我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議探究

方 印，張海榮，許 莎

(1．．貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025;2．江蘇冠文律師事務(wù)所，江蘇 南京 210036;3．貴州省玉屏縣人民法院，貴州玉屏 554000)

0 引言

我國(guó)幅員遼闊，各種災(zāi)害頻發(fā)，救災(zāi)工作任重道遠(yuǎn)。古語(yǔ)有云:三軍未動(dòng)，糧草先行。同樣，基于災(zāi)害的突發(fā)性及緊迫性特征，在災(zāi)害應(yīng)急管理中作為救災(zāi)前置物質(zhì)條件之一的救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作就成了影響救災(zāi)工作高效進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)政府高度重視救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作。2009年民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于加強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在充分肯定我國(guó)救災(zāi)應(yīng)急體系的成就的同時(shí)，指出了我國(guó)救災(zāi)儲(chǔ)備工作存在著功能不齊全、結(jié)構(gòu)不完整、保障能力不足等不少薄弱之處。

顯然，政府是我國(guó)救災(zāi)工作有效開(kāi)展與順利推進(jìn)的主力軍，而企業(yè)在物資儲(chǔ)備方面亦具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。政府與企業(yè)在救災(zāi)物資儲(chǔ)備問(wèn)題上的良好合作，有助于完善救災(zāi)儲(chǔ)備體系。而政府與企業(yè)在救災(zāi)物資儲(chǔ)備問(wèn)題上的良好合作——救災(zāi)物資協(xié)議儲(chǔ)備中，明確救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的性質(zhì)，規(guī)范救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的內(nèi)容，能夠有效發(fā)揮救災(zāi)物資儲(chǔ)備公私合作的應(yīng)有功效。

國(guó)內(nèi)有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作橫向細(xì)化的研究大多數(shù)集中在救災(zāi)物資協(xié)議儲(chǔ)備制度、應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度、儲(chǔ)備模式等方面。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于政府與企業(yè)在救災(zāi)物資儲(chǔ)備合作上的規(guī)范性協(xié)議的形式與性質(zhì)問(wèn)題有所探討，但基本觀點(diǎn)卻存在著根本性差異，比如張文峰認(rèn)為，政府與協(xié)議企業(yè)簽訂的儲(chǔ)備合同從性質(zhì)上講屬于行政合同，政府在該合同中享有行政優(yōu)益權(quán):1．政府有權(quán)了解企業(yè)的儲(chǔ)備方案和保障制度，儲(chǔ)備企業(yè)應(yīng)定期上報(bào)儲(chǔ)備物資的相關(guān)數(shù)據(jù)，一旦突發(fā)事件需要政府有權(quán)優(yōu)先統(tǒng)一調(diào)配企業(yè)應(yīng)當(dāng)服從;2．政府有權(quán)對(duì)企業(yè)的儲(chǔ)存情況進(jìn)行定期或者不定期的檢查監(jiān)督;3．企業(yè)如果沒(méi)有遵守協(xié)議，救災(zāi)工作造成損失的，除了承擔(dān)民事責(zé)任外，政府將追究其行政責(zé)任，若構(gòu)成刑事責(zé)任將追究其刑事責(zé)任［1］。祝明、徐璨則認(rèn)為，救災(zāi)物資協(xié)議儲(chǔ)備是指政府與擁有應(yīng)急資源的企事業(yè)單位、社會(huì)組織或個(gè)人簽訂有償服務(wù)合同，保證在突發(fā)事件發(fā)生后按照合同約定，能夠優(yōu)先使用這些單位或個(gè)人的物資進(jìn)行救災(zāi)［2］。從文字表述來(lái)看其認(rèn)為救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議是有償服務(wù)合同，而這一合同有點(diǎn)具有行政合同的性質(zhì)同時(shí)更具有民事合同的性質(zhì)，理由在于與企業(yè)簽訂協(xié)議的民政部分有權(quán)“先調(diào)撥，后結(jié)算”，但對(duì)不按規(guī)定履行協(xié)議的企業(yè)沒(méi)有規(guī)定處罰措施，這更像是普通的民事合同。梁志杰、韓文佳分析了國(guó)家物資儲(chǔ)備制度的缺陷，提出了應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件物資儲(chǔ)備策略，包括中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度和企業(yè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度，并對(duì)企業(yè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度的主要內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要論述［3］，但在儲(chǔ)備制度涉及的細(xì)節(jié)問(wèn)題上沒(méi)有明確提出政府與企業(yè)間享有怎樣的權(quán)利義務(wù)。

