新民促法后我國民辦職業(yè)教育法律體系的完善

肖萍+劉夢仁

摘 要：新世紀以來，我國民辦職業(yè)教育發(fā)展迅速，同時也開始進入瓶頸期。2016年11月7日全國人大常委會審議并通過了關于修改民辦教育促進法的決定，新民促法在一定程度上破解了困擾民辦職業(yè)教育發(fā)展的一些瓶頸問題，但民辦職業(yè)教育發(fā)展中還存在其它相關問題，阻礙其更好的發(fā)展。民辦職業(yè)教育法律體系的完善是解決問題一個重要途徑，我國需加快《職業(yè)教育法》等相關法律法規(guī)的修訂步伐，從法律層面保障民辦職業(yè)教育的良好發(fā)展。

關鍵詞：新民促法；民辦職業(yè)教育；法律體系；

作者簡介：肖萍（1965-），女，江西吉安人，南昌大學立法研究中心專職副主任、法學院教授，博士生導師，研究方向為行政法學；劉夢仁（1992-），女，江西九江人，南昌大學憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為行政法學。

基金項目：江西省教育科學“十二五”規(guī)劃重點課題“高等教育治理的法治化研究”（編號：14ZD3L001），主持人：肖萍。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）06-0039-04

我國民辦職業(yè)教育在經(jīng)歷了30多年的發(fā)展后已經(jīng)成為我國教育事業(yè)中一個重要組成部分。但總體而言，民辦職業(yè)教育的發(fā)展由于學校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、優(yōu)惠政策難以落實等一些問題，導致發(fā)展空間較為狹小、辦學質(zhì)量較差，因此民辦職業(yè)教育辦學一直受到大眾質(zhì)疑[1]。民辦職業(yè)教育的辦學水平應當如何提升，民辦職業(yè)教育如何更好發(fā)展，是我國教育在新時期所需解決的問題。新《民辦教育促進法》（下文簡稱《民促法》）的修訂為民辦職業(yè)教育提供了良好的發(fā)展契機，但民辦職業(yè)教育還存在著民促法沒有解決的問題。本文擬通過對民辦職業(yè)教育現(xiàn)狀及問題分析，從完善法律體系的層面提出相關修改意見，以期對發(fā)展民辦職業(yè)教育有所裨益。

一、我國民辦職業(yè)教育發(fā)展面臨的困境

根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)調(diào)研網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2014年全國共有各級各類民辦學校（教育機構）15.52所，比上年增加0.63萬所；招生1563.84萬人，比上年增加69.32萬人。其中，我國民辦中等職業(yè)學校2343所，比上年減少139所；招生71.95萬人，比上年減少1.21萬人；在校生189.57萬人，比上年減少18.37萬人。另有非學歷教育學生29.45萬人[2]。從現(xiàn)實看，目前我國對職業(yè)教育的需求遠超于高等教育，職業(yè)技術人才的成長對社會發(fā)展具有重要作用，但我國公辦職業(yè)教育由于政府投入少、學校數(shù)量少、專業(yè)少等問題，社會效果并不顯著。2016年民促法修改重點是對民辦教育進行分類管理，將民辦教育分為營利性與非營利，進行區(qū)分管理。這改變了此前統(tǒng)一管理的局面，有效解決了民辦學校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、優(yōu)惠政策難以落實等一些問題，為民辦教育的發(fā)展掃清了一些障礙。在這些因素影響下民辦職業(yè)教育發(fā)展空間廣闊、大有可為。新《民促法》后，我國民辦職業(yè)教育將成為職業(yè)教育中新的增長點。

然而，由于對于教育設置方面等原因，我國的職業(yè)教育與民辦教育發(fā)展都面臨很多問題和困難。從職業(yè)教育角度看，雖然我國將整個教育體系分為基礎教育、高等教育和職業(yè)教育三個大類，但不論從政府對于職業(yè)教育扶持力度來看還是社會對職業(yè)教育的認可度來看，職業(yè)教育都不可與其他兩類教育相比較。從民辦教育角度看，我國對于公辦學校的扶持力度遠超于民辦學校，民辦學校在法律地位等方面，還有很多問題未解決。而民辦職業(yè)教育是這兩類概念的交匯點，兼具了職業(yè)教育與民辦教育發(fā)展所面臨的雙重困境。具體表現(xiàn)在：

