當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理制度框架之轉(zhuǎn)型:危機(jī)與應(yīng)對(duì)

朱德米 周林意

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092)

當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理制度框架之轉(zhuǎn)型:危機(jī)與應(yīng)對(duì)

朱德米 周林意

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092)

隨著我國(guó)環(huán)境污染日益嚴(yán)峻、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降，環(huán)境危機(jī)嚴(yán)重威脅到人民群眾身體健康，成為中國(guó)發(fā)展道路的“軟肋”。面對(duì)環(huán)境問題的日趨復(fù)雜化，環(huán)境治理的制度體系需要適應(yīng)新的變革。環(huán)境治理制度體系包括基礎(chǔ)性制度、制度框架與制度運(yùn)行三個(gè)層次。基礎(chǔ)性制度包括基礎(chǔ)性政治制度與基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度，制度框架層次指行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制以及三種機(jī)制相互作用形成的混合機(jī)制，制度執(zhí)行主要包括環(huán)境督查、行政問責(zé)、公益訴訟、罰款等。本文以制度框架為分析層次，考察我國(guó)環(huán)境治理從行政主導(dǎo)走向行政、市場(chǎng)、社會(huì)合作治理轉(zhuǎn)型的過程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)以及城市化進(jìn)程加快的情況下，行政主導(dǎo)的環(huán)境治理制度框架的弊端日益暴露出來,它不能有效地解決跨界污染、多個(gè)主體激勵(lì)問題。從行政主導(dǎo)、舉國(guó)體制、分地區(qū)分部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管的制度框架轉(zhuǎn)向行政、市場(chǎng)與社會(huì)之間合作治理的制度框架，整合行政、市場(chǎng)與社會(huì)公眾三種機(jī)制，破除“區(qū)域邊界”與“功能邊界”，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是我國(guó)環(huán)境治理制度替代的現(xiàn)實(shí)選擇。有效環(huán)境治理的制度框架仍然處于建構(gòu)過程中。

環(huán)境治理 行政機(jī)制 市場(chǎng)機(jī)制 社會(huì)機(jī)制 合作治理

一、引 言

20世紀(jì)中期以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球環(huán)境問題開始彰顯，氣候變暖、物種滅絕、環(huán)境與食物毒性增加、水資源短缺、潔凈水不足、放射性污染、水土流失、土地荒漠化等問題嚴(yán)重威脅著人類的生存與發(fā)展。隨著工業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的提速以及人口數(shù)量的膨脹，中國(guó)的環(huán)境問題也顯得日益突出。21世紀(jì)以來，我國(guó)工業(yè)廢棄物排放量不斷增加，水污染嚴(yán)重超過了自凈能力，環(huán)境事件頻發(fā)。2001～2014年我國(guó)工業(yè)“三廢”(廢水、廢氣、固體廢棄物)排放年均增長(zhǎng)速度分別為4.68%、14.22%、12.65%。*根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2015年工業(yè)“三廢”排放數(shù)據(jù)計(jì)算得到，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj- /2015/indexch.htm。在全國(guó)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，水質(zhì)較差和極差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)占監(jiān)測(cè)點(diǎn)總數(shù)的比例從2011年的55%上升到2015年的79.6%，水環(huán)境安全形勢(shì)嚴(yán)峻。*數(shù)據(jù)來源于2011年、2015年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201301/ -t20130109_244899.htm，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201606/t20160602_353078.htm。2007～2014年，全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件總數(shù)均在400件以上。*數(shù)據(jù)來源于2008-2015年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》，http://#cnki.net/kns55/Navi/HomePage.aspx? -id=-N2016030166&name=YZGHW&floor=1。環(huán)境問題將有可能成為影響社會(huì)穩(wěn)定的主要原因，并成為威脅中華民族生存和發(fā)展的重大問題。

構(gòu)建有效的環(huán)境治理制度是解決環(huán)境問題的重要途徑。1962年，蕾切爾·卡遜在《寂寞的春天》一書中警示人們，環(huán)境污染以及生態(tài)破壞將對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生不利影響，*蕾切爾·卡遜著，呂瑞蘭、李長(zhǎng)生譯：《寂寞的春天》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1997年。由此環(huán)境問題開始受到學(xué)者們關(guān)注。為應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家率先建立了環(huán)境保護(hù)行政體系，制定環(huán)境法律，建立行政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)技術(shù)研究和開發(fā)等。以行政管制為核心的環(huán)境保護(hù)體系普遍推行起來。

20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)開始把市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段引入到公共事務(wù)治理，強(qiáng)調(diào)效率、效益和節(jié)儉，追求以結(jié)果為導(dǎo)向的公共管理變革。在環(huán)境管理過程中，環(huán)境稅、環(huán)境費(fèi)、產(chǎn)權(quán)交易、公共采購(gòu)等手段開始得到應(yīng)用。環(huán)境NGO興起，環(huán)境運(yùn)動(dòng)發(fā)展迅速，在環(huán)境管理過程中，新興行動(dòng)主體和力量成為政府合作伙伴，*Wilson G, Bryant R, Environmental Management: New Directions for the Twenty-First Century (UCL Press, 1997).社會(huì)機(jī)制開始發(fā)揮作用。20世紀(jì)90年代以來，受奧斯特羅姆的理論的影響，環(huán)境治理的自治機(jī)制、綠色管理、自組織、參與機(jī)制等開始發(fā)揮作用，行政、市場(chǎng)與社會(huì)合作治理提上議程。

