京津冀協(xié)同發(fā)展視角下新型城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化研究

薛晴　陳會謙　彭文民

本文系統(tǒng)闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施、資源與環(huán)境的剛性約束、交通運輸方式的改變與調(diào)整等新因素對河北省新型城鎮(zhèn)化空間布局可能產(chǎn)生的影響。在分析了河北省新型城鎮(zhèn)化空間布局的現(xiàn)狀與特征的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化河北省新型城鎮(zhèn)化空間布局的總體構(gòu)想，即實行“多核心差別化”開發(fā)戰(zhàn)略、構(gòu)建“四縱四橫一環(huán)”重點發(fā)展軸線，以及促進這一發(fā)展模式形成的對策建議。

多年來，河北省一直渴望充分發(fā)揮環(huán)抱京津的地理區(qū)位優(yōu)勢，促進城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化，進而提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。因此，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，尤其是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對河北省的城鎮(zhèn)化空間布局具有重大意義。

一、影響河北省城鎮(zhèn)化空間布局的新因素

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的框架下，京津冀區(qū)域的整體功能定位是“以首都為核心的世界級城市群”。河北省的功能定位是“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。這一轉(zhuǎn)變使河北省城鎮(zhèn)化空間布局呈現(xiàn)出不同特征，即空間規(guī)劃由原來的一省向服從、服務(wù)京津冀區(qū)域“一張圖”轉(zhuǎn)型，對城鎮(zhèn)空間的認知由單體、無序發(fā)展向群體、協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)由外延擴展向內(nèi)涵提升過渡。由此必然要求河北省以更加開放的視野和更加主動的姿態(tài)融入京津冀協(xié)同發(fā)展大格局，重新梳理城鎮(zhèn)間的關(guān)系，尤其是與京津的關(guān)系，重點對各城鎮(zhèn)的功能定位、城鎮(zhèn)間分工協(xié)作及其機制構(gòu)建進行重新規(guī)劃與定位。

（二）資源與環(huán)境的剛性約束

自然生態(tài)和土地資源是制約河北省城鎮(zhèn)化空間布局的首要自然因素。據(jù)測算，河北省城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就要有100多萬人進城，按人均100平方米的活動范圍計算，今后3年，河北省僅城鎮(zhèn)擴張就需新增建設(shè)用地110多萬畝，在“不飽和”供地政策的大背景下，河北省的用地缺口在60%左右。近年來，土壤污染、水土流失、霧霾肆虐等生態(tài)環(huán)境問題依然困擾著河北省，治理污染、保護生態(tài)環(huán)境的任務(wù)仍然非常艱巨。

水資源是制約河北省城鎮(zhèn)化空間布局的另一個重要的自然因素。河北省水資源匱乏，全省年均降水量僅為541毫米，多集中在6-9月，人均水資源擁有量386立方米，畝均水資源占有量243立方米，兩者均相當于全國平均水平的1/8，且部分山區(qū)的地表水多供給京津兩市專用。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，因人為因素導(dǎo)致的水資源短缺問題日益嚴重。一方面，人口的不斷增加對水資源的需求逐年遞增，供水缺口日益加大，水資源供需矛盾突出；另一方面，工農(nóng)業(yè)發(fā)展存在過度開發(fā)利用地表水、超量開采地下水以及污染水資源等加劇水環(huán)境惡化的問題，進一步加大了河北省優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局的難度。

（三）交通運輸方式的改變與調(diào)整

交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展是城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化的支撐保障。一方面，良好的交通運輸條件可以促進人口及其經(jīng)濟活動在空間運動中向相應(yīng)區(qū)域集聚，促使區(qū)域空間布局隨之改變；另一方面，人口及其經(jīng)濟活動的空間變化又會反過來影響交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與發(fā)展。因此，交通運輸條件與城鎮(zhèn)空間布局之間實際上存在著雙向互動關(guān)系，交通運輸條件和方式的改變與調(diào)整可以推動城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化。受出口導(dǎo)向經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的影響，海洋運輸?shù)拈_發(fā)與利用極大地促進了河北省沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。2014年，唐山、秦皇島、滄州三市城鎮(zhèn)化率為51.48%，高于全省平均水平2.18個百分點。未來，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動，鐵路、公路等陸路交通運輸方式的優(yōu)勢將會不斷顯現(xiàn)。河北省地處我國南北要塞，本身就具有交通優(yōu)勢。而隨著高速鐵路網(wǎng)的建設(shè)，“南北貫通、東出西聯(lián)”大交通格局的形成，到2020年，高速鐵路將覆蓋河北省所有城鎮(zhèn)人口50萬以上的城市，干線公路實現(xiàn)“鎮(zhèn)鎮(zhèn)通”，鐵路公路沿線城鎮(zhèn)的交通通達性將顯著提高。高鐵、公路串聯(lián)起來的城鎮(zhèn)必將極大地促進河北省城鎮(zhèn)間的經(jīng)濟聯(lián)系，促成新的城鎮(zhèn)發(fā)展軸（帶）的形成。

