“治理”概念的興起及其在中國(guó)公共管理中的應(yīng)用

曾慶捷

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

政治學(xué)研究

“治理”概念的興起及其在中國(guó)公共管理中的應(yīng)用

曾慶捷

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

公共管理研究中的“治理”概念起源于歐美，近年來(lái)在中國(guó)的官方話語(yǔ)和學(xué)術(shù)討論中得到越來(lái)越多的關(guān)注。本文對(duì)治理概念的緣起及其在中國(guó)的傳播和本土化過(guò)程進(jìn)行梳理和評(píng)論。文章首先對(duì)治理概念在西方興起的背景和概念的內(nèi)涵做了一個(gè)簡(jiǎn)要的回顧，特別強(qiáng)調(diào)其對(duì)官僚規(guī)模膨脹和效率低下的反彈，以及公共服務(wù)職能向社會(huì)自治機(jī)構(gòu)和私人部門的轉(zhuǎn)向。通過(guò)比較中西語(yǔ)境下圍繞治理的討論的異同點(diǎn)，指出二者都主張由政府的一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)合作的多元治理，以及不同社會(huì)自治團(tuán)體之間的良性互動(dòng)；不同點(diǎn)在于中國(guó)在提出社會(huì)治理創(chuàng)新的同時(shí)，也在不斷加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督，執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的官僚隊(duì)伍在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用被進(jìn)一步強(qiáng)化。文章梳理了中國(guó)治理研究中常用的三種理論框架：壓力型體制、項(xiàng)目制和運(yùn)動(dòng)式治理。分析表明，中央政府在面對(duì)地方政府時(shí)掌握著絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)和靈活多變的控制手段，地方政府和社會(huì)組織的自主性仍有待提高。在這樣的制度環(huán)境下，推動(dòng)治理主體和治理機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變，需要對(duì)官僚內(nèi)部組織原則和官僚集團(tuán)在社會(huì)中的作用進(jìn)行重新思考，建立一種新的、基于平等協(xié)商和自愿合作基礎(chǔ)上的多元治理模式。

治理 官僚機(jī)構(gòu) 政府間關(guān)系

一、 導(dǎo) 言

公共管理研究中的“治理”概念起源于歐美國(guó)家的思想界，其直接誘因是20世紀(jì)70到80年代波及英美等主要西方國(guó)家的一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，以及這些問(wèn)題所引發(fā)的國(guó)家管理危機(jī)。近年來(lái)，治理概念在中國(guó)的官方話語(yǔ)和學(xué)術(shù)討論中越來(lái)越頻繁地出現(xiàn)，凡是涉及具體的制度安排和政策問(wèn)題的討論幾乎都離不開(kāi)對(duì)治理一詞的使用。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨歷次會(huì)議的重大決議和決定中有關(guān)社會(huì)治理的論述，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)上提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理”，更是吸引了學(xué)者們從不同的學(xué)科和政策視角對(duì)治理問(wèn)題進(jìn)行研究和論述，取得了豐碩的思想成果。

從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”概念向“治理”概念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中國(guó)執(zhí)政黨和知識(shí)界對(duì)于社會(huì)現(xiàn)狀和政治發(fā)展趨勢(shì)的新認(rèn)識(shí)、新觀念。與統(tǒng)治相比，治理在權(quán)力主體、權(quán)力的性質(zhì)、權(quán)力的來(lái)源和權(quán)力所及的范圍上都帶有新的內(nèi)涵。近年來(lái)中國(guó)維持社會(huì)穩(wěn)定所面臨的復(fù)雜局面說(shuō)明，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的需求；只有建立現(xiàn)代治理體系，讓治理主體從一元化的政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社?huì)組織和公民之間的多元治理，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

強(qiáng)調(diào)“國(guó)家治理”而非“國(guó)家統(tǒng)治”，在一定程度上反映了傳統(tǒng)的政體分類法對(duì)于研究重要政治現(xiàn)象的局限性。無(wú)論一個(gè)國(guó)家是否采用競(jìng)爭(zhēng)性選舉的方式選擇執(zhí)政者，也無(wú)論執(zhí)政權(quán)是否在多個(gè)政黨之間進(jìn)行輪替，政治的最后目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)“善治”，即為公民提供穩(wěn)定的生活環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、公正的司法體系和自由的表達(dá)空間。如果從一般的政體分類角度看，中國(guó)政治在改革開(kāi)放三十多年來(lái)的確沒(méi)有發(fā)生多少變化，但從國(guó)家治理的角度看，中國(guó)在提升公共服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)政府問(wèn)責(zé)和公民參與等方面已經(jīng)取得了相當(dāng)可觀的進(jìn)步。因此，治理概念的確給我們衡量政治發(fā)展、評(píng)判政治體制優(yōu)越性提供了新的視角和維度。