杜焱強(qiáng)、包存寬通過檢索1990～2015 年環(huán)境治理相關(guān)文獻(xiàn)，利用文獻(xiàn)計(jì)量方法研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)環(huán)境治理研究的熱點(diǎn)為：(1)環(huán)境要素側(cè)重水環(huán)境，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)面源污染嚴(yán)重影響水源地飲水安全；(2)治理模式聚焦公眾參與，強(qiáng)調(diào)由行政主導(dǎo)走向合作式的治理，更加突出公民在環(huán)境治理中的作用，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性；(3)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新。*杜焱強(qiáng)、包存寬：《基于文獻(xiàn)計(jì)量的環(huán)境治理研究發(fā)展態(tài)勢(shì)分析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)2017年即將刊出。尤其是隨著國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)制度體系的重視，環(huán)境治理制度體系研究勢(shì)必成為未來研究的重中之重。與研究文獻(xiàn)計(jì)量發(fā)現(xiàn)相對(duì)應(yīng),中國(guó)政府在嚴(yán)重環(huán)境危機(jī)面前，治理的制度框架發(fā)生了變革嗎？發(fā)生了哪些變革？變革的動(dòng)力在哪里？

二、 環(huán)境治理制度框架

制度是一系列規(guī)則、規(guī)范等要素構(gòu)成的體系。制度具有層次性，按照諾斯的觀點(diǎn)，制度可以分為制度安排與制度環(huán)境兩個(gè)層次。*科斯、阿爾欽、諾思等著,劉守英等譯：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷: 產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海：上海人民出版社，1994年，第270～271頁(yè)。威廉姆森在諾斯的基礎(chǔ)上，基于交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了制度三層次分析框架：個(gè)人、治理結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境，治理結(jié)構(gòu)也就是諾斯所提的制度安排。*Williamson O E., The Mechanism of Governance (Oxford University Press, 1996).維克多根據(jù)威廉姆森等學(xué)者的制度分層思想，將制度分為制度環(huán)境、公共治理制度安排與個(gè)人。*V. Nee, New Institutionalism in Economic and Sociology (SAGE: The Hand-book of Economic Socilogy (2nd ed, 2005).本文借鑒維多克、李文釗和蔡長(zhǎng)昆、蔡長(zhǎng)昆的制度分層思想，提出適合環(huán)境治理領(lǐng)域的制度分析框架。*V. Nee, New Institutionalism in Economic and Sociology (SAGE: The Hand-book of Economic Socilogy (2nd ed, 2005)；李文釗、蔡長(zhǎng)昆：《政治制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本與公共治理制度選擇》，《管理世界》2012年第8期；蔡長(zhǎng)昆：《制度環(huán)境、制度績(jī)效與公共服務(wù)市場(chǎng)化：一個(gè)分析框架》，《管理世界》2016年第4期。

在環(huán)境治理領(lǐng)域，制度體系可分為三個(gè)層次：基礎(chǔ)性制度、制度框架、制度執(zhí)行。環(huán)境治理基礎(chǔ)性制度包括基礎(chǔ)性政治制度與基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度?；A(chǔ)性政治制度是國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的基本配置，包括黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等之間的基本關(guān)系?；A(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度主要指產(chǎn)權(quán)制度。環(huán)境治理的制度框架層次指行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制以及三種機(jī)制相互作用形成的混合機(jī)制。行政機(jī)制主要包括環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)與行政管制、技術(shù)管制；市場(chǎng)機(jī)制主要包括環(huán)境稅費(fèi)、綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易等；社會(huì)機(jī)制主要包括公民參與、環(huán)保NGO、環(huán)境自治、企業(yè)承諾等。環(huán)境治理的制度執(zhí)行主要包括環(huán)境督查、行政問責(zé)、公益訴訟、罰款等。以下主要從制度框架層次分析我國(guó)環(huán)境治理制度的轉(zhuǎn)型。

(一) 行政機(jī)制

環(huán)境治理的行政機(jī)制是指通過行政手段改變各利益主體的行為，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，主要由三方構(gòu)成：管制者(政府)、被管制者(企業(yè))和關(guān)注公共利益的社會(huì)公眾(公民和環(huán)境NGO)。政府在環(huán)境治理中處于絕對(duì)主導(dǎo)的地位，其主要存在如下三種行為：政府自身行為、政府對(duì)企業(yè)的行為、政府對(duì)關(guān)注公共利益的社會(huì)公眾的行為。

政府自身行為即政府親力親為進(jìn)行環(huán)境治理，政府投資、政府評(píng)估由不同單位協(xié)助完成，但是政府擁有決策權(quán)與控制權(quán)。在政府對(duì)企業(yè)的行為中，根據(jù)利益與立場(chǎng)的選擇，政府與企業(yè)存在對(duì)抗與合作兩種情況。*朱德米：《從行政主導(dǎo)到合作管理:我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學(xué)》2008年第2期。對(duì)抗是制度設(shè)計(jì)的根本要求，而合作又有兩種表現(xiàn)形式：一是政府官員基于環(huán)境保護(hù)而與企業(yè)達(dá)成的合作，符合公共利益需求；二是政府官員出于個(gè)人利益而與企業(yè)達(dá)成的“合作”，偏離了公共利益目標(biāo)。

在政府對(duì)社會(huì)公眾的行為中，社會(huì)公眾雖然不直接參與環(huán)境污染治理的具體操作，但是有可能發(fā)展成為一支或多支制衡力量，對(duì)環(huán)境治理的未來格局產(chǎn)生影響。在理想狀態(tài)下，社會(huì)公眾與政府的利益與立場(chǎng)是一致的，它們是合作與伙伴的關(guān)系，企業(yè)與社會(huì)公眾在利益與立場(chǎng)方面是對(duì)抗關(guān)系。但是在實(shí)踐中，由于企業(yè)對(duì)地方的就業(yè)、財(cái)政收入的影響至關(guān)重要，因此，政府可能出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，不會(huì)對(duì)企業(yè)的污染進(jìn)行很重的處罰，甚至為了更多的“話語權(quán)”，政府與社會(huì)公眾存在一定的沖突。