筆者認(rèn)為以上爭(zhēng)議是儲(chǔ)備主體和儲(chǔ)備模式的差異造成，無(wú)論何種性質(zhì)并不影響救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的價(jià)值和主要文本條款的設(shè)計(jì)。因此，本文擬先分析我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備的基本模式與主要方式，主要特點(diǎn)，進(jìn)而分析我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的價(jià)值意義及主要特點(diǎn)，繼而探討救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的基本性質(zhì)與主要內(nèi)容，最后提出草擬協(xié)議應(yīng)該遵循的基本原則及協(xié)議示范文本，以供救災(zāi)部門決策參考。

1 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備的基本模式與主要方式

1.1 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備的基本模式及其特點(diǎn)

目前，我國(guó)災(zāi)害物資儲(chǔ)備情況可形象地稱為“縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀分布模式”，該模式使得我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作具有“縱向統(tǒng)領(lǐng)、橫向細(xì)化”的特點(diǎn)。

(1)縱向統(tǒng)領(lǐng)。我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備形成了中央政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備與地方政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備的基本指導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)格局。就中央政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備的統(tǒng)領(lǐng)而言，民政部、財(cái)政部1998年7月發(fā)布了《民政部、財(cái)政部關(guān)于建立中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度的通知》，明確了沈陽(yáng)、天津、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、成都、西安為我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備的代儲(chǔ)點(diǎn)，分別負(fù)責(zé)東北、華北、華中、華南、西南、西北各個(gè)區(qū)域。后來(lái)，廣州被南寧所代替，增加了哈爾濱和合肥兩個(gè)城市，代儲(chǔ)點(diǎn)增加到了10個(gè)。2012年，我國(guó)中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)增加到了18個(gè)。［4］就地方政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備的統(tǒng)領(lǐng)而言:《自然災(zāi)害救助條例》第3條第3款規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好本行政區(qū)域的自然災(zāi)害救助相關(guān)工作。以上法規(guī)及政策性文件通過(guò)行政命令的方式強(qiáng)制設(shè)立中央和地方互相配合的救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)模式，充分體現(xiàn)了我國(guó)救災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備工作行政強(qiáng)制的統(tǒng)領(lǐng)性。

(2)橫向細(xì)化。我國(guó)在充分發(fā)揮政府作用的同時(shí)，也并未忽略企業(yè)的特殊作用，進(jìn)而形成了救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作的橫向細(xì)化管理模式。具體來(lái)說(shuō)，就是政府與企業(yè)的橫向合作。雙方合作的基礎(chǔ)可梳理為:作為救災(zāi)物資基本供應(yīng)者的企業(yè)有著天然的儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，而作為救災(zāi)物資需求者的政府在此也可給予企業(yè)相對(duì)應(yīng)的行政利益，比如基本的稅收減免，倉(cāng)儲(chǔ)收入等等。這種政府與企業(yè)的公私合作，構(gòu)建了我國(guó)災(zāi)害物資救助保障的有效通道。

1.2 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備的主要方式及其特點(diǎn)

我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備方式可以分為政府儲(chǔ)備、協(xié)議企業(yè)實(shí)物儲(chǔ)備和協(xié)議企業(yè)生產(chǎn)能力儲(chǔ)備等。［1］

