淺析集體林權(quán)制度改革對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地改革的啟示
——以重慶地區(qū)為例

李健楠，廖和平

(西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715)

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淺析集體林權(quán)制度改革對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地改革的啟示
——以重慶地區(qū)為例

李健楠，廖和平

(西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715)

集體林權(quán)制度改革作為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的延伸，是農(nóng)村土地改革的突破。隨著集體林權(quán)制度改革的全面展開(kāi)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。本文通過(guò)對(duì)集體林權(quán)制度和農(nóng)村土地制度的比較，在分析兩者異同點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以重慶集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐為例，論證集體林權(quán)制度的改革過(guò)程，為我國(guó)土地制度改革提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和新思路。

林權(quán)制度改革；土地制度改革；林權(quán)流轉(zhuǎn)

引言

為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)土地制度改革的不斷推進(jìn)。集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村土地制度改革的延伸，是農(nóng)村土地改革的又一次重大突破。2008年6月，黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)改革作出了全面部署。2009年6月召開(kāi)的中央林業(yè)工作會(huì)議，明確提出了支持改革發(fā)展的政策措施，進(jìn)一步推進(jìn)了集體林權(quán)制度改革工作。隨著集體林權(quán)制度改革的全面展開(kāi)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，同時(shí)，也能對(duì)我國(guó)土地制度改革提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和新思路。

1 集體林權(quán)制度改革基礎(chǔ)理論

林權(quán)包含森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)[1]。其中，林地是林業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)土地的簡(jiǎn)稱，即直接或間接地用于林業(yè)的，無(wú)論目前有無(wú)林地的土地[2]。集體林地作為生產(chǎn)用地，是土地資源的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收有著重要的作用。

為了全面解放農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，我國(guó)開(kāi)展了集體林區(qū)制度改革。通過(guò)集體林權(quán)制度改革，把集體林地承包給農(nóng)戶，廣大農(nóng)民可以獲得更多的生產(chǎn)資料，當(dāng)前，集體林權(quán)制度改革實(shí)質(zhì)上是在保障現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度不變的前提下，提高林地的可交易性和可流動(dòng)性。林權(quán)制度改革的制度創(chuàng)新方向在于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)。林權(quán)制度改革是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的豐富和完善[2]，能一定程度上為農(nóng)村土地改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2 林權(quán)制度改革和土地制度改革的比較分析

2.1 集體林權(quán)制度和土地制度比較分析

2.1.1 共同點(diǎn)

(1)中國(guó)特色的土地制度特點(diǎn)

1949年建國(guó)以后，我國(guó)在土地革命的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，不斷調(diào)整林地制度和土地制度，重新分配了林地、土地?；谖覈?guó)的社會(huì)主義公有制，林地和土地的所有權(quán)主體都是國(guó)家和集體，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，為了發(fā)揮更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，林地和土地作為重要的經(jīng)濟(jì)資源得到了很大的探索，這些探索被制定的法律不同程度的吸收，成為了林地制度和土地制度的重要表現(xiàn)形式，形成了具有中國(guó)特色的林地制度和土地制度。

(2)地和地上物割裂的特點(diǎn)

我國(guó)一方面以憲法形式規(guī)定了林地資源、土地為全民所有、集體所有，另一方面為了充分發(fā)揮資源的價(jià)值，在保留所有權(quán)的基礎(chǔ)上引入了使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。因此，林地制度和土地制度都具有地和地上物割裂的特點(diǎn)，林地和土地過(guò)程中產(chǎn)生的地上物的所有權(quán)和使用權(quán)也較為復(fù)雜。

(3)所有權(quán)和使用權(quán)相分離的特點(diǎn)

林地和土地都存在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況。在集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，林權(quán)的主要內(nèi)容包括林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)以及森林景觀開(kāi)發(fā)利用權(quán)等。相應(yīng)，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，主要形式有：承包、股份合作、租賃、拍賣和轉(zhuǎn)讓等5種形式。在農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地中，農(nóng)戶擁有了承包經(jīng)營(yíng)土地的使用權(quán)，并支持各種形式的流轉(zhuǎn)。

