轉(zhuǎn)變觀念 群策群力 提升城市治理水平

張龍金

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”、“理順城管體制”；十八屆四中全會(huì)提出：“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升執(zhí)法和服務(wù)水平”。

建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府，城市管理部門亟需在城市管理工作中完善工作職能，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。本文基于福建省龍巖市中心城區(qū)的市容管理現(xiàn)狀，就如何做好中心城區(qū)的市容管理工作進(jìn)行分析論證并提出對(duì)策建議，借助《城市管理與科技》雜志平臺(tái)，以期與國(guó)內(nèi)同行進(jìn)行交流。

一、龍巖市中心城區(qū)市容管理存在的問題

（一）流動(dòng)攤點(diǎn)眾多，占道經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重

龍巖市中心城區(qū)的各類流動(dòng)攤點(diǎn)主要集中在醫(yī)院、中小學(xué)校、居民小區(qū)、車站、商場(chǎng)、廣場(chǎng)、市場(chǎng)周邊等人流和車流較大的地段；經(jīng)營(yíng)工具主要有板車、機(jī)動(dòng)車、手推車、挑擔(dān)擺賣，特點(diǎn)是數(shù)量多、流動(dòng)性大，不易管控，不僅嚴(yán)重阻塞交通、影響市民出行、帶來安全隱患，而且污染環(huán)境，有損城市形象。中心城區(qū)各主要街道沿街商戶占道經(jīng)營(yíng)極為普遍。一到夜晚，各主要街道聚滿了夜市攤點(diǎn)和大排檔，噪音擾民，帶來安全隱患，影響市容環(huán)境衛(wèi)生。更有一些攤販強(qiáng)買強(qiáng)賣，坑蒙市民，甚至以暴力手段阻撓執(zhí)法。對(duì)此，龍巖市城管執(zhí)法局嚴(yán)格按照《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行查處。

（二）小廣告大量存在，集貿(mào)市場(chǎng)規(guī)劃不合理

龍巖市中心城區(qū)有36條主次干道，沿街商戶的櫥窗、卷簾門、電線桿等處亂張貼亂涂寫，背街小巷尤其是人員密集的入口處，亂張貼亂涂寫更是隨處可見，不僅清理難度大，而且清理后很難鞏固，無法得到有效治理。中心城區(qū)規(guī)劃面積43平方公里，居住人口50萬，只有16個(gè)規(guī)模不大的市場(chǎng)。而隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原有的市場(chǎng)攤位早已飽和，市場(chǎng)周邊的“馬路市場(chǎng)”隨之形成。

當(dāng)初，設(shè)置便民服務(wù)攤點(diǎn)為的是方便市民生活。但是由于管理滯后，大大小小的鑰匙攤、修鞋攤很快形成了規(guī)模，分布在城區(qū)路口，增加了治理難度。除上述存在的這些問題，“城中村”大有愈演愈烈之勢(shì)（“城中村”是指在城市快速發(fā)展進(jìn)程中滯后于時(shí)代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外，生活水平低下的居民區(qū)）。據(jù)調(diào)查，龍巖市中心城區(qū)的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有“城中村”74個(gè)，地域廣闊，人口眾多。不能否認(rèn)，近年來，隨著龍巖市中心城區(qū)的建設(shè)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城市面貌發(fā)生了顯著變化，但是，“城中村”的改造工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市建設(shè)，“臟、亂、差”是其主要特征，被市民們稱為“舉頭不見天、鳥瞰不見路、環(huán)境臟亂差、安全隱患多”的地段。

二、中心城區(qū)市容管理存在問題的原因分析

城市管理是一門系統(tǒng)科學(xué)，具有廣泛性、復(fù)雜性、服務(wù)性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，是一種導(dǎo)向性非常強(qiáng)的工作。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，社會(huì)深度轉(zhuǎn)型暴露出來的問題和矛盾愈發(fā)突出，給城市管理執(zhí)法帶來更多的挑戰(zhàn)。

（一）管理體制機(jī)制原因

隨著城管執(zhí)法職能的不斷增加，執(zhí)法內(nèi)容涉及城市管理方方面面，這就需要政府相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)。但是在實(shí)際工作中，城管執(zhí)法部門有責(zé)無權(quán)，各職能部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，造成城管執(zhí)法力度減弱，嚴(yán)重束縛了提高城市管理水平的內(nèi)在動(dòng)力。

（二）規(guī)劃滯后、重建輕管等政策原因

長(zhǎng)期以來，城市規(guī)劃建設(shè)決策存在“重建輕管”現(xiàn)象。政策制定多傾向于城市空間拓展，造成城市功能布局不盡合理。在具體的城市管理層面，軟件建設(shè)投入明顯不足，相關(guān)管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)滯后于城市建設(shè)，影響了管理水平的提高。雖然統(tǒng)一集中行使部分城市管理行政職能后，城市管理的效率和面貌得到了極大改善，但是在現(xiàn)行的法律法規(guī)體系中，城市管理職權(quán)的行使仍然受到很大制約。由于體制機(jī)制不健全，城管部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法行動(dòng)失去應(yīng)有的時(shí)效性和威懾力，造成“執(zhí)法難、難執(zhí)法”。