二、河北省城鎮(zhèn)化空間布局的現(xiàn)狀與特征

（一）區(qū)域中心城市正在成為城鎮(zhèn)布局的重要抓手

目前，河北省正在深入貫徹、落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在城鎮(zhèn)化空間布局方面基本形成了石家莊、唐山兩大省域中心城市，保定、邯鄲作為區(qū)域中心城市正在迅速崛起。石家莊、唐山以占全省15.53%的土地面積，產(chǎn)出了占全省39.15%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為全省經(jīng)濟發(fā)展最為活躍的中心，輻射帶動全省其他區(qū)域發(fā)展的能力正在明顯增強。

從河北全省來看，目前比較成熟的四大區(qū)域中心城市分別位于冀東、冀中南地區(qū)，尤其是冀中南地區(qū)，全省近65%的城鎮(zhèn)集中于此，其中包括省會城市石家莊。石家莊自2014年行政區(qū)劃調(diào)整完成后，市區(qū)面積擴大了4倍，極大地拉開了省會城市的發(fā)展框架，對優(yōu)化冀中南地區(qū)的城鎮(zhèn)空間布局乃至提升全省的城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有非常重要的意義。近幾年，其余3個區(qū)域中心城市（唐山、邯鄲、保定）也相繼進行了城區(qū)面積拓展和行政區(qū)劃調(diào)整，對優(yōu)化各自的城鎮(zhèn)空間布局具有積極意義，但對補缺京津冀城市斷層的作用尚未顯現(xiàn)。

（二）城鎮(zhèn)體系分布尚待進一步完善

河北省現(xiàn)有石家莊、唐山2個特大城市，保定、邯鄲、張家口、秦皇島4個大城市，邢臺、承德、廊坊、滄州4個中等城市，衡水、任丘等21個小城市以及1050個鎮(zhèn)。由于受經(jīng)濟、歷史、地理和交通等因素影響，長期以來，河北省城鎮(zhèn)空間分布一直呈現(xiàn)“西北疏、東南密”的特征。東南城鎮(zhèn)密集區(qū)城鎮(zhèn)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的連接點主要集中在冀中南和冀東地區(qū)。這兩個地區(qū)最重要的節(jié)點城市是石家莊和唐山，以這兩個城市為核心可以將河北省城鎮(zhèn)體系分為石家莊體系和唐山體系。石家莊體系即正在崛起的冀中南城市群，包括石家莊、保定、滄州、衡水、邯鄲、邢臺等6市，其地理位置優(yōu)越，交通便利；唐山體系即建設(shè)中的冀東城市群，包括唐山、秦皇島、廊坊等3市。

西北城鎮(zhèn)疏落地區(qū)的節(jié)點城市主要是張家口和承德。張承地區(qū)自然條件差，經(jīng)濟發(fā)展落后，交通等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，特別是由于距離兩大核心城市體系較遠，受其輻射帶動較弱。此外，兩城市之間多年來沒有鐵路直連，直到2015年底張?zhí)畦F路通車后才正式開啟兩市間的直接聯(lián)系。因此，該地區(qū)尚需在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略框架下著力完善城市功能，提升兩大節(jié)點城市的集聚輻射能力。

（三）缺乏持續(xù)穩(wěn)定的空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

自上世紀90年代的“兩環(huán)開放帶動戰(zhàn)略”到21世紀初的“一線兩廂”戰(zhàn)略，再到“十二五”時期的“兩群一帶”戰(zhàn)略，以及最近提出的“兩翼四區(qū)五帶多節(jié)點”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出河北省希望借助區(qū)位優(yōu)勢，謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展的藍圖。然而事實上，河北省的“兩環(huán)開放帶動戰(zhàn)略”自1995年提出到2000年深入實施再到2005年被“一線兩廂”戰(zhàn)略正式取代，前后只有10年時間，之后的“一線兩廂”戰(zhàn)略也從提出到實施不到10年的時間里逐漸被此后提出的“兩群一帶”戰(zhàn)略所取代。時隔5年后的今天，“兩群一帶”戰(zhàn)略又被“兩翼四區(qū)五帶多節(jié)點”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃取而代之。雖然這四大發(fā)展戰(zhàn)略都是基于河北省的區(qū)位優(yōu)勢所構(gòu)筑的省域城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，但是四者之間并不具有內(nèi)在聯(lián)系性的層級遞進戰(zhàn)略關(guān)系，由此造成發(fā)展方向舉棋不定，發(fā)展?jié)撃鼙粔褐啤?/p>