命令控制型政策工具是行政機(jī)制下環(huán)境治理的主要手段?；诿羁刂频沫h(huán)境治理是指政府通過行政手段和措施對(duì)企業(yè)環(huán)境污染行為進(jìn)行強(qiáng)有力的約束與控制。目前，我國(guó)環(huán)境治理的命令控制型政策工具有“三同時(shí)”制度*《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。”、環(huán)境政策規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、排污總量控制、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)區(qū)管理等。

(二) 市場(chǎng)機(jī)制

環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制是通過改變經(jīng)濟(jì)主體的成本和收益進(jìn)而間接地對(duì)環(huán)境行為產(chǎn)生影響?？扑拐J(rèn)為，只要交易成本足夠小，且產(chǎn)權(quán)界定清晰，環(huán)境問題總能得到有效解決。自由市場(chǎng)環(huán)保主義者認(rèn)為，每個(gè)人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，均是利己主義者，在利益的驅(qū)使下，市場(chǎng)這只“看不見的手”能使社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)狀況；*Anderson T L, Leal D, Free Market Environmentalism (Pacific Research Institute for Public Policy, 1991) 5-12.環(huán)境治理的失敗不應(yīng)歸結(jié)于私人利益追逐的失敗，而應(yīng)理解為政府劃定私有權(quán)的失敗。*Keech W R, “Beyond Politics: Markets, Welfare, and the Failure of Bureaucracy,” American Political Science Association 89.3 (1994): 8.

市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在環(huán)境治理中作用的回歸，明確政府的地位與作用，分清環(huán)境治理中哪些領(lǐng)域政府應(yīng)該伸手，哪些領(lǐng)域政府應(yīng)該退出，主張政府與市場(chǎng)通過合作達(dá)到環(huán)境治理目的。因此，政府與企業(yè)的關(guān)系不再是管制與被管制的關(guān)系，而是合作的主體關(guān)系，通過合作將政府的外部監(jiān)管行為轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生約束機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)型政策工具是市場(chǎng)機(jī)制下環(huán)境治理的主要手段，政府運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)型政策工具包括利用市場(chǎng)與創(chuàng)建市場(chǎng)兩種類型。利用市場(chǎng)的工具主要有環(huán)境稅費(fèi)、押金—退款制度、環(huán)境補(bǔ)貼、使用者收費(fèi)；創(chuàng)建市場(chǎng)工具主要有排污權(quán)交易、許可證交易、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。與行政機(jī)制中命令控制型政策工具相比，經(jīng)濟(jì)型政策工具具有一定的靈活性。政府通過經(jīng)濟(jì)型政策工具幫助企業(yè)提高污染處理能力，企業(yè)遵守政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，建立企業(yè)的社會(huì)責(zé)任體系，提高產(chǎn)品的綠色競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府與企業(yè)在環(huán)境治理目標(biāo)、過程等方面達(dá)成合作伙伴關(guān)系。

(三) 社會(huì)機(jī)制

環(huán)境治理的社會(huì)機(jī)制是指社會(huì)公眾(包括公民與社會(huì)組織)接受并宣傳環(huán)境保護(hù)的思想，通過環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)和環(huán)境道德輿論等非政府、非市場(chǎng)化手段解決環(huán)境外部性問題。社會(huì)公眾的參與既需要公民社會(huì)的成長(zhǎng)，又需要國(guó)家提供制度保障，這是有序參與的前提條件。從層次來看，社會(huì)機(jī)制可以分為宣傳機(jī)制、行動(dòng)機(jī)制、參與決策和監(jiān)督機(jī)制。*阮俊華、徐玲燕、鮑海君等：《環(huán)境保護(hù)社會(huì)機(jī)制的構(gòu)建探析》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。宣傳機(jī)制主要通過教育灌輸樹立環(huán)保觀念，形成環(huán)保理念，提高社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)。行動(dòng)機(jī)制將環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念轉(zhuǎn)換為環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，是人類對(duì)環(huán)境友好行為的重要表現(xiàn)。參與決策和監(jiān)督機(jī)制是社會(huì)公眾參與政府與企業(yè)的環(huán)境決策，并對(duì)政府與企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督，以達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。參與決策與監(jiān)督是社會(huì)機(jī)制的最高層次，也是環(huán)境治理的核心機(jī)制，因此，參與的有效性至關(guān)重要。

參與的主體、形式和內(nèi)容是影響社會(huì)公眾參與有效性的三個(gè)變量。從廣泛意義上說，社會(huì)公眾是與政府相對(duì)應(yīng)的一方。參與主體具有多重分類標(biāo)準(zhǔn)，不同類別的社會(huì)公眾參與公共事務(wù)的形式與參與的具體內(nèi)容均不相同。參與形式主要有：征求意見、專家咨詢、聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、信息告知、信訪等，參與程度由弱到強(qiáng)依次為信息告知、咨詢與社會(huì)公眾主導(dǎo)。信息告知是公眾知情權(quán)的重要反映，也是公眾行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，咨詢是公眾利益表達(dá)的重要方式，公民主導(dǎo)是公民參與權(quán)的體現(xiàn)。參與的內(nèi)容按照環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)性和社會(huì)性兩個(gè)特征，劃分出不同的問題領(lǐng)域。不同問題領(lǐng)域的環(huán)境管理目標(biāo)存在差異，對(duì)參與主體和參與形式也有所區(qū)別。專業(yè)性包括對(duì)決策治理的要求、對(duì)決策信息的需求、對(duì)專業(yè)技術(shù)的知識(shí)性要求；社會(huì)性包括涉及的利益相關(guān)者的數(shù)量、社會(huì)公眾與環(huán)境行政管理部門之間的目標(biāo)沖突程度、不同社會(huì)公眾之間的利益沖突程度、社會(huì)公眾的組織和行動(dòng)能力等。專業(yè)性和社會(huì)性從低到高可分為專業(yè)性低社會(huì)性低、專業(yè)性高社會(huì)性低、專業(yè)性高社會(huì)性高、專業(yè)性低社會(huì)性高四種類型。不同類型的環(huán)境問題對(duì)社會(huì)公眾參與的要求不同。

