日本地震災(zāi)害應(yīng)急管理體系構(gòu)建

吳麗慧，包薩日娜

(1．湖北第二師范學(xué)院，湖北武漢 430205;2．京都大學(xué)學(xué)際融合教育研究中心，日本 京都 6068502)

0 引言

日本是由北海道、本州島、四國、九州島四大島及7200多個(gè)小島組成的島國。日本列島處于太平洋板塊和亞歐板塊的交匯處的環(huán)太平洋火山地震帶上，地震活動頻繁發(fā)生。長期以來，破壞性地震災(zāi)害給日本造成了慘重的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。1891年岐阜縣的美濃和尾張發(fā)生8.0級地震，史稱農(nóng)尾地震。該地震造成7273人死亡［1］，同時(shí)房屋坍塌夷平達(dá) 14 萬多間［2］。1896年宮本縣發(fā)生8.2級明治三陸地震，造成21959人死亡［1］。1923年日本關(guān)東地區(qū)發(fā)生7.9級關(guān)東大地震，造成巨大損失，地震中死亡和失蹤人數(shù)達(dá)15萬人［1］，200多萬人無家可歸，財(cái)產(chǎn)損失達(dá)65億日元［3］。1948年3769人死于福井地震(震級7.1 級)［1］，同時(shí)36000 多間房屋被毀［3］。1995年兵庫縣南部發(fā)生阪神大地震(7.3級)，造成6434 人死亡［1］和 1000 億美元的經(jīng)濟(jì)損失［4］。2004年新瀉中越地震(6.8級)造成68人死亡，4805人受傷，3175棟房屋全毀［5］。2011年東日本大地震，震級達(dá)到9.0，造成 19533人死亡，2585人失蹤［5］，建筑物、基建設(shè)施等損失約16.9萬億日元(約合人民幣 1.36 萬億元)［4，6］。面對頻發(fā)的地震災(zāi)害，日本政府上到內(nèi)閣府下至各基層社區(qū)，以及學(xué)校、科研院所、民間組織等長期以來致力于提高防災(zāi)減災(zāi)水平，展開了一系列的努力探索，在災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)害減輕、地震應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)與重建等研究和實(shí)踐方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我國地震災(zāi)害管理實(shí)踐和研究領(lǐng)域?qū)W習(xí)和借鑒。

中國同樣是地震多發(fā)國家。在過去幾十年里，經(jīng)歷了多次地震災(zāi)害，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡。1970年云南通海7.7級地震，死亡人數(shù)達(dá)15621，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)38.4億元。1976年7月28日唐山大地震(7.8級)，造成242769人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)30億元人民幣以上。2008年汶川 8.0級大地震，造成 69283人遇難和8452.15億元直接經(jīng)濟(jì)損失。2010年青海玉樹地震、2013年四川雅安廬山地震、2014年新疆于田地震及2017年四川九寨溝地震都造成了嚴(yán)重的人員傷亡，經(jīng)濟(jì)損失。2008年汶川大地震后，中國政府高度重視災(zāi)害應(yīng)急管理工作，并將應(yīng)急管理工作提到重要高度。2017年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》，中國政府已將應(yīng)急管理工作作為國家層面的一項(xiàng)長期要務(wù)。近年來，我國學(xué)者們在地震災(zāi)害應(yīng)急管理方面進(jìn)行了一些有效探索，如地震應(yīng)急培訓(xùn)［7］、地震應(yīng)急響應(yīng)［8］、地震信息共享［9］、發(fā)達(dá)國家災(zāi)害應(yīng)急管理研究等［10－11］。綜合以上中國和日本震后災(zāi)情信息，在震級相當(dāng)?shù)那闆r下，中國的人員傷亡及經(jīng)濟(jì)損失比日本慘重，中國在地震應(yīng)急管理方面還有很大的提升空間。日本地震災(zāi)害應(yīng)急管理探索和實(shí)踐起步早，有成熟的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，已形成比較完善和獨(dú)具特色的應(yīng)急管理體系，在應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方面值得中國借鑒。

本文就日本近幾十年來在地震災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方面的努力和防災(zāi)進(jìn)展進(jìn)行梳理，介紹和分析日本地震災(zāi)害應(yīng)急管理的法制基礎(chǔ)、組織體制、運(yùn)作機(jī)制、應(yīng)急保障等，以期為我國地震災(zāi)害應(yīng)急管理實(shí)踐和研究提供資料參考和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 應(yīng)急管理與應(yīng)急管理體系

