督

各級(jí)森林防火行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，對(duì)人大及其常委會(huì)組織進(jìn)行的森林防火法律法規(guī)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整改、及時(shí)糾正；自覺(jué)接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽(tīng)取并采納其對(duì)森林防火工作的意見(jiàn)和建議。

3.4.3 自覺(jué)接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)森林防火行政機(jī)關(guān)實(shí)施的司法監(jiān)督

制定森林防火行政案件應(yīng)訴管理辦法，明確法制工作機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在辦理應(yīng)訴工作中的職責(zé)分工，完善森林防火行政案件應(yīng)訴程序。對(duì)人民法院受理的森林防火行政案件，森林防火行政主管部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好協(xié)調(diào)工作，有關(guān)業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極認(rèn)真做好應(yīng)訴、出庭、答辯工作。對(duì)人民法院依法做出的生效的行政判決和裁定，森林防火行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行。

3.4.4 自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督和專門(mén)監(jiān)督

各級(jí)森林防火行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件、拓寬渠道，完善公民、法人和其他組織對(duì)森林防火行政行為實(shí)施監(jiān)督的機(jī)制。對(duì)新聞媒體反映的森林防火行政執(zhí)法問(wèn)題應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)，依法及時(shí)處理并反饋情況。自覺(jué)接受監(jiān)察、審計(jì)等專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查，積極配合監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)查處森林防火行政主管部門(mén)及其工作人員的違規(guī)違紀(jì)行為。

（責(zé)任編輯：陳小華）

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A

2016-12-07