三、龍巖市中心城區(qū)市容管理對(duì)策

（一）制定完善的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法

一是要將嚴(yán)格規(guī)范、公正文明落實(shí)到城管執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)，必須牢固樹立依法行政理念，增強(qiáng)取證意識(shí)、程序意識(shí)，從立案、調(diào)查、取證、制作執(zhí)法筆錄、聽證到結(jié)案等環(huán)節(jié)，必須依照法定職權(quán)、法定程序、法定時(shí)限并自覺接受社會(huì)監(jiān)督；二是完善各項(xiàng)執(zhí)法制度，形成全面、系統(tǒng)、相互銜接的城市管理法規(guī)體系；三是出臺(tái)與相關(guān)法律法規(guī)配套的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程。在健全、完善城市管理法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，注重強(qiáng)化執(zhí)行力和執(zhí)法監(jiān)督，提高違法成本，確立城市管理法治的公平性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期有效性，推動(dòng)城市管理走上常態(tài)化、法治化軌道。

執(zhí)法工作是否取得成效不僅要看法律效果，還要看社會(huì)效果。改進(jìn)執(zhí)法方式既要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法又要做到文明執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法效果與社會(huì)效果雙贏。一是在執(zhí)法過程中要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，力求執(zhí)法效果最大化；二是高度重視、大力加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，健全城管執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)機(jī)制，定期組織城管執(zhí)法人員開展法律法規(guī)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不斷提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。

（二）注重傾聽市民意見，構(gòu)建市容管理多元化格局

實(shí)現(xiàn)城市治理能力的現(xiàn)代化必須創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，完善社會(huì)治理模式，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持全社會(huì)參與，形成多種層次、多元主體、多方參與的治理機(jī)制；激發(fā)社會(huì)活力，建立政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與個(gè)體良性互動(dòng)的多元治理格局。為此，城管執(zhí)法部門要進(jìn)行換位思考，努力做到管理、服務(wù)、執(zhí)法有機(jī)統(tǒng)一。比如，龍巖市城管局根據(jù)中心城區(qū)市容管理實(shí)際，合理規(guī)劃一級(jí)路段、二級(jí)路段和三級(jí)路段，實(shí)行分類分級(jí)管理，收到了一定效果，在管理者與被管理者之間建立了服務(wù)合作關(guān)系，形成了齊抓共管的新局面；按照“先劃好格子后下棋”的思路，預(yù)先高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施如便民市場(chǎng)、流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)區(qū)域，引導(dǎo)商戶在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的地段有序經(jīng)營(yíng)；采取多種形式，暢通城管執(zhí)法部門與公眾溝通渠道，廣泛聽取公眾對(duì)中心城區(qū)市容整治等方面的需求和建議；通過向社會(huì)公布城管服務(wù)熱線、建立12319服務(wù)平臺(tái)、設(shè)立短信投訴號(hào)碼、開通城管投訴郵箱，多種形式擴(kuò)展公眾反映城市管理問題的渠道，發(fā)揮城管執(zhí)法部門與公眾聯(lián)系的橋梁和紐帶作用；建立與管理對(duì)象的交流對(duì)話機(jī)制，開展“結(jié)對(duì)子”、“心連心”等活動(dòng)。執(zhí)法人員面對(duì)面聽取商戶意見建議，提高廣大商戶的參與意識(shí)，明顯改善了城管執(zhí)法的困境，降低了執(zhí)法難度。

（三）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成管理互動(dòng)格局

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求，為政府購(gòu)買公共服務(wù)提供了依據(jù)，是政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理多元化的推動(dòng)力。政府部門將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制、社會(huì)組織先進(jìn)的管理方式引入公共服務(wù)，把適合由市場(chǎng)決定、適合由社會(huì)組織提供服務(wù)的公共服務(wù)交由社會(huì)組織，讓社會(huì)組織承接更多的城市服務(wù)功能，是提高城市管理效率的有效途徑。