國內(nèi)外眾多學(xué)者從不同角度對應(yīng)急管理(Emergency Management)進(jìn)行了定義，但到目前危機(jī)管理概念尚未達(dá)成一致。培塔克認(rèn)為應(yīng)急管理是指發(fā)展和執(zhí)行包括減災(zāi)、備災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)等功能的政策的過程［12］。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略署(UNISDR)將應(yīng)急管理定義為對資源和責(zé)任的組織和管理，針對突發(fā)事件的各個(gè)方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段。危機(jī)或突發(fā)事件是一種危險(xiǎn)情況，需要立刻采取行動［13］。郭濟(jì)認(rèn)為應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全;促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。危險(xiǎn)包括人的危險(xiǎn)、物的危險(xiǎn)和責(zé)任危險(xiǎn)三大類［14］。姚國章則將應(yīng)急管理定義為應(yīng)對突發(fā)公共事件的一系列舉措，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、重建、倡議和立法等，目的是為了減少傷亡，降低財(cái)產(chǎn)損失，控制破壞程度，以盡可能快的速度和小的代價(jià)終止緊急狀態(tài)，恢復(fù)到正常狀態(tài)［15］。學(xué)者們從不同的角度定義應(yīng)急管理，但本質(zhì)上具有一致性，即為應(yīng)對突發(fā)事件，在事前、事發(fā)、事中和事后不同階段，建立一定應(yīng)對機(jī)制和采取一定手段和方法，以實(shí)現(xiàn)損失最小化的過程。應(yīng)急管理體系(Emergency Management System)是指保證應(yīng)急管理有效運(yùn)行的一系列制度安排和條件保障，它是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和核心。一個(gè)完整的應(yīng)急管理體系應(yīng)由法制基礎(chǔ)、組織體制、運(yùn)作機(jī)制和應(yīng)急保障系統(tǒng)等部分構(gòu)成［15］。

2 日本地震災(zāi)害應(yīng)急管理體系分析

2.1 應(yīng)急管理法律體系

1947年日本出臺了《災(zāi)害救助法》，它是日本第一部關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急救助方面的法律，其宗旨是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，國家要在地方公共團(tuán)體、日本紅十字會以及其他團(tuán)體及國民的協(xié)助下，進(jìn)行應(yīng)急的必要的救助行動，來保護(hù)受災(zāi)者和維持社會秩序［16］。以1959年伊勢灣臺風(fēng)為契機(jī)，日本政府于1961年頒布實(shí)施《災(zāi)害對策基本法》，確定了國家、地方政府等的防災(zāi)體制、防災(zāi)計(jì)劃、災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急對策以及災(zāi)后重建等災(zāi)害対策的基本內(nèi)容。該法律是日本進(jìn)行災(zāi)害管理的根本大法和其他相關(guān)法律的立法依據(jù)。1962年日本政府根據(jù)《災(zāi)害対策基本法》法律要項(xiàng)，出臺了財(cái)政援助和財(cái)政措施相關(guān)規(guī)定的《處理特大災(zāi)害的特別財(cái)政援助法》。這四部法律雖然不是專門針對地震災(zāi)害，但明確了防災(zāi)減災(zāi)以及災(zāi)害應(yīng)急管理的重要性，通過立法的形式來要求各級政府必須建立災(zāi)害應(yīng)對體系?；?995阪神大地震的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，1998年頒布實(shí)施《受災(zāi)者生活再建支援法》，《災(zāi)害對策基本法》設(shè)立至今，根據(jù)防災(zāi)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)等，已修訂多次。

以1964年的新瀉地震為契機(jī)，1966年《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》出臺。為了在大地震災(zāi)害中保護(hù)國民生命、身體和財(cái)產(chǎn)安全，1978年頒布了《大規(guī)模地震措施法》，此法律規(guī)定了地震防災(zāi)工作要深化到各級各地，以及地震觀測體制、地震防災(zāi)體制和地震應(yīng)急對策等相關(guān)事項(xiàng)。1995年出臺了《地震防災(zāi)對策特別措施法》，該法規(guī)定要設(shè)立防災(zāi)對策實(shí)施的相關(guān)目標(biāo)和制定地震防災(zāi)緊急事業(yè)五年計(jì)劃，同時(shí)規(guī)定計(jì)劃中要推進(jìn)完善避難地、避難通道、消防設(shè)施、公共設(shè)施、學(xué)校建筑等的防災(zāi)項(xiàng)目。同年，出臺了《關(guān)于促進(jìn)建筑物耐震修改的法律》針對特定的發(fā)生大地震概率比較大的地域，日本政府分別于2002年和2004年頒布實(shí)施了《關(guān)于推進(jìn)東南海、南海地震相關(guān)的地震防災(zāi)對策特別措施法》和《關(guān)于推進(jìn)與日本海溝、千島海溝周邊海溝型地震相關(guān)的地震防災(zāi)對策的特別措施法》。

受1923年關(guān)東大地震影響，市街地建筑法中將建筑耐震計(jì)算作為一項(xiàng)義務(wù)。隨著防災(zāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的增加，自1950年《建筑基本法》公布至今，經(jīng)過了多次修正?；诘卣馂?zāi)害和地震災(zāi)害引發(fā)的二次災(zāi)害，該法律從對建筑物內(nèi)外部設(shè)計(jì)規(guī)定到耐震設(shè)計(jì)要求、再到根據(jù)不同用途和地域的防火、耐火設(shè)計(jì)規(guī)定等，規(guī)定逐步細(xì)化和全面。