(1)政府儲(chǔ)備。政府儲(chǔ)備，是指中央及地方各級(jí)政府為了應(yīng)對(duì)災(zāi)情或突發(fā)事件等，對(duì)一些非常重要的應(yīng)急物資在各級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)里進(jìn)行自行儲(chǔ)備。政府自行儲(chǔ)備的物資大多是應(yīng)對(duì)災(zāi)害所必須的物資，政府儲(chǔ)備具有保障力高，供應(yīng)及時(shí)的優(yōu)點(diǎn)但同時(shí)也具有儲(chǔ)備物資單一、儲(chǔ)備點(diǎn)少量小、運(yùn)輸距離長(zhǎng)等缺點(diǎn)。［5］

(2)企業(yè)實(shí)物協(xié)議儲(chǔ)備。企業(yè)實(shí)物協(xié)議儲(chǔ)備，是指中央及地方各級(jí)政府在政府儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上把一部分物資交給企業(yè)，與企業(yè)簽訂儲(chǔ)備協(xié)議，由企業(yè)負(fù)責(zé)物資的儲(chǔ)備管理，以保障政府有應(yīng)急需要的時(shí)候使用。協(xié)議企業(yè)實(shí)物儲(chǔ)備具有成本低、儲(chǔ)備物資多樣、儲(chǔ)備點(diǎn)廣等優(yōu)點(diǎn)，但由于是企業(yè)在實(shí)際操作，其可靠性和保障力遠(yuǎn)低于政府實(shí)物儲(chǔ)備。

(3)企業(yè)生產(chǎn)能力協(xié)議儲(chǔ)備。企業(yè)生產(chǎn)能力協(xié)議儲(chǔ)備，是指政府與有一定生產(chǎn)能力的企業(yè)簽訂協(xié)議，約定企業(yè)平時(shí)保留一定的生產(chǎn)能力，在需要物資應(yīng)急的時(shí)候迅速提高生產(chǎn)能力，按照實(shí)際需要緊急生產(chǎn)出救災(zāi)物資以供需求。這類儲(chǔ)備方式成本低，且可依據(jù)災(zāi)情的發(fā)展情況實(shí)時(shí)調(diào)節(jié)生產(chǎn)進(jìn)度，但適用性比較低，只適用于生產(chǎn)周期短、不易儲(chǔ)存的物資。

(4)企業(yè)實(shí)物、生產(chǎn)能力協(xié)議儲(chǔ)備。企業(yè)實(shí)物、生產(chǎn)能力協(xié)議儲(chǔ)備是分別吸收了實(shí)物和生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備優(yōu)點(diǎn)，是企業(yè)與政府協(xié)議儲(chǔ)備救災(zāi)物資的結(jié)合。該協(xié)議儲(chǔ)備方式主要集中于需求方——政府的實(shí)物儲(chǔ)備，以及供給方——企業(yè)實(shí)物與生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備，由此衍生出來(lái)的模式則是政府借助企業(yè)的救災(zāi)物資實(shí)際生產(chǎn)能力與救災(zāi)物質(zhì)實(shí)物的混合協(xié)議方式。

2 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的價(jià)值意義及主要特點(diǎn)

