夯實(shí)基礎(chǔ) 持續(xù)推進(jìn)

“門前三包”責(zé)任制是指臨路（街）所有的單位、門店、住戶擔(dān)負(fù)起一定范圍的市容環(huán)境責(zé)任，承擔(dān)一定的城市管理任務(wù)，是社會(huì)單位參與城市環(huán)境治理、提高城市治理水平的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

一、北京市“門前三包”責(zé)任制起源及發(fā)展

北京市是“門前三包”的策源地。20世紀(jì)80年代初，為解決管理人員少與工作難度大的矛盾，前門街道把前門大街上的119個(gè)單位每7戶編為一組，每組設(shè)1名監(jiān)督員，共同管理大街的市容衛(wèi)生和交通秩序，被稱為“七戶一崗”，可以看作是“門前三包”責(zé)任制的雛形。1982年2月，前門街道在“七戶一崗”的基礎(chǔ)上，又試行了以創(chuàng)造優(yōu)美環(huán)境和優(yōu)良秩序?yàn)槟繕?biāo)的包衛(wèi)生、包綠化、包秩序活動(dòng)，責(zé)成沿街每個(gè)單位設(shè)一名監(jiān)督員，負(fù)責(zé)落實(shí)“三包”工作，至此形成了前門大街的“門前三包”責(zé)任制。

1983年，北京市政府發(fā)布《關(guān)于在全市推行“門前三包”責(zé)任制，加強(qiáng)“臟亂差”治理的若干規(guī)定》，向全市推廣崇文區(qū)經(jīng)驗(yàn)，要求全市所有的機(jī)關(guān)、部隊(duì)、企業(yè)、事業(yè)等單位及居民住戶積極搞好“門前三包”。自此，“門前三包”工作在全市大規(guī)模地開(kāi)展起來(lái)。

1985年，北京市政府在總結(jié)前一階段工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》等有關(guān)法規(guī)，頒布了《北京市“門前三包”責(zé)任制管理辦法》（京政發(fā)[1985]170號(hào)文件），通過(guò)行政規(guī)章，對(duì)“門前三包”工作予以了規(guī)范。

1999年，北京市政府在充分吸收各地好經(jīng)驗(yàn)、好做法的基礎(chǔ)上，修訂并重新頒布了《北京市“門前三包”責(zé)任制管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并在第三條明確規(guī)定包衛(wèi)生、包綠化、包秩序的具體內(nèi)容。

包衛(wèi)生是指負(fù)責(zé)劃定的責(zé)任區(qū)內(nèi)環(huán)境整潔，清掃地面，清除痰跡、污物、廢棄物和積水積雪，制止隨地吐痰、亂扔亂倒廢棄物和亂貼亂掛；包綠化是指在劃定的責(zé)任區(qū)內(nèi)按照?qǐng)@林管理部門的規(guī)劃布置，種植并管護(hù)樹(shù)木花草，維護(hù)綠化設(shè)施；包秩序是指在劃定的責(zé)任區(qū)內(nèi)不亂堆亂放雜物，不亂設(shè)攤點(diǎn)，不私搭亂建，不亂停車輛。近些年來(lái)，由于城市的快速發(fā)展和城市管理體制機(jī)制的變化，北京市“門前三包”呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)：一是由于城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，流動(dòng)人口大量增加，“門前三包”實(shí)施難度越來(lái)越大；二是政府對(duì)城市管理的投入不斷增加，專業(yè)化管理范圍和水平有了顯著提升，“門前三包”責(zé)任制被逐漸淡化；三是在依法治國(guó)的大背景下，“門前三包”責(zé)任制引起了一些社會(huì)爭(zhēng)議，被認(rèn)為是政府單方面向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁城市管理責(zé)任；四是北京市推行城市管理綜合執(zhí)法。特別是城管執(zhí)法部門和市政市容部門分立后，“門前三包”陷入“兩不管”境地，在許多地方形同虛設(shè)；五是自2013年9月起，首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦公室（2016年7月28日更名為首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會(huì)辦公室）將“門前三包”責(zé)任制的貫徹落實(shí)及施行情況納入“月檢查”范疇，每月在每個(gè)區(qū)抽取兩條街巷胡同、十家商鋪進(jìn)行檢查。