環(huán)境治理制度框架的三分法并不意味著三種治理機(jī)制的分化與對(duì)立，在實(shí)際運(yùn)行過程中，這三種機(jī)制是相互補(bǔ)充、相互滲透、相互支撐的。政府與市場(chǎng)之間形成環(huán)境治理的合作伙伴關(guān)系，*Salamon, Lester M, Partners in Public Service (Johns Hopkins University Press, 1995). Savas, Emanuel S, Privatization and Public-Private Partnerships (Chatham House, 2002)； 朱德米、李明：《合作型環(huán)境管理的知識(shí)圖景》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期。政府與社會(huì)公眾之間形成參與式治理。*Peters, The Future of Governing (University Press of Kansas, 2011). 肖建華：《參與式治理視角下地方政府環(huán)境管理創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2012年第5期； 張慧卿、金麗馥：《蘇南參與式環(huán)境治理:必要性、經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《學(xué)?！?014年第5期。在社會(huì)公眾與市場(chǎng)之間，社會(huì)公眾通過形成非正式制度對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行約束。*江瑩：《企業(yè)環(huán)保行為的動(dòng)力機(jī)制》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第6期； 顧金土：《環(huán)保NGO監(jiān)督機(jī)制分析》，《浙江學(xué)刊》2008年第4期。在行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制中各主體彼此合作，構(gòu)成多主體合作治理。*Ansell C, “Collaborative Governance in Theory and Practice,” Journal of Public Administration Research & Theory 18.4 (2008): 543-571(29)； Emerson K, Nabatchi T, Balogh S., “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” Journal of Public Administration Research & Theory 22.1 (2012): 1；肖建華、趙運(yùn)林、傅曉華：《走向多中心合作的生態(tài)環(huán)境治理研究》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2010年，第44～48頁(yè)。

三、 行政主導(dǎo)型的環(huán)境治理制度框架

(一)行政主導(dǎo)制度框架的形成與發(fā)展

1973年8月我國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，該規(guī)定明確指出，要設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督檢查。1974年5月，國(guó)務(wù)院成立了由20多個(gè)部委領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成的環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組，主管全國(guó)環(huán)境工作，這標(biāo)志著我國(guó)行政主導(dǎo)的環(huán)境治理體系的形成。

我國(guó)行政主導(dǎo)的環(huán)境管理具有如下四個(gè)方面的特征：

第一，構(gòu)建了相對(duì)完整的環(huán)境法體系。到20世紀(jì)90年代，我國(guó)已經(jīng)形成了相對(duì)較為完整的環(huán)境法體系，各類法律、規(guī)章和條例達(dá)到2000多條，但是，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)環(huán)境法具有明顯的行政主導(dǎo)特征，體現(xiàn)在政府是公共利益的唯一代表，是環(huán)境保護(hù)的“監(jiān)管警察”，環(huán)境法具有明顯的專權(quán)性質(zhì)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)量大面廣，無所不包。

第二，成立了專門的行政機(jī)構(gòu)。1982～2008年，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了五次調(diào)整。1982年進(jìn)行第一次機(jī)構(gòu)改革，成立了環(huán)境保護(hù)局，隸屬當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部；1984年更名為國(guó)家環(huán)保局；1988年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，并從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部中脫離出來，成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年調(diào)整為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(國(guó)務(wù)院直屬單位)；2008年升格為環(huán)保部，成為國(guó)務(wù)院的組成部門。環(huán)保部是負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的最高行政機(jī)構(gòu)，在中央部委局單位中，涉及到環(huán)境保護(hù)的還有水利部、衛(wèi)生部、交通部等12個(gè)單位，各地區(qū)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)也普遍建立起來，形成了我國(guó)統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的管理體制。

第三，主要采用了“命令—控制”的環(huán)境管制方式。目前，我國(guó)主要的命令—控制型環(huán)境管理手段包括排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排放標(biāo)準(zhǔn)等。命令—控制型環(huán)境管制方式雖然制定了詳盡的環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度，但是并沒有考慮管制的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本。同時(shí)，環(huán)境管制建立在部門或行業(yè)基礎(chǔ)之上，針對(duì)不同污染或不同的行業(yè)制定專門的法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)的是“末端”防治，而非“源頭”治理。

第四，行政主導(dǎo)和環(huán)境科技相結(jié)合，高度依賴環(huán)境工程技術(shù)來解決具體的環(huán)境問題。*朱德米：《從行政主導(dǎo)到合作管理:我國(guó)環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學(xué)》2008年第2期。在行政主導(dǎo)的環(huán)境管制過程中，牽涉到具體的治理技術(shù)，如水污染治理過程中牽涉到碳纖維雙層平板膜技術(shù)、人工濕地技術(shù)、微生物處理技術(shù)等，因此，在環(huán)境政策制定時(shí)，主要依靠政府官員與技術(shù)專家，存在一定的技術(shù)壁壘。

(二) 行政主導(dǎo)制度框架面臨的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代以來，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)以及城市化進(jìn)程加快等因素的影響，基于行政機(jī)制的環(huán)境治理體系受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始尋求環(huán)境治理制度的變革。*Brent S. Steel, Richard L, Nicholas P Clinton, and Jr. Lovrich, Environmental Politics and Policy: A Comparative Approach (New York: McGraw-Hill Higher Education, 2003).我國(guó)環(huán)境治理體系也面臨著一系列的挑戰(zhàn)：