作為一個(gè)源自西方學(xué)界的概念，治理一詞在被用來(lái)分析中國(guó)問(wèn)題時(shí)，不可避免地要經(jīng)過(guò)重新的解讀和調(diào)整，以適應(yīng)中國(guó)的具體國(guó)情。本文首先對(duì)治理概念在西方興起的背景和概念的內(nèi)涵做一個(gè)簡(jiǎn)要的梳理，特別強(qiáng)調(diào)其對(duì)官僚規(guī)模膨脹和效率低下的反彈，以及公共服務(wù)職能向社會(huì)自治機(jī)構(gòu)和私人部門的轉(zhuǎn)向。接下來(lái)，將比較中國(guó)語(yǔ)境下圍繞治理的討論與西方背景下的異同點(diǎn)，指出二者都主張由政府的一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)合作的多元治理，以及不同社會(huì)自治團(tuán)體之間的良性互動(dòng)。所不同的是，中國(guó)提出社會(huì)治理創(chuàng)新的時(shí)間點(diǎn)，恰逢執(zhí)政黨進(jìn)入一個(gè)對(duì)官僚體系進(jìn)行從嚴(yán)治理、清理整頓的周期，官員面臨的監(jiān)督和控制不斷加強(qiáng)，執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的官僚隊(duì)伍在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用被進(jìn)一步強(qiáng)化。順著這一思路，文章的第三部分認(rèn)為，中國(guó)黨政官僚體系內(nèi)部各層級(jí)或各部門之間的關(guān)系，依然是討論中國(guó)治理模式時(shí)主要的研究對(duì)象。筆者將梳理文獻(xiàn)中存在的三種主要治理模式：壓力型體制、項(xiàng)目制和運(yùn)動(dòng)式治理。這三種理解中國(guó)式治理的分析框架表明，中央政府在面對(duì)地方政府時(shí)有著絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)和靈活多變的控制手段，地方政府和社會(huì)團(tuán)體的自主性有待提升。在這樣的政治環(huán)境下，推動(dòng)治理主體和治理機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變依然面臨挑戰(zhàn)。

二、 治理概念的緣起

在西方社會(huì)中，“治理”的概念起源于20世紀(jì)70到80年代波及英美等主要國(guó)家遭遇的經(jīng)濟(jì)衰退。*Lisa Ruhanen, Noel Scott, Brent Ritchie, and Aaron Tkaczynski, “Governance: A Review and Synthesis of the Literature,” Tourism Review 65.4 (2010): 6.戰(zhàn)后西方出現(xiàn)的福利國(guó)家面臨著一系列的管理危機(jī)，包括官僚機(jī)構(gòu)的臃腫和低效、稅收負(fù)擔(dān)沉重、政府赤字激增等。政府財(cái)政是否能夠繼續(xù)滿足不斷增長(zhǎng)的福利需求，成為了一大難題。

在這樣的背景下，新自由主義者對(duì)福利國(guó)家和政府干預(yù)提出了尖銳的批評(píng)，其內(nèi)容可以分為以下三個(gè)方面*Victor Bekkers, Geske Dijkstra, Arthur Edwards, and Menno Fenger, Governance and the Democratic Deficit: Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices (Ashgate Publishing, Ltd., 2007), 17-9; Jan Kooiman, Modern Governance: New Government-Society Interactions (Sage, 1993).：首先，有效的政府干預(yù)依賴于有關(guān)社會(huì)問(wèn)題因果關(guān)系的確切知識(shí)。對(duì)于導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題的原因以及某項(xiàng)干預(yù)政策可能導(dǎo)致的結(jié)果，政府都難以掌握準(zhǔn)確的因果關(guān)系。其次，政策的出臺(tái)和實(shí)際執(zhí)行之間存在差距。政策的執(zhí)行需要多個(gè)政府部門、社會(huì)組織和企業(yè)之間的互動(dòng)協(xié)作，在執(zhí)行過(guò)程中，每個(gè)行為體都有自己的利益考量，使得政策執(zhí)行的結(jié)果與初衷可能大相徑庭。*Michael Lipsky, “Street-Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform.” Urban Affairs Review 6.4 (1971): 391-409; Martha Derthick. New Towns In-Town: Why a Federal Program Failed (Washington, D.C.: Urban Institute Press, 1972); Donald S. Van Meter and Carl E. Van Horn, “The Policy Implementation Process a Conceptual Framework.” Administration & Society 6.4 (1975): 445-88; Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland (University of California Press, 1984).最后，現(xiàn)代化過(guò)程使得社會(huì)分化成許多專業(yè)的、高度自治的亞體系，而各個(gè)亞體系之間彼此關(guān)聯(lián)、相互依賴。這種關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)高度復(fù)雜，對(duì)人類的認(rèn)知能力提出了巨大的挑戰(zhàn)，任何一項(xiàng)政策干預(yù)都可能牽一發(fā)而動(dòng)全身，其直接和間接的效應(yīng)都是難以預(yù)料的。