2.1 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的價(jià)值意義

2.1.1 救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的必要性

(1)我國(guó)自然災(zāi)情嚴(yán)重。我國(guó)是個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，僅以地震災(zāi)害為例，根據(jù)有關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)，從2000年到2013年發(fā)生地震情況、人員傷亡數(shù)以及造成的直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，這些年中人員傷亡最低是2006年229人，最高是2008年446293人;造成的直接經(jīng)濟(jì)損失最低是2002年14774萬(wàn)元，最高是依然是2008年，高達(dá)85949594萬(wàn)元。據(jù)報(bào)道，2008年汶川地震期間，從地震發(fā)生到5月21日，民政部共向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)運(yùn)了39.234萬(wàn)頂帳篷，主要承擔(dān)特大災(zāi)害物資救援的中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)存儲(chǔ)的帳篷在地震發(fā)生后的48小時(shí)內(nèi)全部調(diào)空。連續(xù)數(shù)日，民政部采取了各種方式籌集帳篷，依舊難以滿足災(zāi)區(qū)需要。在如此嚴(yán)重的災(zāi)情面前，當(dāng)時(shí)中央政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)與地方政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)所儲(chǔ)物資量顯得異常短缺。此外，我國(guó)還有洪澇、干旱、海洋災(zāi)害、突發(fā)性事件等多種災(zāi)難。由此可見(jiàn)，單憑政府救災(zāi)物資儲(chǔ)備是難以做好救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作的，契約社會(huì)理念下的公私合作體現(xiàn)的救災(zāi)儲(chǔ)備協(xié)議具有重要價(jià)值。(2)政府單獨(dú)儲(chǔ)備救災(zāi)物資缺陷。政府是災(zāi)害應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)力量，在救災(zāi)工作中起著中流砥柱的作用，政府不僅擁有強(qiáng)大財(cái)政力量支持，也擁有利用社會(huì)公共資源的優(yōu)勢(shì)。但政府救災(zāi)也難以避免這樣一些缺點(diǎn):一是政府是龐大而復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，每個(gè)決定的做出都要遵守一定的規(guī)則，這固然可在一定程度上保障程序的合法性，但卻在很大程度上忽視了效率。救災(zāi)工作搶的是時(shí)間，救的生命與財(cái)產(chǎn)，涉及到重大公共利益，“層級(jí)上報(bào)”、“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)”等在效率上顯然不是一個(gè)很好的選擇。二是救災(zāi)工作不僅要面對(duì)大量的人財(cái)物，還需要必要的專業(yè)技術(shù)支持。政府雖然在對(duì)社會(huì)資源配置方面很有主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，但在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的救災(zāi)工作時(shí)企業(yè)具備的條件更加多樣復(fù)雜，與政府的配合能夠在很大程度上推動(dòng)救災(zāi)工作的進(jìn)展。［6］

2.1.2 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的可行性

協(xié)議儲(chǔ)備的優(yōu)點(diǎn)是可擴(kuò)大物資儲(chǔ)備的量、儲(chǔ)備種類多樣、儲(chǔ)備點(diǎn)分散便于及時(shí)運(yùn)達(dá)災(zāi)區(qū)等。救災(zāi)工作是政府的天然義務(wù)和基本責(zé)任，卻不是企業(yè)的天然義務(wù)，那么企業(yè)為何愿意與民政部門簽訂救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議，或者說(shuō)，簽訂這個(gè)協(xié)議對(duì)企業(yè)有何好處。具體而言，救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的可行性主要有:(1)協(xié)議儲(chǔ)備物資不是無(wú)償?shù)?，企業(yè)既然是以營(yíng)利為目的，因而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是有利可圖的，具體營(yíng)利空間在不違反國(guó)家相關(guān)規(guī)定的前提下，企業(yè)與民政部門可協(xié)商確定。我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，旱災(zāi)、洪澇、地震、泥石流等時(shí)有發(fā)生，每年所需的救災(zāi)物資數(shù)量總是非常大，從每次災(zāi)害發(fā)生時(shí)物資總是供不應(yīng)求的情況就可體現(xiàn)出來(lái)，所以企業(yè)對(duì)需求的敏銳“嗅覺(jué)”不會(huì)輕易錯(cuò)過(guò)這筆可觀收入。(2)有利于提升企業(yè)形象，從而給企業(yè)帶來(lái)隱性收入。企業(yè)形象是企業(yè)走品牌化道路、做大做強(qiáng)必不可少的基本要素，如在汶川大地震、玉樹(shù)地震等災(zāi)害中，提供救災(zāi)物資的企業(yè)無(wú)疑會(huì)給人們留下好口碑。災(zāi)害多發(fā)環(huán)境成為測(cè)試中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的考場(chǎng)，這一考場(chǎng)能很好地檢驗(yàn)企業(yè)能否在最短時(shí)間迅速作出反應(yīng)，將履行社會(huì)責(zé)任與樹(shù)立良好企業(yè)形象及品牌形象有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)與社會(huì)和諧、健康、持續(xù)發(fā)展的雙贏目的?？傊髽I(yè)的發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)，一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境更能夠促進(jìn)企業(yè)發(fā)展進(jìn)步。企業(yè)與社會(huì)不是孤立的存在，二者相互依存，互相促進(jìn)。政府部門和參與企業(yè)都可以享受協(xié)議儲(chǔ)備的“福利”，達(dá)到雙贏甚至是多贏的目的。