2.1.2 區(qū)別

林地和土地制度具有很多共同點(diǎn)，但由于利用方式以及利用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的不同，存在幾點(diǎn)區(qū)別。

(1)基本制度方面

有關(guān)林地的制度主要體現(xiàn)在《憲法》和《森林法》以及主管部門的規(guī)章中?！稇椃ā芬?guī)定了我國(guó)森林為國(guó)家所有和集體所有的基本制度，《森林法》明確了林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度及各類使用權(quán)的作價(jià)制度。土地制度方面，《憲法》規(guī)定我國(guó)土地為國(guó)家所有和集體所有的基本制度，《土地管理法》進(jìn)一步明確了我國(guó)實(shí)行的土地社會(huì)公有制，之后，《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化了土地管理法規(guī)定的相關(guān)土地制度，強(qiáng)調(diào)了土地公有制。另外，《房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律，以及《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房地產(chǎn)開(kāi)放經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，共同構(gòu)建了較為完備的土地制度。

由此可見(jiàn)，雖然林地在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，但由于林地權(quán)屬、流轉(zhuǎn)等相關(guān)情況的歷史較短，復(fù)雜性和規(guī)律性尚未得到充分顯露，因此林地的相關(guān)法律和規(guī)定較之土地，仍有不足。

(2)重要程度方面

林地制度中，占據(jù)主要地位的森林資源的開(kāi)發(fā)利用雖然也具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但土地制度中，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)是影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要因素，土地的征用、補(bǔ)償、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、土地的價(jià)格、土地供應(yīng)的制度，這些土地制度，也都直接影響了居民的生活，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行和不斷發(fā)展起到更加關(guān)鍵的作用。相較之下，林地制度對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響小于土地制度。

(3)立法目的方面

由于重要程度有所區(qū)別，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響程度不同，林地制度和土地制度的立法目的也有所不同。以《森林法》和《土地管理法》為例：《森林法》的立法主要目的在于 “保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要”；《土地管理法》的立法目的在于加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 小結(jié)

按照我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)行的土地制度，集體林權(quán)制度和土地制度中的林地和土地的所有權(quán)主體都是國(guó)家和集體，又都存在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況。另一方面，由于推行實(shí)踐先后及背景的不同，以及重要性和立法目的的不同，在基本制度方面土地制度更為規(guī)范。由此可見(jiàn)，本質(zhì)上集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村土地制度改革的延伸，進(jìn)程上，又是農(nóng)村土地改革基礎(chǔ)上的重大突破，具有先進(jìn)性和借鑒意義。

3 重慶集體林權(quán)制度改革實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

集體林權(quán)制度改革分為主體改革和配套改革。主體改革包括分山到戶，確定林農(nóng)對(duì)于林地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木的所有權(quán)；配套改革包括林權(quán)抵押貸款、林業(yè)保險(xiǎn)，林業(yè)合作組織建立和發(fā)展等。2008年9月1日中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)明確了加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容，包括明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和保障收益權(quán)，以及加快推進(jìn)林權(quán)制度改革的配套措施，各區(qū)縣圍繞《意見(jiàn)》積極開(kāi)展了林權(quán)改革，取得了一定的實(shí)踐成效。

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)

改革過(guò)程中，重慶市將林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木的所有權(quán)落實(shí)到戶，以確立農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，各區(qū)縣在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，采取了多種方式推進(jìn)確權(quán)工作。

(1)強(qiáng)化組織結(jié)構(gòu)

渝北區(qū)政府成立了集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各鎮(zhèn)(街)相應(yīng)組建了林改工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各行政村也相應(yīng)成立了以村支書、村主任為組織的集體林改工作組，做到了上下聯(lián)動(dòng)、蹭蹭落實(shí)、一抓到底的工作格局，有效地促進(jìn)了落實(shí)產(chǎn)權(quán)的工作順利推進(jìn)。