三、未來河北省城鎮(zhèn)化空間布局的總體構(gòu)想

（一）實行多核心差別化開發(fā)戰(zhàn)略

“多核心”是指石家莊、唐山兩個省域中心城市，以及保定、邯鄲、張家口、秦皇島、滄州、衡水等12個其他區(qū)域中心城市，以冀中南國家級城市群和秦唐、滄黃兩個正在崛起的沿海城鎮(zhèn)群為支撐，打造全省具有區(qū)域帶動性的經(jīng)濟增長極；“差別化開發(fā)”是指根據(jù)不同的主體功能分區(qū)，采取不同的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。實踐操作上即“對接京津、強化省會、開發(fā)沿海、扶持張承、點軸擴展、集群布局”。環(huán)京津地區(qū)要積極貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在城鎮(zhèn)空間布局上主動對接京津，與京津共同打造世界級城市群；打造省會城市石家莊為京津冀區(qū)域次中心城市，將周邊的正定、藁城、欒城、鹿泉納入省會城市發(fā)展規(guī)劃，進一步放大城市空間優(yōu)勢，重構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主的全省經(jīng)濟中心，大力提升城市功能；將秦唐、滄黃沿海地帶作為未來新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略東移的主陣地，以曹妃句、北戴河、渤海三個新區(qū)為支撐，打造沿海城鎮(zhèn)隆起帶；張承地區(qū)應(yīng)從政策上予以優(yōu)先安排和重點傾斜；冀中南城鎮(zhèn)密集區(qū)應(yīng)依托交通干線，整合優(yōu)勢資源，培育跨行政區(qū)的多核多邊的城鎮(zhèn)密集區(qū)或城鎮(zhèn)集群，形成以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化空間格局。通過多核心、差異化開發(fā)，逐步培育一批支撐全省經(jīng)濟社會加速發(fā)展的新增長極、增長軸和增長帶，優(yōu)化省域空間布局，推動河北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）構(gòu)建“三橫兩縱”重點發(fā)展軸線

陸大道的“點軸開發(fā)理論”實際上是將交通干線作為城鎮(zhèn)化空間布局的重要載體與支撐，在城鎮(zhèn)化初期這是最有效的空間開發(fā)模式。其中的“點”是經(jīng)濟中心，在空間上表現(xiàn)為區(qū)域中心城市；“軸”是經(jīng)濟要素向外擴散的路徑，在空間上表現(xiàn)為基于鐵路、公路等交通運輸設(shè)施形成的連接經(jīng)濟要素的發(fā)展軸線。發(fā)展軸線形成之初是為經(jīng)濟中心輻射帶動腹地經(jīng)濟發(fā)展并使之成為區(qū)域經(jīng)濟增長極而服務(wù)。發(fā)展軸線形成后其本身對人口、產(chǎn)業(yè)也具有非常強的吸引力，經(jīng)濟要素也會不斷向其兩側(cè)集聚，并形成新的增長點。這種依托交通干線所形成的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展布局能夠促進經(jīng)濟活動與交通運輸設(shè)施的有機結(jié)合，進而產(chǎn)生極大的空間集聚效應(yīng)，增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力。河北省應(yīng)充分發(fā)揮省域交通優(yōu)勢，構(gòu)建以秦承張發(fā)展軸、秦唐張發(fā)展軸、保津發(fā)展軸、石黃發(fā)展軸為四條橫軸，以承京—京邯發(fā)展軸、京衡發(fā)展軸、廊津—津滄發(fā)展軸、沿海發(fā)展軸為四條縱軸，以環(huán)首都發(fā)展軸為一環(huán)軸的城鎮(zhèn)發(fā)展軸線。