綜上，《災(zāi)害對策基本法》是地震災(zāi)害對策法的基石，地震預(yù)防階段的相關(guān)法律有《大規(guī)模地震對策特別措施法》、《地震防災(zāi)對策強(qiáng)化地域內(nèi)關(guān)于地震對策緊急準(zhǔn)備事業(yè)相關(guān)的國家財(cái)政特別措施相關(guān)法》、《關(guān)于推進(jìn)南海巨型地震相關(guān)地震防災(zāi)對策相關(guān)的特別措施法》、《首都直下地震對策特別措施法》、《關(guān)于推進(jìn)日本海溝、千島海溝周邊海溝型地震相關(guān)的地震防災(zāi)對策相關(guān)的特別措施法》、《關(guān)于推進(jìn)地震相關(guān)地震防災(zāi)對策的相關(guān)特別措施法》、《關(guān)于促進(jìn)建筑物耐震修改相關(guān)的法律》、《關(guān)于促進(jìn)密集市街地防區(qū)街區(qū)準(zhǔn)備的相關(guān)法律》等。地震應(yīng)急階段的相關(guān)法律有《災(zāi)害救助法》、《消防法》、《警察法》、《自衛(wèi)隊(duì)法》。災(zāi)后恢復(fù)階段的法律有《總體的救濟(jì)援助措施》、《面向受災(zāi)者的救濟(jì)援助措施》、《災(zāi)害廢棄物處理》、《災(zāi)害復(fù)舊事業(yè)》、《保險(xiǎn)共濟(jì)制度》、《災(zāi)害稅制關(guān)系》等。

2.2 災(zāi)害應(yīng)急組織體系

日本政府根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》在內(nèi)閣府成立了以內(nèi)閣總理大臣兼任會長的中央防災(zāi)會議，是日本防災(zāi)減災(zāi)工作的最高決策機(jī)構(gòu)。中央防災(zāi)會議成員包括全體閣僚、相關(guān)公共機(jī)關(guān)代表、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者等(見圖1)，職責(zé)主要是制定防災(zāi)基本計(jì)劃;災(zāi)害發(fā)生時(shí)，制定緊急計(jì)劃并推動實(shí)施、審議防災(zāi)重要事項(xiàng)等。此外，1976年地震預(yù)知推進(jìn)本部設(shè)置。1979年設(shè)立“防震防災(zāi)對策強(qiáng)化區(qū)域判定會”簡稱“判定會”，作為氣象廳長的咨詢機(jī)構(gòu)。根據(jù)《大規(guī)模地震措施法》，為了推進(jìn)地震調(diào)查研究，1995年7月在文部科學(xué)省設(shè)立地震調(diào)查研究推進(jìn)本部，部長由文部科學(xué)大臣擔(dān)當(dāng)。該機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是地震相關(guān)的觀測、測量、調(diào)查和研究推進(jìn)等綜合事務(wù)決策。本部下設(shè)政策委員會和地震調(diào)查委員會，其中地震調(diào)查委員會通過例會和臨時(shí)會議，是對活躍斷層和海溝性地震、海嘯發(fā)生的可能性進(jìn)行長期評估。2001年內(nèi)閣府特命擔(dān)當(dāng)大臣制度導(dǎo)入，設(shè)置了內(nèi)閣府特命擔(dān)當(dāng)大臣(防災(zāi)擔(dān)當(dāng))職務(wù)，是負(fù)責(zé)和掌管防災(zāi)行政的國務(wù)大臣，具體負(fù)責(zé)災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害恢復(fù)和災(zāi)后復(fù)興等相關(guān)政策事務(wù)。

圖1 日本中央防災(zāi)會議組織圖［17］Fig．1 The organizational chart of the central disaster prevention meeting in Japan

《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定通過國家、地方公共團(tuán)體及其他公共機(jī)關(guān)建立必要的防災(zāi)體制，明確責(zé)任，同時(shí)通過制定防災(zāi)計(jì)劃、災(zāi)害預(yù)防措施、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害恢復(fù)以及有關(guān)防災(zāi)的財(cái)政金融措施及其他必要的災(zāi)害對策的基本原則，謀求完善和推進(jìn)綜合而有計(jì)劃的防災(zāi)行政，從而維護(hù)社會秩序和保障公共福利。該法條款中規(guī)定了國家、都道府縣、市町村、指定公共機(jī)關(guān)及指定地方公共機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體、居民等在防災(zāi)工作中的的具體責(zé)任。