(2)解決確權(quán)歷史遺留問(wèn)題

上世紀(jì)80年代初期林業(yè)“三定”時(shí)期頒發(fā)的舊版林權(quán)證，近年來(lái)隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，成了“外遷戶”，出現(xiàn)了委托代管但山林權(quán)屬未轉(zhuǎn)移、集體收回后重新分配等導(dǎo)致的持證人和管理人不一致的情況。針對(duì)這樣的情況，巴南區(qū)采用了“調(diào)查摸底、建立試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、明確方法”的“四步法”，以林權(quán)制度改革時(shí)間為準(zhǔn)，林改前發(fā)生的山林收回集體，按林地現(xiàn)權(quán)利人落實(shí)林權(quán)；林改時(shí)未收回的，不再采取“鄉(xiāng)規(guī)民約”方式收回“外遷戶”山林。巴南區(qū)的做法有效解決了舊版林權(quán)證歷史遺留問(wèn)題，避免了相關(guān)的林權(quán)糾紛。

(3)數(shù)字化管理

奉節(jié)縣在森林資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合遙感影像圖進(jìn)行定界，將確權(quán)到戶的宗地或山頭地塊落實(shí)到1:1萬(wàn)地形圖上，通過(guò)矢量化實(shí)現(xiàn)地理信息的數(shù)字化。之后，在建立數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)了森林資源管理系統(tǒng)，將林權(quán)證及其信息實(shí)行計(jì)算機(jī)管理，方便查詢與統(tǒng)計(jì)，提高工作效率。

到2011年3月，全市已發(fā)放林權(quán)證538萬(wàn)戶，占應(yīng)發(fā)證農(nóng)戶的98.6%，發(fā)證面積達(dá)36.17萬(wàn)hm2，占總面積的97.5%，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)，成為全國(guó)首批基本完成主體改革的省市之一。和農(nóng)村土地確權(quán)相比，林權(quán)確權(quán)的情況相對(duì)簡(jiǎn)單，但強(qiáng)化組織結(jié)構(gòu)、依法依規(guī)解決歷史遺留問(wèn)題的做法同樣能運(yùn)用到土地確權(quán)中，為宅基地確權(quán)、農(nóng)村集中居住點(diǎn)確權(quán)等問(wèn)題提供借鑒。

3.2 配套改革

在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，重慶以林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款等為主要內(nèi)容的配套改革，對(duì)林業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的制度性建設(shè)加快推進(jìn)。

(1)建立林權(quán)綜合交易平臺(tái)

渝北區(qū)于2009年7月成立了渝北區(qū)森林資源流轉(zhuǎn)中心，建立了森林資源信息平臺(tái)，通過(guò)林地流轉(zhuǎn)引進(jìn)業(yè)主發(fā)展森林休閑旅游業(yè)、花卉業(yè)、經(jīng)果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等，拓展了群眾就業(yè)面，增加了山區(qū)林農(nóng)收入；2011年10月，重慶聯(lián)交所與重慶市涪陵區(qū)合作組建了中國(guó)西部首家林權(quán)交易所——涪陵林權(quán)交易所。成立后的林權(quán)交易所實(shí)現(xiàn)了林權(quán)交易、行政審批和綜合服務(wù)的集中運(yùn)行，交易種類包括森林、林木、林地、大宗林產(chǎn)品、森林碳匯、林業(yè)科技成果等各類涉林財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并通過(guò)協(xié)議和網(wǎng)上競(jìng)價(jià)兩種方式開(kāi)展林地流轉(zhuǎn)交易，加快了林權(quán)資本的流動(dòng)，提升和實(shí)現(xiàn)了林權(quán)價(jià)值。同時(shí)，林地制度改革后，林地和林地上樹(shù)木均可用于抵押，重慶林權(quán)抵押貸款規(guī)模日益擴(kuò)大，林農(nóng)融資難等問(wèn)題得到一定程度的解決。

近年來(lái)，土地抵押貸款成為各地改革的重點(diǎn)，例如宅基地抵押貸款。林權(quán)交易作為其先行實(shí)踐，提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