2.2 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的主要特點(diǎn)

鑒于政府單方儲(chǔ)備在儲(chǔ)備行為上不存在相對(duì)方，也就不存在儲(chǔ)備協(xié)議的問(wèn)題?；谝陨掀髽I(yè)參與的儲(chǔ)備模式，本文主要探討政府與企業(yè)間合作達(dá)成的救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的主要特點(diǎn)。

2.2.1 救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的一方主體是政府

國(guó)家的行政參與使得救災(zāi)物資儲(chǔ)備具備管理嚴(yán)格、儲(chǔ)存條件較好、調(diào)動(dòng)主動(dòng)權(quán)都在政府部門手中比較方便等優(yōu)點(diǎn)，但也存在著諸如儲(chǔ)備方式單一，對(duì)于易腐壞的物品來(lái)說(shuō)儲(chǔ)存成本過(guò)高［3］;且儲(chǔ)備點(diǎn)分布少且不均，距離受災(zāi)區(qū)較遠(yuǎn)時(shí)調(diào)動(dòng)不方便［7］;儲(chǔ)存空間不足，管理不完善等［8］缺點(diǎn)，如果采取協(xié)議儲(chǔ)備的方式可在很大程度上彌補(bǔ)民政系統(tǒng)救災(zāi)儲(chǔ)備方式的不足。

2.2.2 救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的另一方是企業(yè)

企業(yè)的良好參與使得救災(zāi)物資儲(chǔ)備具備如下優(yōu)點(diǎn):(1)儲(chǔ)備方式靈活，儲(chǔ)存成本較低?？梢罁?jù)不同物資的特點(diǎn)選取合適的商家合作，比如食品類物資可與大型超市合作，帳篷、棉被等物資可與生產(chǎn)帳篷棉被的商家合作，這樣既利用了商家原有的儲(chǔ)存條件，減少重新構(gòu)建合適的存儲(chǔ)條件的成本，也節(jié)約了國(guó)家存儲(chǔ)空間。(2)物資更新便捷，降低儲(chǔ)存損耗。商家可根據(jù)儲(chǔ)備協(xié)議調(diào)整庫(kù)存物資，只要不違背協(xié)議中約定的應(yīng)該存儲(chǔ)的最低限度即可。商家根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)狀況選擇增加或減少庫(kù)存，及時(shí)排查即將過(guò)期變質(zhì)的產(chǎn)品，在質(zhì)量合格的范圍內(nèi)及時(shí)投放市場(chǎng)銷售，最大程度的減少因存放過(guò)久導(dǎo)致質(zhì)量不合格無(wú)法使用的物資。(3)離災(zāi)區(qū)近，調(diào)運(yùn)方便。政府可參考近年來(lái)發(fā)生災(zāi)情的統(tǒng)計(jì)情況，結(jié)合受災(zāi)區(qū)域、受災(zāi)類型、受災(zāi)強(qiáng)度等，在當(dāng)?shù)鼗蚓徒x擇合適的協(xié)議儲(chǔ)備商家。除了儲(chǔ)備一般救災(zāi)常需的物資外，還可結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r儲(chǔ)備當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)特需物資，比如在易受雨雪冰凍災(zāi)害影響地區(qū)可重點(diǎn)儲(chǔ)備棉被、棉衣、煤炭等保暖防寒的物資，以保障災(zāi)情發(fā)生時(shí)把切實(shí)需要的救災(zāi)物資及時(shí)有效的送達(dá)災(zāi)區(qū)。