二、北京市各區(qū)“門前三包”責(zé)任制施行現(xiàn)狀

自2013年9月起，原首都環(huán)境建設(shè)辦檢查“門前三包”責(zé)任制的貫徹落實(shí)及施行情況，截止到2016年4月，全市共檢查了5400多家商鋪。檢查發(fā)現(xiàn)，“門前三包”責(zé)任書簽訂工作已基本覆蓋十六區(qū)的建成區(qū)，每個(gè)區(qū)都在研究適合本區(qū)區(qū)情、民情的“門前三包”管理辦法，有的區(qū)將其制度化、規(guī)范化。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各區(qū)“門前三包”責(zé)任制的落實(shí)具體內(nèi)容不同、形式不同、管理單位也不統(tǒng)一，各有各的特點(diǎn)。

西城區(qū)制定了《門前三包管理規(guī)范》，其中包含“門前三包”法律依據(jù)、整治范圍、工作流程、工作要求，現(xiàn)已納入西城區(qū)環(huán)境分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系中。以“門前三包”《環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)告知書》的簽訂工作為載體，區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局、區(qū)城管監(jiān)督指揮中心、各街道辦事處為具體監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)落實(shí)“門前三包”工作。

海淀區(qū)制定了“關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)《北京市“門前三包”責(zé)任制管理辦法》的意見(jiàn)”，明確職責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、逐級(jí)負(fù)責(zé)，組織各部門聯(lián)合執(zhí)法，開(kāi)展“門前三包”評(píng)比，統(tǒng)一簽訂“門前三包”責(zé)任書和承諾書，要求沿街商戶、單位設(shè)立一名“門前三包”值班員。

通州區(qū)制定了《通州區(qū)“門前三包”管理工作方案》，強(qiáng)化屬地是“門前三包”管理的第一責(zé)任人的理念，切實(shí)落實(shí)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的屬地管理責(zé)任、執(zhí)法單位的監(jiān)督處罰責(zé)任、“門前三包”單位的清掃維護(hù)責(zé)任和綠化、公用設(shè)施的清潔管護(hù)責(zé)任。區(qū)環(huán)境建設(shè)辦統(tǒng)一制作了“門前三包責(zé)任公示牌”懸掛于“門前三包”單位的明顯區(qū)域，重點(diǎn)治理店外經(jīng)營(yíng)、倚門售貨、亂扔亂倒、亂停亂放、環(huán)境臟亂、違規(guī)廣告牌匾等行為。

2012年，昌平區(qū)印發(fā)Ⅸ關(guān)于進(jìn)一步做好“門前三包”責(zé)任制管理工作的意見(jiàn)》，2016年區(qū)愛(ài)衛(wèi)會(huì)印發(fā)《關(guān)于迎接國(guó)家衛(wèi)生區(qū)復(fù)審進(jìn)一步落實(shí)“門前三包”管理責(zé)任制工作的通知》等文件，“門前三包”責(zé)任書由各鎮(zhèn)政府、街道辦事處與轄區(qū)各單位簽訂。在2012-2013年普簽的前提下，2014年以來(lái)每年進(jìn)行補(bǔ)簽，落實(shí)“門前三包”責(zé)任制。

密云區(qū)從定內(nèi)容、抓機(jī)制兩方面著手，完善并建立“門前三包”長(zhǎng)效管理機(jī)制，包括監(jiān)管機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和處罰機(jī)制，重點(diǎn)解決垃圾亂堆亂倒、車輛亂停亂放和廣告牌匾亂豎亂掛等三類問(wèn)題。