圍繞農(nóng)民增收和生態(tài)文明建設(shè)，通過(guò)造林補(bǔ)助、貼息等扶持措施，吸引社會(huì)資本參與林下種養(yǎng)殖、建設(shè)木材基地、種苗基地、林果基地、林產(chǎn)品加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。例如，城口縣厚坪鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)了“天上有飛的、樹(shù)上有摘的、地上有跑的、土里有挖的”的立體林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式，提高了林地的使用效率，增加了農(nóng)戶的收入；巫山縣根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂颦h(huán)境，由政府提供方案與技術(shù)服務(wù)，鼓勵(lì)了農(nóng)民進(jìn)行金銀花種植，形成一定規(guī)模后，吸引了數(shù)家公司進(jìn)駐，進(jìn)一步推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟疸y花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化也是土地制度改革的重要內(nèi)容。林權(quán)制度改革實(shí)踐中的建立立體生產(chǎn)發(fā)展方式、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、規(guī)模化生產(chǎn)、政府提供條件吸引資本入駐等都能為其提供靈感。

4 相關(guān)建議和結(jié)論

4.1 建議

(1)完善政策和制度地不足

新的政策和制度出臺(tái)后，勢(shì)必對(duì)過(guò)去的利益分配產(chǎn)生影響。在集體林權(quán)制度改革中，確權(quán)和分配方式的改變，導(dǎo)致了一些林權(quán)糾紛，各地結(jié)合國(guó)家的法律法規(guī)和政策文件，聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)相應(yīng)辦法，對(duì)林權(quán)糾紛進(jìn)行了調(diào)解。為了解決土地制度改革中的類似問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)積極完善政策和制度的不足，達(dá)到保證農(nóng)民利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。

(2)注重公平，平衡收益

集體林權(quán)制度改革強(qiáng)調(diào)“分山到戶”，但在為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不斷加快，規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益更多地屬于公司和“大戶”。同樣，農(nóng)村土地也處于變化過(guò)程中，面臨類似的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)注重個(gè)人和公司之間的利益分配，讓散戶和“大戶”共享發(fā)展成果，做到“起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平”，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

(3)進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)

在林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，仍然存在一定的不規(guī)范操作，這也反映了土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范和流轉(zhuǎn)制度的不健全。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)吸取林地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，將土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格控制在已有政策、法規(guī)的調(diào)控監(jiān)管下；第二，學(xué)習(xí)林地流轉(zhuǎn)中對(duì)土地用途的嚴(yán)格把控，防止土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不符合規(guī)范的用途改變；第三，關(guān)于土地增值收益的分配，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際制定科學(xué)合理的土地增值收益計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)村集體、農(nóng)民能夠分享合理的增值的收益。

4.2 結(jié)論

通過(guò)對(duì)我國(guó)集體林權(quán)制度改革和土地制度改革的比較分析，發(fā)現(xiàn)兩者在發(fā)展進(jìn)程和遇到的問(wèn)題上具有共同點(diǎn)，集體林權(quán)制度改革由于范圍較土地制度改革小，情況較為簡(jiǎn)單，加上改革進(jìn)程部分先于土地制度改革，其產(chǎn)權(quán)改革和配套改革的經(jīng)驗(yàn)，能一定程度上為我國(guó)土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和新思路。

[1] 曹祖濤.完善我國(guó)林權(quán)法律制度初探[ J ].林業(yè)科學(xué).2006.42(6):94～99.

[2] 蔣敏元,李繼軍,李龍成.森林資源經(jīng)濟(jì)學(xué)[ M ].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)出版社,2003:348～350.

[3] 中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)[ Z ].2008-06-08.

[4] 中共重慶市委,重慶市人民政府.關(guān)于加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)[ Z ].2008-09-01.

2017-02-15

李健楠(1992-)，女，重慶人，研究生，主要從事土地利用與國(guó)土資源方向的研究。。

10.16779/j.cnki.1003-5508.2017.02.033

S7-9

A

1003-5508(2017)03-0139-03