首先，統(tǒng)分結(jié)合的決策體系缺乏有力的協(xié)調(diào)，合力難以形成。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)管與分管職責(zé)。統(tǒng)管與分管部門在法律上是平等的主體，行政上不具有隸屬、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在環(huán)境監(jiān)管過程中環(huán)境保護(hù)主管部門全盤把握，其他部門分工明確，有利于發(fā)揮各部門治理環(huán)境的積極性。然而，在具體的環(huán)境治理過程中，常常出現(xiàn)權(quán)力重復(fù)設(shè)置、多頭管制，或者權(quán)力出現(xiàn)空白、無人管制。只有分工而沒有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管各部門的作用, 又不能使環(huán)境監(jiān)管各部門形成整體效益，難以形成監(jiān)管的合力。

其次，行政主導(dǎo)的環(huán)境管制手段欠缺，管制工具單一，過分依賴排污收費(fèi)。在管制過程中，一方面，環(huán)保機(jī)構(gòu)充當(dāng)“環(huán)境警察”的角色，對(duì)企業(yè)環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)管，但是，由于環(huán)保機(jī)構(gòu)資源有限，而企業(yè)數(shù)量龐大，無法實(shí)施一對(duì)一監(jiān)管，同時(shí)，對(duì)隱蔽的“頂風(fēng)偷排”的企業(yè)，更是加大了環(huán)保監(jiān)察的難度； 另一方面，環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)排污企業(yè)征收排污費(fèi)，但是具體的征收標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用征收后如何使用缺乏透明度，在外部缺乏監(jiān)管的情況下，部門之間呈現(xiàn)出嚴(yán)重的利益傾向。目前，對(duì)于排污費(fèi)的征收，各地區(qū)環(huán)保部門的門戶網(wǎng)站上都能查清楚收費(fèi)條目，但是，關(guān)于征收的排污費(fèi)的去向，仍是政府內(nèi)部的“秘密”，很難查到這些資金具體用在了哪些地方。在征收標(biāo)準(zhǔn)上，各地區(qū)也不一致，有的地區(qū)為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，設(shè)定“無廢區(qū)”或者費(fèi)用“減半?yún)^(qū)”。此外，環(huán)境行政機(jī)構(gòu)下的事業(yè)單位，如監(jiān)測(cè)站、科研所等，參與了環(huán)保市場(chǎng)的營(yíng)利活動(dòng)。

再次，環(huán)境信息不透明，公民參與程度不足。近年來，我國(guó)在環(huán)境信息公開制度建設(shè)方面取得了一定成績(jī)，2007年環(huán)保部出臺(tái)了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，明確了環(huán)境信息公開的主體，規(guī)定了環(huán)境信息公開的范圍和方式，確定了環(huán)境信息公開的法律責(zé)任，為我國(guó)環(huán)境信息公開提供了法律依據(jù)與保障。但是，整個(gè)政府信息公開進(jìn)展緩慢，而且與發(fā)達(dá)國(guó)家蓬勃發(fā)展的公眾參與環(huán)境事務(wù)相比，我國(guó)公眾參與環(huán)境事務(wù)水平較低。環(huán)境信息公開制度不健全、信息公開不透明、公民環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)是制約我國(guó)公民環(huán)境參與程度低的重要原因。公眾不能有效參與環(huán)境相關(guān)事務(wù)，導(dǎo)致在環(huán)境問題面前政府主要依賴行政救濟(jì)手段，環(huán)境信訪呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。

最后，在環(huán)境治理的影響因素中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化價(jià)值觀等因素均發(fā)生了變化，環(huán)境領(lǐng)域也出現(xiàn)了新的問題。如環(huán)境污染程度不斷加深，從點(diǎn)到面，由局部地區(qū)向外界擴(kuò)散污染，環(huán)境污染的責(zé)任主體較難進(jìn)行界定；跨界污染日益嚴(yán)重，由于跨界污染而出現(xiàn)的環(huán)境糾紛層出不窮。行政主導(dǎo)的環(huán)境管制手段開始呈現(xiàn)出一定的弊端，無法繼續(xù)有效應(yīng)對(duì)上述變化，亟需新的環(huán)境治理制度來替代。

四、 市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制的探索

(一) 市場(chǎng)機(jī)制形成

基于市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境治理可以追溯到20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生重大影響，人類進(jìn)入全球化時(shí)代，時(shí)代變化對(duì)公共行政提出了新的要求。以米爾頓、弗里德曼為代表的學(xué)者要求政府放權(quán)、有限政府、去中央化的市場(chǎng)主導(dǎo)、改變國(guó)家適當(dāng)?shù)墓δ芎椭卫碛^念。一般認(rèn)為，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的《我們共同的未來》一書的出版，是環(huán)境市場(chǎng)治理時(shí)代來臨的標(biāo)志，該書強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境治理，改變發(fā)展觀念與相應(yīng)制度安排。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要在更大范圍內(nèi)采用環(huán)境市場(chǎng)治理手段?！独锛s宣言》指出：“考慮到污染者原則上應(yīng)該承擔(dān)污染費(fèi)用觀點(diǎn)，國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力倡導(dǎo)環(huán)境費(fèi)用內(nèi)在化以及經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用?！?/p>

20世紀(jì)90年代，隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐漸完善，我國(guó)開始探索市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境治理中的應(yīng)用?；谑袌?chǎng)的環(huán)境治理主要使用經(jīng)濟(jì)型政策工具，使用者收費(fèi)制度、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)較早使用的工具。近年來，我國(guó)政府部門也在不斷探索其他市場(chǎng)型政策工具在環(huán)境治理中的應(yīng)用。

(二) 重構(gòu)政府與企業(yè)之間的合作關(guān)系

政府與企業(yè)是環(huán)境治理中最主要的博弈方。在博弈過程中，企業(yè)基于利潤(rùn)最大化安排自己的生產(chǎn)行為，在公共利益假設(shè)下，政府基于社會(huì)福利最大化做出決策，但是，由于激勵(lì)扭曲，政府決策往往會(huì)偏離社會(huì)福利最大化目標(biāo)。