3 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的基本性質(zhì)與主要內(nèi)容

3.1 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的基本性質(zhì)

3.1.1 學(xué)界關(guān)于我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議基本性質(zhì)的認(rèn)識(shí)爭(zhēng)議

人類歷史的進(jìn)程需要程序也需要契約，程序的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了人們控制掌權(quán)之人把權(quán)利曬在陽(yáng)光下的愿望，契約的運(yùn)用能夠使人們有序的參與公共事物的決策［9］。救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的雙方主體是民政部門和商家企業(yè)等。一般情況下，民政部門是以行政主體的身份存在而去履行公務(wù)的。民政部門簽訂救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議也不例外，也是為公共利益目的，履行行政主體之職能。但雙方是在平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂儲(chǔ)備協(xié)議，平等是基礎(chǔ)，自愿是核心，因而民政部門不可強(qiáng)制與企業(yè)簽訂儲(chǔ)備協(xié)議，這與行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)似乎沖突。那么，救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的性質(zhì)究竟如何。

有人把其定義為行政合同。行政合同是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的目的，與相對(duì)人之間經(jīng)過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。在行政合同中政府是行政主體，行政合同的另一方主體是行政相對(duì)人。但成為行政相對(duì)人是需要條件的，從行政機(jī)關(guān)的行為內(nèi)容上來(lái)看，行政行為分為賦予或剝奪權(quán)利的行政行為、科以或免除義務(wù)的行政行為、證明或確認(rèn)關(guān)系的行政行為［10］。從行政相對(duì)人的行為方式來(lái)看，成為行政相對(duì)人大致可分為“主動(dòng)”與“被動(dòng)”。主動(dòng)成為行政相對(duì)人需要相對(duì)人申請(qǐng)，被動(dòng)成為行政相對(duì)人是當(dāng)行政相對(duì)人違反行政法的相關(guān)規(guī)定，行政主體對(duì)其進(jìn)行行政處罰。企業(yè)并不當(dāng)然成為行政相對(duì)人，企業(yè)在與政府簽訂儲(chǔ)備協(xié)議前不受該協(xié)議約束，是完全自由的個(gè)體，政府不能強(qiáng)迫企業(yè)與其合作，企業(yè)也不必然成為協(xié)議主體。

更多的人則把其定義為民事合同。主要理由是救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的政府與企業(yè)是平等的民事主體，但因?yàn)榫葹?zāi)物資關(guān)系到重大社會(huì)公共利益，若該協(xié)議只是單純的平等民事主體間的協(xié)議，則救災(zāi)物資的供應(yīng)可能得不到充分保障;若只是單純的行政行為，則政府權(quán)力過(guò)大，不利于保障企業(yè)利益，且企業(yè)也不當(dāng)然地成為協(xié)議中的行政相對(duì)人。梁慧星教授曾指出:“什么是行政合同，中國(guó)現(xiàn)實(shí)中有沒(méi)有行政合同，哪些屬于行政合同?……如果說(shuō)有所謂的行政合同的話，只能存在于行政權(quán)力使用領(lǐng)域，屬于行政法律關(guān)系”。這里尚且不論行政合同本身是否是一個(gè)偽命題，即使行政合同存在，也只是存在于理論之中，實(shí)際中并沒(méi)有行政合同這一概念。按照一些人的觀點(diǎn)，該協(xié)議參與主體有行政主體且還涉及到公法性質(zhì)，應(yīng)歸屬于行政合同［11］。

3.1.2 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的基本性質(zhì)應(yīng)定為特殊的民事合同

筆者以為，認(rèn)識(shí)救災(zāi)物資企業(yè)儲(chǔ)備協(xié)議的性質(zhì)，需要有系統(tǒng)論與動(dòng)態(tài)觀察的視角，依此救災(zāi)物資企業(yè)儲(chǔ)備協(xié)議并不單純的歸屬于“行政合同”或“普通民事合同”，而是跨越二者，兼具二者特點(diǎn)的合同，因而簡(jiǎn)言之，可以把其定性為特殊的民事合同。