（一）地方民辦職業(yè)教育資金難求

在民促法修訂之前，民辦職業(yè)教育的辦學資金主要來源是辦學者的投入與收取的學費，政府對其補助很少。而民辦職業(yè)教育由于其自身的特點，對辦學質(zhì)量的提高需要投入的大量的資金，因此資金的限制導致了民辦職業(yè)教育辦學質(zhì)量問題。雖然民促法修訂后，強調(diào)對非營利性民辦學校進行政府財政獎勵，但由于我國地方政府對于職業(yè)教育的經(jīng)費投入一直是教育經(jīng)費投入中較少的一部分，民辦職業(yè)教育的投入則少之又少。地方民辦職業(yè)教育資金難求也成為民辦職業(yè)教育后期發(fā)展的一個重要制約因素。

（二）管理混亂難以監(jiān)管

現(xiàn)實中，我國很多民辦職業(yè)學校采用誰投資，誰當家，誰管理的管理模式，這種管理模式存在很大弊端，使得學校內(nèi)部管理混亂，導致某些民辦職業(yè)學校在招生過程中存在不正當競爭。不僅使學生權益受到損害，還阻礙了學校的正常有序發(fā)展[3]。同時，由于行政監(jiān)管部門對民辦職業(yè)學校的權責混亂，行政監(jiān)管部門導致無法做到有效監(jiān)管。這些情形都影響到民辦職業(yè)學校的有序發(fā)展。

（三）民辦職業(yè)學校教學單一

技術性人才的培養(yǎng)能加快我國從“制造大國”到“質(zhì)造大國”的腳步，而職業(yè)教育設立的目的就是培養(yǎng)技術性人才，民辦職業(yè)教育更是如此。但在實踐中我們看到，很多民辦職業(yè)院校在課程設計上，理論教學與實踐教學的比例嚴重失調(diào)，使得學生無法學習到更多的實踐技能。同時，民辦職業(yè)學校對于企業(yè)人才需求了解不足，因此在專業(yè)設置中往往脫離實際，其結果一方面是學生畢業(yè)后就業(yè)困難，另一方面是企業(yè)人才供應不足。

二、新民促法后民辦職業(yè)教育發(fā)展的障礙分析

新民促法雖然解決了我國民辦職業(yè)教育在發(fā)展中的相關問題，但是由于民辦職業(yè)教育的特殊性，其特有問題無法得到很好解決。而這些問題很大層面上與我國民辦職業(yè)教育法律體系有著密切關系。

（一）民辦職業(yè)教育法律體系不完善

我國現(xiàn)有的很多法律讓中國的教育行業(yè)發(fā)展有法可依，并沿用至今，但很多的法律法規(guī)在立法時有其特殊的時代背景，法條中一些內(nèi)容不符合現(xiàn)代的社會發(fā)展情況，已然阻礙了職業(yè)教育的發(fā)展。通過收集有關民辦職業(yè)教育的法律規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國更多的是從規(guī)章層面對民辦職業(yè)教育進行調(diào)整，法律法規(guī)層面的規(guī)定較為缺乏。雖然我國在2015年12月第十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了修改《教育法》和《高等教育法》的決定，2016年通過了《民促法》的修訂案，但是1996年頒布的《職業(yè)教育法》至今還未進行修改。而新民促法的修改重點是對民辦教育進行分類管理，配套措施還沒跟上，民辦職業(yè)教育缺乏一個系統(tǒng)配套的法律體系。

（二）政策性文件代替法律

我國民辦職業(yè)教育起步較晚，很多法律法規(guī)并未跟上腳步。由于職業(yè)教育發(fā)展較為迅速，政府對職業(yè)教育的發(fā)展予以高度重視。從《職業(yè)教育法》頒布后，政府層面出臺了很多關于職業(yè)教育發(fā)展的文件，其中2002年《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，2005年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》是國務院層面三個著名的綜合性規(guī)范文件。此外，一些地方政府根據(jù)自身實踐出臺了職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)范性文件，如《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》及其實施辦法等指導了我國職業(yè)教育的發(fā)展。但這些文件由于效力層級不高，及文件自身僅為指導性規(guī)范，缺乏法律法規(guī)特有的規(guī)范性與強制性不強，出現(xiàn)了某些地方政府忽視民辦職業(yè)教育發(fā)展，公眾對民辦職業(yè)教育的認可度不高等問題。