三、北京市“門前三包”責(zé)任制存在的問(wèn)題

“門前三包”工作是城市管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，涉及面廣、工作量大、難度高。梳理目前北京市“門前三包”責(zé)任制實(shí)施方面存在的問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）“門前三包”責(zé)任制內(nèi)容跟不上現(xiàn)階段城市管理要求

《辦法》中提到的“清掃地面、清除痰跡、廢棄物和種植并管護(hù)樹(shù)木花草等”內(nèi)容，目前皆由專業(yè)清掃保潔隊(duì)伍和園林綠化專業(yè)隊(duì)伍來(lái)完成。由于帶有專業(yè)性作業(yè)性質(zhì)，沒(méi)有必要讓沿街商戶、單位把落實(shí)“門前三包”責(zé)任制當(dāng)作一種負(fù)擔(dān)。

（二）“門前三包”法律依據(jù)不夠明確

由于《辦法》沒(méi)有明確制定“門前三包”的法律依據(jù)，導(dǎo)致一部分人認(rèn)為“門前三包”只是一種行政合同，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。這是一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，需要明確“門前三包”是法定義務(wù)，不是行政攤派。

（三）部門職責(zé)分工不明確

“門前三包”責(zé)任制點(diǎn)多面廣，涉及方方面面，需要理順各部門關(guān)系，厘清責(zé)任，協(xié)同推進(jìn)。

（四）宣傳引導(dǎo)、獎(jiǎng)懲措施不到位

“門前三包”責(zé)任制落實(shí)不到位的一個(gè)重要原因是：責(zé)任人承擔(dān)了城市管理的責(zé)任，卻沒(méi)有在社會(huì)服務(wù)中得到直接的收益。權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，勢(shì)必引發(fā)一部分人的消極抵觸心理。此外，《辦法》中對(duì)宣傳和獎(jiǎng)懲措施沒(méi)有過(guò)多提及。

四、北京市開(kāi)展“門前三包”下一步工作建議

實(shí)踐證明，城市管理工作千頭萬(wàn)緒，僅僅依靠政府單方面的力量既治理不了更治理不好?！伴T前三包”在城市管理中有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，必須依靠廣大市民群眾的積極參與。

（一）與時(shí)俱進(jìn)，重新調(diào)整、規(guī)范“門前三包”責(zé)任內(nèi)容

通過(guò)對(duì)2013年4月以來(lái)的首都環(huán)境建設(shè)月檢查和市級(jí)問(wèn)題臺(tái)賬數(shù)據(jù)分析：市容環(huán)境、秩序環(huán)境和設(shè)施環(huán)境臺(tái)賬數(shù)占比較多，這三類問(wèn)題與道路兩側(cè)的商戶緊密相關(guān)。主要表現(xiàn)在：店外經(jīng)營(yíng)、占道設(shè)攤、堆物堆料、私裝地鎖、亂停車輛、違規(guī)廣告牌匾以及占道燈箱廣告等問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要與水環(huán)境保潔作業(yè)單位有關(guān)。

通過(guò)總結(jié)前期環(huán)境建設(shè)檢查工作，下一步將充實(shí)“門前三包”責(zé)任范圍，督促各臨街單位，提高自我管理意識(shí)。“門前三包”責(zé)任內(nèi)容調(diào)整為：

1.“門前三包”責(zé)任區(qū)內(nèi)的市容環(huán)境應(yīng)當(dāng)符合下列要求：商戶自產(chǎn)垃圾去向明確，不隨意丟棄、拋撒，實(shí)行垃圾分類，按規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)及方式投放；及時(shí)清掃保潔，按照規(guī)定掃雪鏟冰；無(wú)暴露垃圾、無(wú)渣土、無(wú)污水污物；維護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)的市容環(huán)境清潔衛(wèi)生。