具體而言:(1)定約前，民政部門與企業(yè)等是平等主體。成為協(xié)議儲(chǔ)備的企業(yè)需要具備一定資質(zhì)，協(xié)議儲(chǔ)備的企業(yè)應(yīng)符合《中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)管理辦法》和《救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，能夠保證物資儲(chǔ)備數(shù)量、質(zhì)量等。但滿足這些條件也不當(dāng)然成為協(xié)議企業(yè)，關(guān)鍵還得看企業(yè)的自主意愿，行政部門不能強(qiáng)迫符合條件的企業(yè)與其簽訂協(xié)議。(2)定約時(shí)，雙方本著平等自愿協(xié)商的原則。民政部門不能以其享有的行政權(quán)力脅迫相關(guān)企業(yè)讓渡自已應(yīng)有的利益，也不能以此作為施加行政處罰的依據(jù)和借口。在不違反法律法規(guī)的前提下，雙方平等協(xié)商儲(chǔ)備協(xié)議的價(jià)款、儲(chǔ)備物的數(shù)量、質(zhì)量、儲(chǔ)備事件等內(nèi)容。(3)簽約后，雙方地位不完全平等。協(xié)議簽訂后，企業(yè)成為行政相對(duì)人，作為行政主體的民政部門享有行政優(yōu)益權(quán)，可定期或不定期檢查儲(chǔ)備情況，發(fā)生災(zāi)情時(shí)可先調(diào)撥后結(jié)算。貪污和挪用救災(zāi)儲(chǔ)備物資，因管理不善等人為原因造成救災(zāi)儲(chǔ)備物資重大損毀和丟失，由所在單位追回或賠償，并依照有關(guān)規(guī)定由所在單位追回或賠償，并依照有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。

3.2 我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的主要內(nèi)容

筆者認(rèn)為，雖然救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的性質(zhì)歸屬問(wèn)題很重要，但更為重要的是協(xié)議的主要內(nèi)容，即協(xié)議主體的權(quán)利義務(wù)分配問(wèn)題。

具體而言，民政部門與企業(yè)簽訂救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議，民政部門主要有如下一些權(quán)利:［12-13］(1)有權(quán)選定協(xié)議對(duì)象，民政部門有權(quán)在遵循法律法規(guī)的情況下結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇協(xié)議企業(yè)，從生產(chǎn)能力、經(jīng)營(yíng)狀況、設(shè)備條件、地理位置等各方面進(jìn)行綜合考量;(2)有權(quán)規(guī)定協(xié)議儲(chǔ)存物資的種類、數(shù)量、質(zhì)量;(3)有權(quán)規(guī)定儲(chǔ)存條件，要求協(xié)議企業(yè)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;(4)有權(quán)了解企業(yè)的儲(chǔ)備方案和保障制度;(5)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)存物資定期或不定期檢查監(jiān)督;(6)以補(bǔ)償為前提單方面變更或解除合同;(7)協(xié)議企業(yè)違反相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)可給與行政處罰;(8)災(zāi)情發(fā)生時(shí)可先調(diào)撥后結(jié)算。當(dāng)然，民政部門的這些權(quán)利也應(yīng)受到必要的限制，這些限制主要有:(1)民政部門的一切行為符合合法行政、合理行政原則，且與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相符合;(2)規(guī)定的儲(chǔ)存標(biāo)準(zhǔn)必須符合“民政部關(guān)于發(fā)布《救災(zāi)帳篷》、《救災(zāi)被服》和《救災(zāi)裝具》等十六項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”以及相關(guān)規(guī)定;(3)儲(chǔ)備協(xié)議約定的儲(chǔ)存物資年限應(yīng)以“中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備年限建議標(biāo)準(zhǔn)”為參考，最長(zhǎng)不超過(guò)該類物資一般情況下最長(zhǎng)儲(chǔ)存年限;(4)單方面變更或解除合同需補(bǔ)償協(xié)議約定的金額。這些限制實(shí)際上就構(gòu)成了民政部門的義務(wù)。