（三）法律條文本身的缺陷

在我國已出臺的法律法規(guī)及規(guī)章文件中，對于民辦職業(yè)教育經(jīng)費保障的規(guī)定不明確，譬如，2015年雖然我國對中高職學生的生均經(jīng)費撥款問題做了規(guī)定，但很多地方政府并未出臺相應政策。這成為地方政府對民辦職業(yè)教育經(jīng)費投入過少的一個重要原因。在《民促法》修訂之前，民辦教育并未區(qū)分營利性與非營利性，以“合理回報”的形式對民辦學校進行管理。很多學校為了爭取“合理回報”，登記為非營利性民辦學校，而實際辦學又表現(xiàn)為營利性學校。民辦學校在民政部門登記為非營利性，則應由教育部門進行監(jiān)督管理，而民辦學校又實施了營利性學校才可為的行為，實際上應由工商部門進行管理，由此導致行政管理層面混亂的局面[4]。新《民促法》對民辦教育進行分類管理，為后期民辦職業(yè)學校的管理問題打下了基礎，但由于《民促法》規(guī)定較為原則性，具體措施還有待完善。此外，從經(jīng)費和管理的規(guī)定中可見，相關法律法規(guī)對政府的權力與責任的規(guī)定不明確，出現(xiàn)了很多問題。因此，后期如何明確劃分政府的權力與責任是民辦職業(yè)教育法律體系需要重點考慮的一個問題。

三、新民促法后我國民辦職業(yè)教育法律體系的完善

（一）加快修訂《職業(yè)教育法》步伐

《民促法》與《職業(yè)教育法》法律效力層級一樣，其對于民辦職業(yè)教育的指導與規(guī)范有著重要作用。新《民促法》修改的重點是對民辦教育進行分類管理。作為職業(yè)教育的基本法《職業(yè)教育法》對于職業(yè)教育的發(fā)展具有重要意義。因此，我們應加快《職業(yè)教育法》修訂工作。2008年《職業(yè)教育法》修訂工作被列入人大常委會的立法規(guī)劃中，經(jīng)過對修訂草案征求意見，在2011年教育部將《職業(yè)教育法》修訂草案的送審稿報請國務院審議，2016年我國對《職業(yè)教育法（修訂草案）》公開征求意見，這也預示著我國《職業(yè)教育法》的修訂工作將在不久完成。我國1996年的《職業(yè)教育法》共五章四十條，對民辦職業(yè)教育的相關規(guī)定分布在第三章和第四章的內(nèi)容中，內(nèi)容主要適應非營利性民辦職業(yè)學校的發(fā)展?！堵殬I(yè)教育法》的修訂草案共九章七十三條，條文中關于民辦職業(yè)教育的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，沒有進行區(qū)分管理。同時，修訂草案中對職業(yè)教育學校的分類僅依據(jù)培養(yǎng)目標這一單一的分類標準，合理性值得商榷。

通過對《職業(yè)教育法》修訂草案的法律文本分析，結合新《民促法》修改的重點，對《職業(yè)教育法》提出以下修稿建議：

1.關于職業(yè)教育學校的分類問題。《職業(yè)教育法（修正案）》第二十一條主要從培養(yǎng)目標出發(fā)對職業(yè)教育進行區(qū)分，建議此條中應加入公辦職業(yè)學校與民辦職業(yè)學校、特殊職業(yè)學校的區(qū)分，同時應說明民辦職業(yè)學校又可分為營利性與非營利性。這樣可以確立民辦職業(yè)教育在職業(yè)教育法中的地位。

2.關于民辦職業(yè)教育學校的管理體制?！堵殬I(yè)教育法（修正案）》第二十七條主要規(guī)定了公辦職業(yè)學校的管理體制，沒有對民辦職業(yè)學校的管理體制進行規(guī)定。此條中應加入民辦職業(yè)學校管理體制的相關規(guī)定，民辦職業(yè)學校的管理體制應區(qū)分于公辦院校的管理模式。民辦職業(yè)教育學校應根據(jù)自身性質(zhì)制定符合學校發(fā)展的章程，設立董事會、理事會等決策機構并建立相應的監(jiān)督機制，民辦職業(yè)學校的舉辦者需嚴格章程辦事。從職業(yè)教育法層面對民辦職業(yè)教育學校管理體制的規(guī)定有利于民辦職業(yè)教育學校建立良好的管理體制，學校事宜由學校董事會嚴格按照章程決定，這樣可以避免辦學者利用自身優(yōu)勢干預學校辦學，同時也有利于行政職能部門進行監(jiān)督管理。

3.關于民辦職業(yè)教育收費問題。《職業(yè)教育（修正案）》第三十五條關于收費的規(guī)定主要針對公辦職業(yè)學校，因此，后期修改中應對公辦職業(yè)學校與民辦職業(yè)學校收費進行區(qū)分，特別是營利性民辦職業(yè)學校的收費標準由市場規(guī)律控制要說明清楚。學校收費是民辦職業(yè)學校資金的主要來源，制定合理的收費標準，能夠保證民辦職業(yè)學校辦學資金的持續(xù)性。