隨著環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，地方政府與企業(yè)均面臨著一定壓力。地方政府在治理環(huán)境過程中一方面面臨著社會(huì)公眾與上級(jí)政府的壓力，要求改善環(huán)境狀況，另一方面面臨著環(huán)境問責(zé)制與績(jī)效考核壓力，地方政府必須平衡環(huán)境污染治理與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。企業(yè)在生產(chǎn)過程中一方面面臨著政府通過各種環(huán)境治理手段約束其生產(chǎn)行為，改變市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力；另一方面隨著消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)的提升，面臨著綠色消費(fèi)壓力。企業(yè)通過推行清潔生產(chǎn)、實(shí)施環(huán)境認(rèn)證、環(huán)境標(biāo)志、簽署自愿環(huán)境協(xié)議等方式強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，與政府達(dá)成一種良好的合作關(guān)系。合作不僅大大降低了政府環(huán)境治理的成本，提高了治理的效率，而且有利于強(qiáng)化企業(yè)參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的積極性，樹立良好的企業(yè)形象，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。

地方政府與企業(yè)之間合作關(guān)系的形成取決于如下四個(gè)條件* 朱德米：《地方政府與企業(yè)環(huán)境治理合作關(guān)系的形成——以太湖流域水污染防治為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。：(1)強(qiáng)化環(huán)境治理的層級(jí)監(jiān)管制度，克服“代理人”失靈現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)管理目標(biāo)的一致性。穩(wěn)妥處理環(huán)境問題垂直管理中不同層級(jí)環(huán)境機(jī)構(gòu)的事權(quán)邊界，合理劃分環(huán)境監(jiān)管的流程與責(zé)任，通過“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”克服“代理人”失靈現(xiàn)象，并通過績(jī)效考核、領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)、環(huán)境問題追責(zé)等制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)各層級(jí)管理目標(biāo)的一致性。(2)提升企業(yè)管理能力，構(gòu)建環(huán)境政策傳導(dǎo)機(jī)制。通過知識(shí)培訓(xùn)、知識(shí)援助、環(huán)境管理體系認(rèn)證、環(huán)境管理品質(zhì)提升等提高企業(yè)環(huán)境管理能力，借助培訓(xùn)將環(huán)境保護(hù)政策傳送給企業(yè)負(fù)責(zé)人，以樹立企業(yè)環(huán)保主體意識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)企業(yè)合法、規(guī)范、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。(3)推進(jìn)企業(yè)的環(huán)境信息公開，運(yùn)用社會(huì)輿論力量監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境管理行為。(4)實(shí)施環(huán)境治理模式創(chuàng)新，降低環(huán)境治理過程中政府與企業(yè)之間的交易成本。通過引入第三方治理、行業(yè)協(xié)會(huì)資源管理、企業(yè)環(huán)境污染治理聯(lián)盟等制度，減少政府與企業(yè)之間履約、談判和辦事的成本。

(三) 社會(huì)機(jī)制的培育

20世紀(jì)60年代以來，西方的城市政治生活中興起了公眾參與浪潮，“馬斯河谷煙霧事件”、“美國(guó)多諾拉事件”、“倫敦?zé)熿F事件”等重大環(huán)境事件促使公眾參與蔓延到環(huán)境領(lǐng)域。隨著全球經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和全世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)浪潮的興起，環(huán)境問題已經(jīng)引起了國(guó)際社會(huì)、各國(guó)政府以及人民的廣泛關(guān)注，環(huán)境治理在充分運(yùn)用行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，開始重視社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)中的作用。我國(guó)自1973年召開第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議并引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念以來，環(huán)境治理的社會(huì)機(jī)制逐漸發(fā)展與完善。隨著環(huán)境污染的日趨嚴(yán)重，環(huán)境問題也從邊緣問題上升到中心問題。目前，培育社會(huì)機(jī)制參與環(huán)境治理已是大勢(shì)所趨。

1. 環(huán)境保護(hù)公眾參與制度框架逐漸完善

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度框架是環(huán)境治理的基礎(chǔ)。“圓明園事件”聽證會(huì)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的標(biāo)志性事件，之后環(huán)保部為了推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，從不同角度對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)做出了規(guī)定。其中《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》是新環(huán)保法修訂實(shí)施以來在中央部委中第一個(gè)制定的公眾參與制度框架，不僅保障了參與渠道的暢通、參與程序的規(guī)范，而且激發(fā)了公眾參與的積極性，促使公眾參與環(huán)境保護(hù)健康發(fā)展。

2. 環(huán)境類非政府組織的蓬勃發(fā)展

環(huán)境類非政府組織(簡(jiǎn)稱環(huán)境NGO)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一支重要的力量，對(duì)監(jiān)督政府與企業(yè)的環(huán)境行為、傳播環(huán)境保護(hù)理念、提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提高企業(yè)環(huán)保認(rèn)知、協(xié)助政府執(zhí)法起到了重要作用。1994年我國(guó)首個(gè)環(huán)境NGO“自然之友”在民政部注冊(cè)成立，因此1994年也被視作環(huán)境NGO開元之年。1996年，“北京地球村”、“綠家園”相繼成立，上述組織成為環(huán)境NGO的引領(lǐng)者。全國(guó)各地環(huán)境NGO的陸續(xù)成立，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境公民社會(huì)發(fā)育的開端。據(jù)民政部《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國(guó)共有生態(tài)環(huán)境類民間組織7433個(gè)，2008～2015年七年間，我國(guó)環(huán)保NGO年平均增長(zhǎng)率達(dá)到16%。