四、促進河北省城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化的政策選擇

（一）加快完善現(xiàn)代化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

交通是聯(lián)系地理空間和社會經(jīng)濟活動的紐帶。當前，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的大背景下，河北省應(yīng)進一步加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。具體應(yīng)在以下四個方面著力：一是重點發(fā)展城際鐵路。加快完善高速鐵路網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建完善的港口與物流基地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的鐵路集疏運體系，為形成陸海統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局打下基礎(chǔ)；二是進一步優(yōu)化高速公路網(wǎng)布局，盡快打通與京津?qū)拥摹皵囝^路”。同時，推進國省干道改造升級，加大鄉(xiāng)村公路建設(shè)力度，尤其是山區(qū)貧困地區(qū)的通道建設(shè)。一方面進一步加強城鎮(zhèn)間的聯(lián)系和完善城鎮(zhèn)體系，一方面延長發(fā)展軸線并貫通中心城市輻射帶動鄉(xiāng)村腹地的通道；三是提升港口建設(shè)的質(zhì)量和水平。河北省具有沿海區(qū)位優(yōu)勢。但由于對海洋資源和經(jīng)濟認識嚴重缺位，造成了目前陸?？臻g分割、銜接不緊密的事實。當前，應(yīng)積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，整合省內(nèi)港口優(yōu)勢資源，形成優(yōu)勢互補、特色突出、功能完備的綜合性港口群。同時，深化與天津港口的合作，攜手打造北方航運核心區(qū)，共同打造“一帶一路”北方東部起點；四是完善機場布局。機場是現(xiàn)代綜合交通運輸體系的重要組成部分，對增強不同層級間的城鎮(zhèn)聯(lián)系有著十分重要的推動作用。河北省應(yīng)主動對接京津，大力發(fā)展運輸機場和通用機場，推動與京津機場的有機銜接，構(gòu)建京津冀區(qū)域干支結(jié)合的航運網(wǎng)絡(luò)。

（二）著力打造區(qū)域中心城市

優(yōu)化河北省城鎮(zhèn)化空間布局必須依托中心城市帶動，增強其集聚輻射功能。石家莊、唐山、保定、邯鄲作為河北省乃至京津冀區(qū)域的中心城市，對優(yōu)化河北省城鎮(zhèn)化空間布局起著決定性作用。石家莊既要擴城又要提質(zhì)，在拉開城市框架的同時，提升省會城市功能，從而帶動全省新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)跨越式發(fā)展。唐山要精準定位，充分發(fā)揮沿海區(qū)位優(yōu)勢，從連接和延伸沿海發(fā)展軸出發(fā)，主動聯(lián)合秦皇島、滄州，以港口群建設(shè)為切入點，三市協(xié)作，打通河北省南承北接的沿海通道，加快推進河北沿海城市帶形成。保定要著力打造京津冀區(qū)域中心城市，進一步優(yōu)化城市空間布局，重點推進縣城建設(shè)，努力實現(xiàn)城市規(guī)模和質(zhì)量相統(tǒng)一、人口聚集與產(chǎn)業(yè)壯大相協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。邯鄲要用足用好國家兩大發(fā)展戰(zhàn)略（京津冀協(xié)同發(fā)展和中原經(jīng)濟區(qū)），做好晉冀魯豫四省交界區(qū)域中心城市地位，構(gòu)建大尺度城市空間發(fā)展框架，向東連接市域東部各縣城，打通山東通道；向西協(xié)調(diào)武安市次中心城市功能，打通連接市域西部各縣與山西的通道；向北依托京廣線連接邢臺、對接省會、承接京津；向南融合對接中原經(jīng)濟區(qū)，形成京津冀聯(lián)動中原的區(qū)域中心城市。

（三）促進城市群內(nèi)部多城聯(lián)動協(xié)同發(fā)展

《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》于2016年2月制定完成，啟動構(gòu)筑“兩翼、四區(qū)、五帶、多點”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，促進京津冀城市群多城聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展。首先，要做強做大兩大省域中心城市石家莊和唐山，一方面帶動冀中南和冀東地區(qū)發(fā)展，一方面提高與京津兩市的協(xié)調(diào)聯(lián)動和互補能力，形成京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐。其次，保定和廊坊作為環(huán)京津的核心功能區(qū)，要著力提升承接京津的功能疏散與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為引領(lǐng)，加快推進同城化建設(shè)；秦皇島、唐山、滄州三市要主動融合“一帶一路”和環(huán)渤海合作大格局，全力打造全省沿海率先發(fā)展區(qū)；石家莊、邯鄲、邢臺、衡水四市要強化先進制造業(yè)發(fā)展，打造京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略腹地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)；張家口、承德及太行山、燕山山區(qū)，重點構(gòu)筑綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，打造京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)安全屏障和全國生態(tài)文明示范區(qū)。再次，依托鐵路、公路等重要交通干線，全力打造“四縱四橫一環(huán)”城鎮(zhèn)化發(fā)展軸，重點形成京石邯、京唐秦、沿海、石衡滄、京衡等五大發(fā)展帶。第四，增強區(qū)域中心城市功能，強化重要節(jié)點城市的支撐作用，加快提高全省城鎮(zhèn)的人口、產(chǎn)業(yè)集聚能力，形成多個城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動的支點。第五，以“專+特”為標志，規(guī)劃建設(shè)一批定位明確、規(guī)模適中、特色鮮明的專業(yè)化發(fā)展“微中心”，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，有序打通京津冀城市群內(nèi)部多城聯(lián)動協(xié)同發(fā)展的通道，聚集發(fā)展要求較高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（責(zé)任編輯：李靜敏）