4.關于民辦職業(yè)教育政策扶持問題?！堵殬I(yè)教育（修正案）》第三十六條中“享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”修改為“非營利性民辦職業(yè)學校享受與公辦職業(yè)學校同等的稅收優(yōu)惠，營利性民辦職業(yè)學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠”?！叭〉玫氖杖霊斨饕糜诎l(fā)展職業(yè)教育”修改為“公辦職業(yè)學校和非營利性民辦職業(yè)學校收入應當主要用于發(fā)展職業(yè)教育，營利性民辦職業(yè)學校收取的費用主要用于發(fā)展職業(yè)教育”。在五十五條中加入政府對民辦職業(yè)學校政策扶持，明確政府對非營利性民辦職業(yè)學校的具體扶持措施。民辦職業(yè)教育因兼具民辦教育與職業(yè)教育兩種類別的屬性，優(yōu)惠政策在職業(yè)教育法層面需要明確政府在民辦職業(yè)教育領域的責任。

（二）相關法律法規(guī)的制定與修改

民辦教育涉及教育、國土、稅務、工商等多個部門，從對民辦學校的登記注冊、辦學行為的監(jiān)管評估，都需要多個部門聯(lián)合出臺相應的實施細則，并在具體辦學過程中各司其職。民辦職業(yè)教育兼有民辦教育與職業(yè)教育兩種分類的不同特性。因此，我國民辦職業(yè)教育法律體系的建設，不僅要依靠《職業(yè)教育法》與《民促法》，還要建設與之配套的法規(guī)、規(guī)章體系。民辦職業(yè)教育法律體系的完善應從《立法法》規(guī)定的法律效力層級出發(fā)，合理設置法律、法規(guī)、規(guī)章位階相統(tǒng)一的法律體系。我國民辦職業(yè)教育現(xiàn)有的法律淵源主要是一些部委規(guī)章，按照《立法法》的規(guī)定，部委規(guī)章的法律效力僅在部門職能范圍內(nèi)有效，而像涉及校企合作這類的規(guī)定，涉及的職能部門不僅為教育部門還涉及其它相關的行政職能部門[5]。如果校企合作這類的法律規(guī)定層級較低，實施強制力不夠，則在實際實施中達到不到最好的效果。從這個因素出發(fā)，我國民辦職業(yè)教育法律體系中對于一些跨部門實施的規(guī)定應當提升其層次，加強這類規(guī)定的實施強制力，保證相關規(guī)定在實踐中得到更好實施。因此，《職業(yè)培訓法》等規(guī)定的層級應為法律，《校企合作法》、《農(nóng)村職業(yè)教育法》等規(guī)定的層級應為行政法規(guī)。而《職業(yè)教育法》、《民促法》等法律法規(guī)的具體實施細則、配套措施這類的則僅需教育職能部門通過規(guī)章的形式來表現(xiàn)。地方政府根據(jù)自身實際，結合相應的教育法法律法規(guī)制定的具體實施辦法，僅以地方法規(guī)、地方規(guī)章的形式表現(xiàn)也能達到有效的實施的目的。

《民促法》修訂后，一些配套政策及實施細則制定權在政府部門，新《民促法》中對分類管理涉及的一些具體問題并未設置完全，如非營利性民辦學校實際辦學收益使用如何監(jiān)管等問題。這些具體問題在后期相關規(guī)定的完善中應當明確加以規(guī)范，如在《民辦教育促進法實施條例》中可規(guī)定非營利性民辦學校登記注冊機關為民政部門，營利性民辦學校登記注冊機關為工商部門，兩者登記部門的不同，后期主要監(jiān)管部門也會不同，這樣便于職能部門對民辦教育進行監(jiān)管；在《民辦教育收費管理暫行辦法》的修改中可規(guī)定民辦學校收費具體標準為哪些，非營利性民辦學校的收費由地方政府根據(jù)哪些標準設立，這樣可以確保民辦學校收費的合理性，保障學生的合法權益[6]。

總之，在我國構建一個以憲法規(guī)范為第一層級，《教育法》作為基本法律為第二層級，《職業(yè)教育法》《民促法》《勞動法》《高等教育法》《教師法》等與職業(yè)教育相關的法律為第三層級，《民辦教育促進法實施條例》等行政法規(guī)為第四層級，國務院部門規(guī)章及地方性法規(guī)或規(guī)章為五、六層級的民辦職業(yè)教育法律體系，最終構建立法、行政、治教、治校、社會五位一體的民辦職業(yè)教育法治體系，是職業(yè)教育發(fā)展的根本保障[7]。

參考文獻：

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責任編輯 蔡久評