然而，由于受到內(nèi)部組織治理結(jié)構(gòu)和外部制度環(huán)境的約束，我國(guó)環(huán)境NGO發(fā)展還不成熟，需要借助各方力量，進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境NGO的發(fā)展，推動(dòng)環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型。

3. 環(huán)境抗議運(yùn)動(dòng)頻發(fā)

環(huán)境抗議運(yùn)動(dòng)是環(huán)境治理中公民環(huán)保意識(shí)上升與公眾參與有效性不足的表現(xiàn)。全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)群眾關(guān)于環(huán)境申訴和抗議的數(shù)量急劇增加。1989年，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)收到的因污染問題引發(fā)的群眾來信數(shù)為0.53萬封，1990年上升到0.6萬封，而1999年達(dá)到2.3萬封，1990～1999年十年間全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)收到群眾來信總數(shù)年平均增長(zhǎng)30.83%，2006年全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境來信數(shù)量6.16萬封，而到2014年降至1.13萬封。*數(shù)據(jù)來源于1989～2014年《中國(guó)環(huán)境年鑒》。另?yè)?jù)《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2006～2012年間，全國(guó)百人以上群體性事件發(fā)生741起，其中環(huán)境污染是導(dǎo)致萬人以上群體性事件的主要原因，在所有萬人以上的群體性事件中占50%。*李林、田禾：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告(2014)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第270～288頁(yè)。公民環(huán)保意識(shí)的上升為社會(huì)機(jī)制發(fā)育提供了主體性力量。

五、 環(huán)境治理制度框架轉(zhuǎn)型

(一) 從行政主導(dǎo)走向行政、市場(chǎng)與社會(huì)之間的合作治理

我國(guó)環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型是在雙重背景下進(jìn)行的。一方面基于行政機(jī)制的環(huán)境治理在國(guó)際社會(huì)中受到一系列挑戰(zhàn)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始尋求環(huán)境治理的變革；另一方面面對(duì)新的環(huán)境問題，我國(guó)環(huán)境治理體系呈現(xiàn)出明顯的弊端。行政主導(dǎo)的環(huán)境治理框架不能解決跨界污染問題和多個(gè)主體的環(huán)境問題，而多主體合作的環(huán)境治理制度框架力圖解決復(fù)雜的環(huán)境問題。

從行政主導(dǎo)、舉國(guó)體制、分地區(qū)分部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管的制度框架轉(zhuǎn)向行政、市場(chǎng)與社會(huì)之間合作治理的制度框架，整合行政、市場(chǎng)與社會(huì)公眾三種機(jī)制，破除“區(qū)域邊界”與“功能邊界”，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是我國(guó)環(huán)境治理制度替代的現(xiàn)實(shí)選擇。

合作治理暗含著一種“新的制度安排”，又表明一種新的公共管理活動(dòng)。在環(huán)境事務(wù)合作治理中，合作過程可以分為原則性的交流、建立信任、建立領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)、管理沖突、制定規(guī)劃五個(gè)階段。*劉小泉、朱德米：《協(xié)作治理:復(fù)雜公共問題治理新模式》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。

原則性的交流是環(huán)境合作治理的學(xué)習(xí)階段，主要是揭示利益相關(guān)者的共同利益，并為達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)而努力。通過原則性的交流，各利益主體能夠建立共同的使命感以及針對(duì)環(huán)境問題共同行動(dòng)的理論。*Leach W D, Pelkey N W, “Making Watershed Partnerships Work: A Review of the Empirical Literature,” Journal of Water Resources Planning& Management 127.6 (2001): 378～385.

建立信任是環(huán)境合作治理的基礎(chǔ)，合作始于信任。利益相關(guān)者之間在環(huán)境治理過程中的信息共享程度以及合作治理成效對(duì)構(gòu)建穩(wěn)定信任關(guān)系至關(guān)重要。*Huxham C, “Managing to Collaborate: The Theory and Practice of Collaborative Advantage,” Local Government Studies 33.3 (2005): 494-496.

建立領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)是合作過程不可或缺的要素，成功的環(huán)境合作治理不僅需要正式的領(lǐng)導(dǎo)人，也需要非正式的領(lǐng)導(dǎo)人，而且領(lǐng)導(dǎo)人需要掌握一定的技能。*Lasker R D, Weiss E S, “Broadening Participation in Community Problem Solving: A Multidisciplinary Model to Support Collaborative Practice and Research,” Journal of Urban Health 80.1 (2003): 14-47.

管理沖突主要是處理環(huán)境治理中多方利益主體發(fā)生的沖突。環(huán)境合作治理的沖突主要集中在權(quán)利的不平衡和競(jìng)爭(zhēng)的制度設(shè)計(jì)兩個(gè)方面，解決沖突的方法主要有“單獨(dú)討論會(huì)”*Purdy J M, “A Framework for Assessing Power in Collaborative Governance Processes,” Public Administration Review 72.3 (2012): 409-418.、“例會(huì)”和“邊界工作”*Quick K S, Feldman M S, Boundaries as Junctures: Collaborative Boundary Work for Building Efficient Resilience, Journal of Public Administration Research & Theory 24.3 (2014): 673-695.等方法。

制定規(guī)劃是合作治理的產(chǎn)出成果，既能為環(huán)境問題進(jìn)一步合作治理提供動(dòng)力，又能對(duì)合作治理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行反饋，形成良性循環(huán)。這五個(gè)階段相互聯(lián)系、相互影響，共同決定環(huán)境合作治理的成效。

(二) 國(guó)家治理現(xiàn)代化推進(jìn)環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型