中央防災(zāi)會議是內(nèi)閣府的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也是日本防災(zāi)計(jì)劃制定和災(zāi)害應(yīng)對決策的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。日本內(nèi)閣府還設(shè)置防災(zāi)特命擔(dān)當(dāng)大臣。各縣(相當(dāng)于省級)設(shè)有地方防災(zāi)會議，由知事(省長)任防災(zāi)會議主席，負(fù)責(zé)制定地方防災(zāi)計(jì)劃。各市町村(市村鎮(zhèn))基層也設(shè)有防災(zāi)會議，負(fù)責(zé)實(shí)施中央和地方政府的防災(zāi)計(jì)劃。日本自上而下有各級防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，地震災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃是各級防災(zāi)計(jì)劃內(nèi)的重要內(nèi)容。

日本建成了由消防廳、警察、自衛(wèi)隊(duì)等組成的較為完善的災(zāi)害救援體系。消防機(jī)構(gòu)是災(zāi)害救援的主要機(jī)構(gòu)，同時(shí)負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息;警察的應(yīng)對體制由情報(bào)應(yīng)對體系和災(zāi)區(qū)現(xiàn)場活動兩部分組成，主要包括災(zāi)區(qū)情報(bào)收集、傳遞、各種救災(zāi)搶險(xiǎn)、災(zāi)區(qū)治安維持等等;日本的自衛(wèi)隊(duì)屬于國家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和《自衛(wèi)隊(duì)法》的規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)長官可以根據(jù)實(shí)際情況向?yàn)?zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊(duì)，參與抗險(xiǎn)救災(zāi)［17］。根據(jù)地震的規(guī)模和性質(zhì)采取應(yīng)對行動。小規(guī)模的地震災(zāi)害由基層市町村自行應(yīng)對。出現(xiàn)大規(guī)模的地震災(zāi)害時(shí)，如2016年熊本地震(7.0級)，由國家或都道府縣對受災(zāi)地區(qū)給予援助。當(dāng)出現(xiàn)超大規(guī)模的地震災(zāi)害時(shí)，如2011年東日本大地震，由國家發(fā)布緊急命令，各相關(guān)部門、組織、團(tuán)體、個(gè)人聯(lián)合應(yīng)對巨大災(zāi)害。大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)，受災(zāi)地(市町村、都道府)根據(jù)災(zāi)情狀況，向外界發(fā)出請求派遣職員援助，其他都道府、市町村、國家機(jī)關(guān)等根據(jù)請求進(jìn)行支援。基于熊本地震災(zāi)后應(yīng)急對策、生活應(yīng)援討論等資料，日本內(nèi)閣府作成大規(guī)模災(zāi)害時(shí)向主要市町村派遣支持援助的結(jié)構(gòu)圖(圖2)。

圖2 大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)主要市町村應(yīng)援派遣職員結(jié)構(gòu)圖［18］Fig．2 Structural chart of personnel dispatch among the main municipalities of Japan when large－scale disasters occur

針對局部地震風(fēng)險(xiǎn)較高的5個(gè)區(qū)域，日本制定了相應(yīng)的地震對策大綱，分別是《東海地震對策大綱》(2003年5月)、《東南海、南海地震對策大綱》(2003年5月)、首都直下地震對策大綱(2005年9月，2010年1月修訂)、《日本海溝、千島海溝周邊海溝型地震對策大綱》(2006年2月)、《中部圈、近畿直下地震對策大綱》(2009年4月)。2011年東日本大地震后，基于日本全國地震防災(zāi)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)一體化的目的，日本政府于2014年3月28日頒布由中央防災(zāi)會議決議通過的《大規(guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)對策大綱》，同時(shí)廢除上述5大地震對策大綱?！洞笠?guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)對策大綱》包含事前防災(zāi)、災(zāi)害發(fā)生時(shí)有效的災(zāi)害應(yīng)急對策準(zhǔn)備，受災(zāi)地內(nèi)外混亂的防止工作等七個(gè)方面(表1)，對各級防災(zāi)計(jì)劃制定和實(shí)施起指導(dǎo)作用。

2.3 災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)