福建省政府的有關(guān)文件明確了向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、規(guī)范實(shí)施辦法等，將一般性公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)等5類服務(wù)確定為購(gòu)買項(xiàng)目，為政府購(gòu)買市容保障服務(wù)、開展區(qū)域保序試點(diǎn)，提供了政策支持。龍巖市城管積極采取“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”和政府購(gòu)買服務(wù)的方式，一是推進(jìn)城市道路管理市場(chǎng)化，借鑒先進(jìn)城市的管理經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)家城市道路管理市場(chǎng)化運(yùn)作的要求，在列入管理的保序市場(chǎng)化運(yùn)作路段和區(qū)域，廣泛進(jìn)行前期宣傳教育、有序疏導(dǎo)、集中整治，在此基礎(chǔ)上交由專業(yè)服務(wù)公司，采取定人、定崗、定責(zé)，全天候管控的辦法，提高市容管理的針對(duì)性和實(shí)效性；二是穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化，把城市新增道路環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)全部推向市場(chǎng)，通過招投標(biāo)，確定市場(chǎng)化專業(yè)作業(yè)公司，探索多種類型的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化作業(yè)模式，全面提升作業(yè)水平；三是將城區(qū)道路兩側(cè)小廣告的清理作業(yè)向社會(huì)公開招標(biāo)，擴(kuò)展小廣告清理市場(chǎng)化的作業(yè)區(qū)域，完善監(jiān)督考核機(jī)制，提高清理作業(yè)水平；四是試點(diǎn)推行大型戶外廣告市場(chǎng)化，與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，完善戶外廣告有償出讓辦法和工作程序，積極推進(jìn)與城投等專業(yè)公司在戶外廣告市場(chǎng)化方面的合作；五是積極探索開展數(shù)字城管信息采集市場(chǎng)化工作。數(shù)字城管的信息采集工作實(shí)施市場(chǎng)化招標(biāo)，聘用專業(yè)公司，為城市管理工作挑毛病找根源，提高市容管理問題的發(fā)現(xiàn)率和及時(shí)解決率。

（四）加快數(shù)字城管建設(shè)，提高市容管理水平

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化要求公共管理部門和管理人員必須對(duì)市民的需求及時(shí)作出負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。在市容管理工作中，城管執(zhí)法部門要優(yōu)化決策和執(zhí)法流程，提高辦事效率，向市民提供更多、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。

目前，龍巖市數(shù)字城管平臺(tái)基本覆蓋了中心城區(qū)的市容管理區(qū)域，涉及市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用設(shè)施等相關(guān)職能部門33個(gè)。龍巖市城管執(zhí)法部門依托數(shù)字城管系統(tǒng)平臺(tái)，初步構(gòu)筑了良好有效的“大城管”格局，通過整合城市管理職能，成立城市管理監(jiān)控指揮中心，具體負(fù)責(zé)城市管理工作的綜合指揮、綜合協(xié)調(diào)和綜合調(diào)度；進(jìn)一步理順了市、區(qū)兩級(jí)之間的體制與機(jī)制問題，明確了市、區(qū)兩級(jí)城市管理部門的職能職責(zé)，并將管理觸角延伸到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)，通過建立“一級(jí)監(jiān)督、二級(jí)指揮、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指揮機(jī)制，確保了數(shù)字城管系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)流暢監(jiān)控指揮中心與各相關(guān)業(yè)務(wù)部門信息對(duì)稱、同步；充分發(fā)揮數(shù)字城管監(jiān)控指揮中心的整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，建立全市統(tǒng)一的考核評(píng)價(jià)體系，形成了各區(qū)、各部門齊抓共管城市管理工作的良好局面。

（五）壯大志愿者隊(duì)伍，發(fā)動(dòng)市民廣泛參與

國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化將從一元單向治理向多元交互共治轉(zhuǎn)變，要求廣泛發(fā)動(dòng)各類社會(huì)組織和市民，積極參與社會(huì)治理。搞好城市管理要通過擴(kuò)大城管志愿者隊(duì)伍，開展宣傳、文明勸導(dǎo)、環(huán)境清潔、市容監(jiān)督等服務(wù)活動(dòng)；要廣泛發(fā)動(dòng)各類社會(huì)組織，拓展專業(yè)隊(duì)伍管理與市民廣泛參與相結(jié)合的管理途徑；采取日常招募、活動(dòng)招募、網(wǎng)上招募、定向招募等形式，廣泛吸引市民和企事業(yè)單位、大中專院校等加入城管志愿者協(xié)會(huì)；健全管理體系，完善城管志愿者協(xié)會(huì)的組織架構(gòu)，形成“市區(qū)建立城管志愿者協(xié)會(huì)、街道建立聯(lián)絡(luò)站、社區(qū)居（家）委會(huì)設(shè)立服務(wù)隊(duì)的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)格局；制定協(xié)會(huì)章程、職責(zé)、工作流程等制度，在城管志愿者協(xié)會(huì)設(shè)立城管知識(shí)宣傳員、城管執(zhí)法協(xié)助員、城市管理監(jiān)督員、文明意識(shí)倡導(dǎo)員、公共設(shè)施維護(hù)員、方便市民服務(wù)員；建立激勵(lì)機(jī)制，將城管志愿者的服務(wù)時(shí)間和服務(wù)次數(shù)及時(shí)、準(zhǔn)確記錄，以此為依據(jù)，評(píng)選“十佳城市”管理志愿者。

（責(zé)任編輯：李靜敏）