國(guó)家治理包括國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力兩個(gè)基本方面，其目標(biāo)是國(guó)家治理現(xiàn)代化。環(huán)境治理與國(guó)家其他治理體系的內(nèi)容也是相互交叉、緊密聯(lián)系的。環(huán)境治理要求明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，利用市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到環(huán)境資源配置的目的，與經(jīng)濟(jì)治理有交叉關(guān)系；環(huán)境治理要求完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)體系，并形成跨部門、跨行政區(qū)域的環(huán)境管理體系，與政治治理有交叉關(guān)系；環(huán)境治理要求弘揚(yáng)生態(tài)文明價(jià)值觀，將生態(tài)文明建設(shè)放在環(huán)境治理的突出位置，與文化治理有交叉關(guān)系；環(huán)境治理要求發(fā)揮環(huán)境非政府組織、公民個(gè)體以及新聞媒體對(duì)企業(yè)與政府環(huán)境行為的監(jiān)督作用，與社會(huì)治理有交叉關(guān)系。因此，環(huán)境治理不僅是國(guó)家治理體系的一部分，而且與經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理以及社會(huì)治理等相互作用、相互協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，推動(dòng)環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型。

(三) 國(guó)家與公眾環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)達(dá)成共識(shí)

黨和國(guó)家與公眾環(huán)境保護(hù)目標(biāo)達(dá)成共識(shí)是推進(jìn)環(huán)境治理制度框架轉(zhuǎn)型最大的動(dòng)力。自上而下與自下而上兩種力量能夠形成合力，是推動(dòng)變革最有效的機(jī)制。國(guó)家自上而下的制度安排是環(huán)境治理的主導(dǎo)性力量，不僅能大大縮短環(huán)境治理制度建設(shè)的時(shí)間，而且可有效降低治理探索成本，最大限度地發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的作用。但是，自上而下的制度安排也存在著一定的弊端，一方面會(huì)導(dǎo)致政府在環(huán)境治理中作用的“衰減”，另一方面政府由于缺乏約束，可能會(huì)出現(xiàn)利己行為，偏離社會(huì)福利最大化目標(biāo)，對(duì)環(huán)境治理制度建設(shè)產(chǎn)生不良影響。社會(huì)公眾作為環(huán)境治理的重要主體與制度建設(shè)的重要推動(dòng)力量，只有保證其積極參與環(huán)境治理，才能對(duì)環(huán)境制度建設(shè)提供強(qiáng)大的支撐力量，保證環(huán)境治理制度建設(shè)向符合公眾及整個(gè)社會(huì)利益的方向轉(zhuǎn)型。因此，在目標(biāo)共識(shí)作用下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公民、民間組織與政府相互對(duì)話，共同參與環(huán)境公共事務(wù)的管理。

六、 結(jié) 論

在嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)面前，我國(guó)環(huán)境治理制度框架發(fā)生了轉(zhuǎn)型，從行政主導(dǎo)、舉國(guó)體制、分地區(qū)分部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管的制度框架轉(zhuǎn)向行政、市場(chǎng)與社會(huì)之間合作治理制度框架，這既是國(guó)際社會(huì)環(huán)境治理的大勢(shì)所趨，也是應(yīng)對(duì)我國(guó)復(fù)雜的環(huán)境問題、破除行政主導(dǎo)的環(huán)境治理制度框架內(nèi)在不足的應(yīng)然性選擇。市場(chǎng)機(jī)制的探索、政府與企業(yè)合作關(guān)系的形成以及社會(huì)機(jī)制的發(fā)展與培育為我國(guó)環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。合作治理不僅能夠集合環(huán)境事務(wù)廣泛的利益相關(guān)者，共同完成一元主體無法單獨(dú)完成的環(huán)境治理任務(wù)，而且還能夠?yàn)榄h(huán)境治理帶來協(xié)作效應(yīng)，處理復(fù)雜環(huán)境問題，成為環(huán)境治理實(shí)踐中卓有成效的行動(dòng)策略。國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)、國(guó)家與公眾環(huán)境保護(hù)目標(biāo)達(dá)成共識(shí)有效地推動(dòng)了環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型。在環(huán)境治理過程中，由于我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)還不完善，公民環(huán)境意識(shí)還有待提高，因此，有效的環(huán)境治理制度框架仍在構(gòu)建中。

[責(zé)任編輯 劉 慧]

Crisis and Response: The Transformation of Chinese Environmental Governance Institutional Framework in Contemporary China

ZHU De-mi ZHOU Lin-yi

(SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

With the development of industrialization and urbanization in China, environmental pollution becomes increasingly serious; the environmental crisis is a serious threat to people’s health and becomes the weakness of the China’s development path. Faced with the growing complexity of environmental issues, environmental governance system needs to adapt to new changes. Environmental governance system includes basic system, institutional framework and system implementation. The basic system includes the basic political system and economic system， the institutional framework refers to the administrative mechanism, market mechanism, social mechanism and the mixture of the three. The implementation of the system includes environmental supervision, administrative accountability, public interest litigation, fines, etc. The paper explores the process of the transformation of Chinese environmental governance from administrative domination to administration, market and the social cooperation governance based on the institutional framework. With economic development, population growth and urbanization, some problems with the administration-dominated environmental governance institutional framework have been gradually exposed. It cannot effectively deal with transboundary pollution and multi-agent incentive problem. The institutional framework changed from administration-dominated, whole nation system and the supervision is divided into the sector and region into cooperation governance based on administrative mechanism, market mechanism, and social mechanism. It is the choice of environmental governance system in China, which can integrate the three mechanisms of administration, market and society, break the “regional boundaries” and the “functional boundary” and play a synergistic role. Effective environmental governance institutional framework is still under construction.

environmental governance; administrative mechanism; market mechanism; social mechanism; collaborative governance

朱德米，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。 周林意，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生。

? 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)市級(jí)發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機(jī)制研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13&ZD176)、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院和復(fù)旦大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心2016年“年度主題”研究項(xiàng)目及“上海市高峰學(xué)科建設(shè)”資助項(xiàng)目成果之一。