日本建立了比較全面的災(zāi)害預(yù)警機(jī)制，針對氣象、地震、海嘯等不同的重大災(zāi)害及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。隨著數(shù)字化技術(shù)、通信技術(shù)和儲存技術(shù)等的高速發(fā)展，以1995年1月發(fā)生的阪神大地震為契機(jī)，日本全國開始大范圍布設(shè)高感度地震觀測網(wǎng)(Hi-net)，地震預(yù)警系統(tǒng)也隨即提上日程。地震預(yù)警是指在地震發(fā)生以后，在地震波傳播到設(shè)防地區(qū)前，向設(shè)防地區(qū)提前幾秒至數(shù)十秒發(fā)出警報(bào)，以減小當(dāng)?shù)氐膿p失。2004年2月由日本防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所研制的實(shí)時(shí)地震情報(bào)系統(tǒng)與氣象廳所開發(fā)的短臨地震情報(bào)系統(tǒng)合并，定名為“緊急地震速報(bào)系統(tǒng)”并以部分地區(qū)為對象開始試運(yùn)行，并于2005年6月推廣到日本全局進(jìn)行試運(yùn)行。日本氣象廳于2007年10月1日面向全日本正式啟用“緊急地震速報(bào)系統(tǒng)”(Earthquake Early Warning System)，該系統(tǒng)能夠在地震發(fā)生后幾秒到幾十秒的時(shí)間內(nèi)向公眾發(fā)出地震警報(bào)。緊急地震速報(bào)主要通過專用軟件和受信末端進(jìn)行接收，面向一般大眾的緊急地震速報(bào)主要是通過大眾媒體如電視和廣播電臺、市町村情報(bào)設(shè)施、電信運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)提供的服務(wù)、學(xué)校、醫(yī)院、百貨店等的專用設(shè)備等發(fā)送緊急信息。日本氣象廳主薦在電視中播報(bào)緊急地震速報(bào)的形式，日本放送協(xié)會NHK等廣播電視機(jī)構(gòu)承擔(dān)著及時(shí)傳達(dá)預(yù)警信息的任務(wù)。目前日本地震信息預(yù)警系統(tǒng)處于世界領(lǐng)先地位。東京時(shí)間2011年3月11日14時(shí)46分，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級強(qiáng)震(東日本大地震)并引發(fā)海嘯，14時(shí)46分48秒，NHK電視臺正式向全國發(fā)布了緊急地震速報(bào)。14點(diǎn)48分18秒，NHK的所有頻道同時(shí)開始了地震報(bào)道。NHK還先后用日語、英語、中文、韓語、西班牙語播報(bào)了海嘯預(yù)警。緊急地震速報(bào)系統(tǒng)將地震的震源和最大震級、接收者所在地的震級表示得非常清楚，最

大程度地避免或減少大地震引起的社會恐慌。

表1 大規(guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)對策大綱［19］Tab．1 Countermeasures of large－scale earthquake disaster prevention and mitigation

2.4 防災(zāi)教育普及化和防災(zāi)訓(xùn)練常態(tài)化

1995年阪神大地震讓日本政府意識到災(zāi)后的快速反應(yīng)依賴于基層的防災(zāi)能力，于是提出“公助、共助、自助”的減災(zāi)理念?！白灾笔侵笧?zāi)民依靠自己和家人的力量在災(zāi)害中保全自己;“共助”即互助，是指借助鄰居、民間組織、志愿者團(tuán)體等的力量，互相幫助進(jìn)行救助;“公助”是指國家和地方行政等公共機(jī)關(guān)的救援援助活動。根據(jù)日本過去災(zāi)難統(tǒng)計(jì)，推估出一套救助法則，自助、互助和公助的比例分別是 7 ∶2 ∶1［20］，所以當(dāng)大災(zāi)難來臨時(shí)，主要需要靠自己才能活下去。因此，日本政府非常重視防災(zāi)知識教育普及工作，將防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練常態(tài)化，主要通過國民教育教育體系和日常防災(zāi)演練活動提高防災(zāi)意識和災(zāi)害救助技能。從1982年開始，日本內(nèi)閣決定將每年的9月1日(1923年9月1日關(guān)東地震)定為“防災(zāi)日”，每年8月30日到9月5日定為“防災(zāi)周”。期間開展各種主題的防災(zāi)知識宣傳和防災(zāi)訓(xùn)練、演練活動［18］。

日本各級政府和地方公共團(tuán)體通過印制防災(zāi)宣傳手冊、廣播、電視、報(bào)刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)媒體等為公眾提供各種防災(zāi)知識。日本兒童從幼兒園開始接受防災(zāi)知識學(xué)習(xí)，并且防災(zāi)教育內(nèi)容已列入國民中小學(xué)生教育課程。教育的方式則根據(jù)不同的年齡段而實(shí)施，充分考慮學(xué)生的生理、心理特點(diǎn)，體現(xiàn)趣味性、知識性。日本全國各地設(shè)有地震博物館和地震知識學(xué)習(xí)館，如日本神戶市的人與防災(zāi)未來中心，讓市民們親身體驗(yàn)地震。對于突發(fā)性的地震災(zāi)害，國民不僅需要具備一定的防災(zāi)知識，還必須掌握一定的防災(zāi)技能。防災(zāi)訓(xùn)練和演練不僅能鍛煉各組織機(jī)構(gòu)和居民的實(shí)戰(zhàn)能力，而且還能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題與不足，增強(qiáng)民眾的防災(zāi)意識和應(yīng)對災(zāi)害信心。為提高個(gè)機(jī)構(gòu)的防災(zāi)能力，日本國家防災(zāi)機(jī)構(gòu)組織相關(guān)的地震災(zāi)害訓(xùn)練如緊急地震速報(bào)訓(xùn)練、警察廳地震防災(zāi)教育訓(xùn)練、消防廳震災(zāi)對策訓(xùn)練、發(fā)布海嘯警報(bào)訓(xùn)練、海上保安廳震災(zāi)教育訓(xùn)練。地方自治團(tuán)體和市町村社會每年都要舉行各種形式的防災(zāi)訓(xùn)練及演練活動。2015年度由都道府組織的防災(zāi)訓(xùn)練達(dá)593次，基層市町村的組織的防災(zāi)訓(xùn)練達(dá)7889回［19］。