2.“門前三包”責(zé)任區(qū)內(nèi)設(shè)施環(huán)境應(yīng)當(dāng)符合下列要求：建（構(gòu)）筑物及設(shè)施的外立面整潔、完好，立面及玻璃櫥窗內(nèi)外無(wú)張貼、涂寫、刻畫、懸掛等現(xiàn)象；店面招牌、夜景燈光等設(shè)施設(shè)置規(guī)范并保持整潔；責(zé)任區(qū)內(nèi)無(wú)私搭亂建，無(wú)亂堆亂放，無(wú)亂貼亂掛，無(wú)沿街懸掛晾曬物品，無(wú)違規(guī)戶外廣告牌匾；不攀折樹(shù)木、踐踏草坪、破壞和損壞綠化設(shè)施等，維護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)的設(shè)施環(huán)境整潔完好。

3.“門前三包”責(zé)任區(qū)內(nèi)秩序環(huán)境應(yīng)當(dāng)符合下列要求：商戶無(wú)店外經(jīng)營(yíng)，無(wú)占道設(shè)攤，無(wú)倚門售貨，無(wú)擅自設(shè)置占道燈箱、廣告，無(wú)私裝地鎖，無(wú)亂停車輛，維護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)秩序環(huán)境良好有序。

4.責(zé)任人對(duì)在“門前三包”責(zé)任區(qū)內(nèi)發(fā)生的損害、破壞城市環(huán)境的行為有權(quán)予以勸阻、制止并要求城市管理綜合執(zhí)法部門查處。

（二）認(rèn)真流理，進(jìn)一步明確相關(guān)部門職責(zé)分工

北京市城市管理委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全市的“門前三包”工作，制定“門前三包”責(zé)任制有關(guān)管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)；各區(qū)城市管理部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)“門前三包”責(zé)任制實(shí)施，建立“門前三包”綜合指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)“門前三包”責(zé)任制工作落實(shí)；街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）負(fù)責(zé)“門前三包”的日常指導(dǎo)和管理，明確“門前三包”責(zé)任區(qū)范圍，負(fù)責(zé)組織與責(zé)任人簽訂“門前三包”責(zé)任書、宣傳教育和監(jiān)督檢查等。城市管理綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)“門前三包”責(zé)任工作進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)違反“門前三包”責(zé)任制管理的行為進(jìn)行行政處罰；工商、交通、公安、水務(wù)、商務(wù)、旅游、環(huán)保、園林綠化等相關(guān)部門，按照各自的職責(zé)做好“門前三包”責(zé)任制的相關(guān)管理工作。

（三）落實(shí)責(zé)任，形成考核評(píng)價(jià)機(jī)制

首都環(huán)境建設(shè)管理辦將“門前三包”工作納入環(huán)境建設(shè)考核評(píng)價(jià)范圍，建立市、區(qū)兩級(jí)考核機(jī)制，最大限度調(diào)動(dòng)相關(guān)單位工作的積極性。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，建立相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

各區(qū)城市管理部門、街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）通過(guò)多種形式，組織做好“門前三包”工作宣傳；借助市、區(qū)兩級(jí)環(huán)境建設(shè)志愿者隊(duì)伍，深入街道、社區(qū)發(fā)動(dòng)群眾，參與履行“門前三包”責(zé)任的相關(guān)義務(wù)。首都環(huán)境建設(shè)管理辦將“門前三包”成績(jī)突出的沿街商戶納入環(huán)境建設(shè)樣板單位和先進(jìn)個(gè)人評(píng)選范圍，探索將檢查考評(píng)結(jié)果與環(huán)境建設(shè)“以獎(jiǎng)促治”相結(jié)合，推進(jìn)城市環(huán)境社會(huì)治理，營(yíng)造全民參與、齊抓共管的良好氛圍。