而協(xié)議企業(yè)的權(quán)利主要有如下一些:(1)有權(quán)拒絕民政部門的協(xié)議請(qǐng)求，不被任何形式的強(qiáng)制定約;(2)有關(guān)企業(yè)秘密的儲(chǔ)備方案有權(quán)不讓協(xié)議部門知曉;(3)協(xié)議部門變更解除儲(chǔ)備協(xié)議時(shí)有權(quán)得到相應(yīng)補(bǔ)償;(4)協(xié)議儲(chǔ)存以不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)為前提。相應(yīng)地，企業(yè)也要受到如下一些限制:(1)按協(xié)議約定履行儲(chǔ)備協(xié)議，不得擅自變動(dòng)儲(chǔ)備物資的數(shù)量、質(zhì)量、種類、規(guī)格等;(2)企業(yè)面臨破產(chǎn)，重組等重大事件應(yīng)在合理期限內(nèi)提前通知協(xié)議部門;(3)儲(chǔ)備物資不算入企業(yè)資產(chǎn)，不被用作抵押、質(zhì)押、破產(chǎn)清算等;(4)貪污和挪用救災(zāi)儲(chǔ)備物資，因管理不善等人為原因造成救災(zāi)儲(chǔ)備物資重大損毀和丟失，由受托企業(yè)應(yīng)追回或賠償，并依照有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分，對(duì)受托企業(yè)給予行政處罰;(5)協(xié)議企業(yè)擅自將儲(chǔ)備物資轉(zhuǎn)移其他企業(yè)、協(xié)會(huì)或個(gè)人存儲(chǔ)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，并依照有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分，對(duì)該企業(yè)依法應(yīng)給與行政處罰。這些限制實(shí)際上就構(gòu)成了協(xié)議企業(yè)的義務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

2016年12月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，明確指出，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。近年來(lái)，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作取得重大成就，積累了應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害的寶貴經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家綜合減災(zāi)能力明顯提升。但也應(yīng)看到，我國(guó)面臨的自然災(zāi)害形勢(shì)仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，當(dāng)前的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制有待完善。就災(zāi)害管理部門而言，必須改變以往獨(dú)立研究獨(dú)立工作的工作習(xí)慣，通過(guò)開(kāi)展“多邊合作”的新型工作方式應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。［14］救災(zāi)是一個(gè)承前啟后的工作，具有非常重大的意義。［15］就救災(zāi)物資儲(chǔ)備而言，有必要健全救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系，充分發(fā)揮社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制作用，擴(kuò)大儲(chǔ)備庫(kù)覆蓋范圍，優(yōu)化儲(chǔ)備布局，完善儲(chǔ)備類型，豐富物資儲(chǔ)備種類，提高物資調(diào)配效率和資源統(tǒng)籌利用水平，從而提升救災(zāi)物資和裝備統(tǒng)籌保障能力。當(dāng)然，在救災(zāi)中需要考慮的問(wèn)題很多，例如災(zāi)民安置點(diǎn)的選建需要考慮滿足社會(huì)需求，考慮水、食物的供給充足等問(wèn)題。［16］救災(zāi)物資的儲(chǔ)備和調(diào)運(yùn)在很大程度上影響著救災(zāi)工作的進(jìn)度與成效，在法治國(guó)家建設(shè)語(yǔ)境下，探討救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的有關(guān)法律問(wèn)題有利于規(guī)范與促進(jìn)救災(zāi)物資供給保障中的公私合作。本文試著從行政法學(xué)與民法學(xué)雙學(xué)科視角對(duì)救災(zāi)物資儲(chǔ)備協(xié)議的有關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行研究，目的在于為政府有關(guān)和相關(guān)企業(yè)開(kāi)展救災(zāi)物資儲(chǔ)備公私合作提供必要的法治思維與決策參考。

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