2.5 深入的地震災(zāi)害防范研究工作

1923年關(guān)東大地震后，地震研究引起全日本高度關(guān)注，東京大學(xué)設(shè)立專門地震研究所從事地震相關(guān)研究。以福井地震為契機(jī)，1951年京都大學(xué)設(shè)立防災(zāi)研究所。日本兩所最高學(xué)府分別設(shè)立地震研究所。1963年成立的防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究中心(現(xiàn)名:防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所)以1995年阪神大地震為契機(jī)設(shè)立的地震調(diào)研研究推進(jìn)本部，專注于地震災(zāi)害相關(guān)的調(diào)查和研究。2012年以東日本大地震為契機(jī)，東北大學(xué)災(zāi)害科學(xué)國際研究所成立。該研究所在東日本大震災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，通過重新研究災(zāi)害對應(yīng)方法及監(jiān)理新的防災(zāi)機(jī)制等，旨在構(gòu)筑面向國內(nèi)外巨大災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的具體問題解決的實(shí)踐防災(zāi)研究。通過地震調(diào)査研究推進(jìn)本部、國立研究開発法人防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所、國立研究開發(fā)法人產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所、海洋研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、國土地理院、氣象廳氣象研究所、獨(dú)立行政法人建筑研究所、國立研究開發(fā)法人土木研究所、北海道大學(xué)、新瀉大學(xué)、兵庫縣立大學(xué)等設(shè)有防災(zāi)或?qū)ｉT的地震研究科或中心。

1995年阪神大地震后，地震災(zāi)害應(yīng)急管理引起了日本學(xué)者的廣泛關(guān)注。宏觀理論研究較少，以提升社會災(zāi)害恢復(fù)力為主旨，從防災(zāi)(Preparedness)、應(yīng)急對應(yīng)(Response)、災(zāi)后恢復(fù)(Recovery)和減災(zāi)(Mitigation)，開展了深入的調(diào)查研究?！胺罏?zāi)”是災(zāi)害發(fā)生之前的各種備災(zāi)活動，研究災(zāi)前各種預(yù)防措施。學(xué)者們在各機(jī)構(gòu)和團(tuán)體地震防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃開發(fā)［21］、地震防災(zāi)手冊設(shè)計(jì)［22－23］、防 災(zāi) 教 育［24－26］、防 災(zāi) 訓(xùn) 練［27］、地 震 保險(xiǎn)［28］、防災(zāi)人才培養(yǎng)［29］。地震發(fā)生后的應(yīng)急救援階段，備受關(guān)注的主題包括生命救援［30］、避難對策［31］、情報(bào)共享與實(shí)時(shí)信息發(fā)布［32］、緊急救援時(shí)物資配送與管理［33］、災(zāi)害弱者的對應(yīng)策略［34］、歸宅困難人士的對應(yīng)策略［35］、志愿者活動［36］、區(qū)域合作救援［37－38］。災(zāi)后恢復(fù)包括復(fù)舊和復(fù)興兩階段。大量文獻(xiàn)研究了復(fù)舊工程中的細(xì)節(jié)問題［39］、受災(zāi)者信息登記體統(tǒng)開發(fā)［40］、公共基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、重建［41］、災(zāi)民重建支援［42－43］、震災(zāi)對居民心理的影響［44］、中小企業(yè)恢復(fù)策略［45］、區(qū)域復(fù)興計(jì)劃與策略［46］等?！皽p災(zāi)”是限制致災(zāi)因子的不利影響，在此領(lǐng)域，地震速報(bào)［47－48］、建筑物耐震化研究［49］、各行業(yè)的事業(yè)繼續(xù)計(jì)劃(BCP)如行政組織、企業(yè)、交通部門等［50－52］(磯打 千雅子、阿武隆弘、鈴木、岡本 晃)等方面議題受到廣泛關(guān)注。近年來日本地震應(yīng)急管理文獻(xiàn)地震災(zāi)害管理研究內(nèi)容逐漸深入和細(xì)化。

3 結(jié)語

通過多年來地震災(zāi)害防災(zāi)實(shí)踐和災(zāi)害管理經(jīng)驗(yàn)，日本積極探索有效的地震應(yīng)急管理體系，在立法、體制構(gòu)建、管理機(jī)制、防災(zāi)減災(zāi)研究等方面取得了很大成就，在地震災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用。我國地震災(zāi)害管理研究起步較晚、研究時(shí)間較短，2008年汶川大地震以后地震災(zāi)害應(yīng)急管理才引起廣泛關(guān)注。從整體的發(fā)展水平看，我國在地震應(yīng)急管理方面還有很多需要借鑒的地方。所以，結(jié)合中國的實(shí)際，借鑒日本地震災(zāi)害應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，有以下策略和措施可供參考。