從城市管理走向城市治理是現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)?！伴T前三包”責(zé)任制是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、市民群眾等多元主體參與城市治理的有效形式；把“門前三包”工作納入經(jīng)?；⒅贫然头ㄖ苹能壍?，廣泛發(fā)動(dòng)市民參與環(huán)境建設(shè)活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)市民的環(huán)境建設(shè)意識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)，使“門前三包”責(zé)任制落地生根，成為社會(huì)共識(shí)和行為規(guī)范，推動(dòng)首都環(huán)境建設(shè)再上新臺(tái)階。

鏈接

1.上海、南京“門前三包”開(kāi)展的情況

2014年12月5日，上海市政府發(fā)布《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》，自2015年5月1日起施行。按照相關(guān)規(guī)定，責(zé)任人的責(zé)任確定為：保持市容整潔，無(wú)亂設(shè)攤、亂搭建、亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂堆放的行為；保持環(huán)境衛(wèi)生整潔，無(wú)暴露垃圾、糞便、污水，無(wú)污跡，無(wú)渣土，無(wú)蚊蠅孳生地；按照規(guī)定設(shè)置環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，并保持其整潔、完好。責(zé)任人除了應(yīng)當(dāng)履行規(guī)定的義務(wù)外，在責(zé)任區(qū)內(nèi)還應(yīng)當(dāng)履行：及時(shí)清除影響通行的積雪殘冰；按照規(guī)定投放生活垃圾；不擅自超出門窗和外墻經(jīng)營(yíng)。

2015年3月16日，南京市政府印發(fā)《南京市門前三包管理辦法》，自2015年5月1日起施行。新的“門前三包”責(zé)任主體涵蓋面更為廣泛，涉及城市管理中的居民小區(qū)、水域岸線、商場(chǎng)超市、機(jī)關(guān)團(tuán)體、風(fēng)景名勝等9類區(qū)域。對(duì)“門前三包”的具體內(nèi)容，南京市也作了新的定義，規(guī)定“門前三包”責(zé)任區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)方面要求：環(huán)境衛(wèi)生整潔、立面美觀、秩序井然。此外，南京市將“門前三包”責(zé)任制納入城市網(wǎng)格化治理，組織專職執(zhí)勤人員，實(shí)行日巡制度，加強(qiáng)“門前三包”的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

2.美國(guó)“門前三包”的做法

屋主責(zé)任理念是“門前三包”在西方國(guó)家的表現(xiàn)形式，也是西方國(guó)家的法制傳統(tǒng)。房屋設(shè)施所有權(quán)人對(duì)房屋土地周邊一定范圍承擔(dān)安全責(zé)任，對(duì)其他人因房屋設(shè)施周邊道路原因發(fā)生的人身財(cái)產(chǎn)傷害承扭侵權(quán)責(zé)任。如美國(guó)弗吉尼亞州阿靈頓縣明確規(guī)定：剪草、草坪維護(hù)是業(yè)主的責(zé)任。對(duì)于掃雪，美國(guó)通行的做法是：街道和高速路積雪歸政府管理，人行道積雪歸業(yè)主管理。紐約市規(guī)定：雪停后4小時(shí)內(nèi)，房屋主人或商家必須把門前的積雪清掃干凈，而且不許將積雪推到人行道外，也不能堆在消防栓上方，如果路面結(jié)冰，應(yīng)該在冰凍路面上撒鹽，不遵守這些規(guī)定，房主或商家將視情況罰款100至350美元并面，臨10天監(jiān)禁，屢犯者將被加重處罰，如有路人在雪地滑倒跌傷，負(fù)責(zé)該區(qū)域掃雪的單位或個(gè)人還有可能被告上法庭。每當(dāng)冬季因暴風(fēng)雪宣布城市進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，紐約市長(zhǎng)和環(huán)衛(wèi)局局長(zhǎng)都會(huì)再三向市民強(qiáng)調(diào)雪后清掃人行道的相關(guān)法規(guī)，媒體也會(huì)發(fā)揮作用，提醒市民關(guān)于清掃門前積雪的法規(guī)。

（責(zé)任編輯：李靜敏）