3.1 逐步完善地震應(yīng)急管理立法

我國已頒布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測管理?xiàng)l例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》和各地方的《地震安全性評價(jià)管理辦法》等法律法規(guī)，在地震災(zāi)害方面的法律法規(guī)建設(shè)方面雖然取得了很大成就，災(zāi)前防御、監(jiān)測管理相關(guān)法律較多，但還有待補(bǔ)充完善，例如缺少類似于防災(zāi)實(shí)踐指導(dǎo)較強(qiáng)的促進(jìn)建筑物耐震修改相關(guān)的法律。災(zāi)后責(zé)任、恢復(fù)過程、補(bǔ)償、救助方面的法律較少，《災(zāi)害救助法》、《地震保險(xiǎn)法》、《面向受災(zāi)者的救濟(jì)援助措施》等有關(guān)災(zāi)后救助、恢復(fù)重建的災(zāi)害保險(xiǎn)法律相對缺乏。可以通過借鑒和吸收日本在地震災(zāi)害立法方面的成熟的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情，逐步出臺地震災(zāi)后應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)過程相關(guān)的法律法規(guī)，完善災(zāi)害法律體系，實(shí)現(xiàn)抗震防災(zāi)法制化。

3.2 建立健全地震災(zāi)害應(yīng)急組織體系

依據(jù)日本的地震應(yīng)急組織體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)縱向防災(zāi)和橫向防災(zāi)組織的建設(shè)。中央政府的發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的職能，負(fù)責(zé)總體防災(zāi)計(jì)劃制定，地方政府在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)地方情況制定地方防災(zāi)計(jì)劃。各個(gè)基層政府設(shè)立專門的防災(zāi)部門，負(fù)責(zé)實(shí)施中央和地方政府的防災(zāi)計(jì)劃。日本自上而下有各級防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，地震災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃是各級防災(zāi)計(jì)劃里的重要內(nèi)容。同一區(qū)域內(nèi)不同的防災(zāi)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通和聯(lián)系，交流經(jīng)驗(yàn)，災(zāi)害發(fā)生時(shí)可以實(shí)現(xiàn)互相支援。此方面可以借鑒日本方面的經(jīng)驗(yàn)，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，將警務(wù)部門、消防部門、部隊(duì)、交通部門集中，優(yōu)化應(yīng)急管理。另外，不同行政區(qū)域的應(yīng)急管理部門也可以通過防災(zāi)區(qū)域組織的形式，互相學(xué)習(xí)，災(zāi)害發(fā)生時(shí)互相提供支援。通過縱橫向的組織體系建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源和提高防災(zāi)綜合能力。

3.3 加強(qiáng)地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)

先進(jìn)的信息技術(shù)和完善的信息通訊網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)地震速報(bào)的保障?？梢越梃b日本的地震預(yù)警經(jīng)驗(yàn)，加信息技術(shù)和大地震預(yù)警機(jī)制研究投入，如何將信息技術(shù)更好的運(yùn)用到地震應(yīng)急管理實(shí)踐。地震預(yù)警信息發(fā)布時(shí)地震預(yù)警系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，中國地震監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)化目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，但是由于地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，城市管理正向的信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化邁進(jìn)，但是中國農(nóng)村地域廣闊，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)建網(wǎng)難度大，維護(hù)成本高，有些地區(qū)甚至尚未有無線通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋，就談不上接收地震預(yù)警信息。所以如何實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在全農(nóng)村普及以及將信息技術(shù)更好的運(yùn)用到災(zāi)害管理，爭取黃金救援時(shí)間，展開緊急救援和提供必要支持，是值得我們深入探討的議題。

3.4 普及地震防災(zāi)知識和加強(qiáng)防災(zāi)訓(xùn)練

日本政府在長期的經(jīng)驗(yàn)積累和研究中發(fā)現(xiàn)，較大突發(fā)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，主要依靠個(gè)人自救的方式脫險(xiǎn)，并突出“自救”和“互救”的重要性，而不是等待救援。所以地震防災(zāi)知識普及和加強(qiáng)防災(zāi)訓(xùn)練尤為重要。防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練應(yīng)從幼兒園階段開始，從小形成防災(zāi)意識和災(zāi)害時(shí)逃生技能?；鶎咏M織可以開展地震防災(zāi)知識講座和印發(fā)宣傳材料，普及災(zāi)害震。另外值得借鑒的是，日本大多數(shù)中小學(xué)校按照最強(qiáng)耐震的建筑設(shè)計(jì)，設(shè)為災(zāi)害時(shí)的避難所。師生們平時(shí)可以在校內(nèi)開展防災(zāi)訓(xùn)練。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，學(xué)校可以作為居民避難所。日本的大多數(shù)公園是災(zāi)害發(fā)生時(shí)的重要避難場所，平時(shí)社區(qū)居民可以在公園組織防災(zāi)訓(xùn)練。中國多數(shù)城市也已經(jīng)公園設(shè)為避難場所。

3.5 推進(jìn)地震災(zāi)害應(yīng)急管理研究

我國地震研究領(lǐng)域較多關(guān)注理論地震學(xué)的研究，如地震波、地震機(jī)制等。地震應(yīng)急管理研究從2008年汶川地震后才引起關(guān)注，研究內(nèi)容偏向宏觀機(jī)制和管理框架研究，而且理論研究較多，實(shí)地調(diào)查分析研究較少。日本地震災(zāi)害研究主題的細(xì)化趨勢和基于實(shí)地調(diào)查的地震災(zāi)害應(yīng)對研究值得借鑒。盡管中國近年來緊急飛速發(fā)展，但由于人口多，底子薄，中國仍是世界上最大的發(fā)展中國家，應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐仍然欠缺，研究人員可以通過文獻(xiàn)研究，也可以通過國外研修、參加有影響力的國際學(xué)術(shù)會議等形式，參與交流和合作，向有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)國家研究人員學(xué)習(xí)前沿的應(yīng)急管理研究方法和動態(tài)。

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［38］ 牧，紀(jì)男．南海トラフ巨大地震における自治體の広域連攜のあり方:米國の事例を踏まえて (特集過去に學(xué)び、未來に備える(第2回)南海トラフ地震を考える(1))［J］．日本地震工學(xué)會誌，2014:26－29．

［39］ 清野聡子．東日本大震災(zāi)の災(zāi)害復(fù)舊事業(yè)における防潮堤問題を考える［J］．世界，2017，(900):210－216．

［40］ 井ノ口宗成．被災(zāi)者臺帳—生活再建支援システムの実現(xiàn)に向けて［J］．消費(fèi)者情報(bào)，2011，6(422):16－18．

［41］ 木村玲歐，林春男，立木茂雄．阪神·淡路大震災(zāi)後の被災(zāi)者のすまい再建における決定とその規(guī)定因に関する研究［C］．地域安全學(xué)會論文集，2000(2):15－24．

［42］ 井ノ口宗成，林春男，田村圭子．被災(zāi)者基本臺帳に基づいた一元的な被災(zāi)者生活再建支援の実現(xiàn)—2007年新潟県中越?jīng)_地震災(zāi)害における“柏崎市被災(zāi)者生活再建支援臺帳システム”の構(gòu)築［C］．地域安全學(xué)會論文集，2008，11(10):553－563．

［43］ 包 薩日娜，服部 俊宏．新規(guī)參入者の農(nóng)地確保における仲介者の役割:福島県南會津地域を事例に［J］．農(nóng)村計(jì)畫學(xué)會誌，2016，11:259－265．

［44］ 三浦至，和田明，板垣俊太郎，など．福島県における震災(zāi)ストレスと不安·抑うつ:精神科外來における新患調(diào)査から［J］．臨床精神醫(yī)學(xué)，2012，11(9):1137－1142．

［45］ 金子友裕．東日本大震災(zāi)後の中小企業(yè)の復(fù)舊·復(fù)興に會計(jì)が果たした役割［J］．産業(yè)經(jīng)理，2013，73(3):135－143．

［46］ 澤田雅浩．住まいの再建と地域復(fù)興の関係:東日本大震災(zāi)からの大船渡市の復(fù)興プロセスを通じて考える［J］．NETT:North East Think Tank:北海道東北地域経済総合研究所機(jī)関誌2017，(95):34－38．

［47］ 吉成 英?。笤?美保．目黒 公郎．地域特性を考慮した緊急地震速報(bào)の効果検証と今後の活用戦略に関する研究［J］．生産研究，2011，63(6):817－822．

［48］ 大原美保，目黒公郎，田中淳．全國で発表された緊急地震速報(bào)(警報(bào))の地域傾向に関する分析［J］．生産研究，2012，11:17－21．

［49］ 目黒公郎．地震防災(zāi)上の最重要課題である既存不適格建物の耐震補(bǔ)強(qiáng)を推進(jìn)するための環(huán)境整備［J］．新都市 / 都市計(jì)畫協(xié)會，2008，9:48－56．

［50］ 磯打千雅子，白木渡，藤澤一仁，など．行政組織におけるBCP(業(yè)務(wù)継続計(jì)畫)の実態(tài)分析と効果的なBCMSの提案［C］．土木學(xué)會論文集F6(安全問題)，2016，72(2)，59－64．

［51］ 鈴木孝．昭病院におけるBCPの策定［J］．杏林醫(yī)學(xué)會雑誌，2015，46(4):281－284．

［52］ 指田，朝久．事業(yè)継続計(jì)畫(BCP)の課題と建物の耐震性の確保(特集 過去に學(xué)び、未來に備える(第3回)南海トラフ地震を考える(2))［J］．日本地震工學(xué)會誌，2014:29－32．