國(guó)家干預(yù)和福利制度面臨的這些危機(jī)，使得西方國(guó)家開(kāi)始探尋新的社會(huì)治理模式。在西方，治理一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)，其詞根含有操舵、方向盤的意思，這暗示著從事治理者必須扮演一個(gè)掌舵者、協(xié)調(diào)人的角色。治理一詞在英語(yǔ)國(guó)家作為日常用語(yǔ)出現(xiàn)已經(jīng)有數(shù)百年的歷史，指的是在特定的范圍內(nèi)行使權(quán)威。*張昱、曾浩：《社會(huì)治理治什么?》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。盡管學(xué)者們對(duì)于治理的概念有不同定義，但它們之間存在著一些共性：第一，治理體系是一個(gè)多中心的系統(tǒng)，其中不存在一個(gè)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的中心組織。由于社會(huì)組織自我管理的能力不斷加強(qiáng)，政府無(wú)法居高臨下地對(duì)社會(huì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行管理。治理的概念暗示著，政府已經(jīng)承認(rèn)社會(huì)組織有自我管理的能力。*Victor Bekkers, Geske Dijkstra, Arthur Edwards, and Menno Fenger, 2007, p. 15.第二，在治理體系中，組織內(nèi)部和組織之間的“網(wǎng)絡(luò)”扮演著重要的角色。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，自上而下的等級(jí)體系或一元化的領(lǐng)導(dǎo)是不存在的，政府只是多個(gè)行為者中的一員。第三，治理的過(guò)程主要通過(guò)談判、協(xié)商和合作來(lái)實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)的強(qiáng)制命令的方式不起重要作用。治理可以被理解為：懷著不同的利益和觀點(diǎn)的行為者為了達(dá)成共同目標(biāo)而進(jìn)行的協(xié)作。*Roderick Rhodes, “The New Governance: Governing without Government,” Political studies 44.4 (1996): 652-67.

和傳統(tǒng)的社會(huì)管理相比，治理模式在實(shí)踐中體現(xiàn)出以下幾個(gè)主要特征：首先，西方政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織減少了直接監(jiān)管，通過(guò)目標(biāo)管理等方式進(jìn)行間接的指導(dǎo)。換句話說(shuō)，政府干預(yù)的目標(biāo)不再是組織內(nèi)部的運(yùn)作，而是組織的產(chǎn)出。政府部門為某一組織劃撥預(yù)算，并為其制定具體的產(chǎn)出目標(biāo)，通過(guò)可以測(cè)量的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。該組織在完成目標(biāo)的前提下，能夠享有足夠的自主權(quán)。

其次，新型治理模式的另一特征是多層級(jí)治理。隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，諸如失業(yè)和氣候變化等問(wèn)題的根源和解決方法已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的政治邊界，而這些問(wèn)題所帶來(lái)的后果卻首先在地方層面彰顯出來(lái)。因此，只有通過(guò)國(guó)際組織、主權(quán)國(guó)家的各級(jí)政府和非政府組織的共同協(xié)作，才能有效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的治理難題。

第三，治理模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在公共服務(wù)提供中所起的作用。過(guò)去由政府所壟斷的一些公共服務(wù)職能，現(xiàn)在可以由社會(huì)組織或私營(yíng)企業(yè)來(lái)承擔(dān)。政府的功能只是創(chuàng)建一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，比如規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、為產(chǎn)品制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。在公共管理的實(shí)踐中，一些過(guò)去被歐洲各國(guó)政府壟斷的電力、電信等部門，在歐盟法律的要求下都向市場(chǎng)進(jìn)行了開(kāi)放。同時(shí)，各國(guó)建立起了相應(yīng)的監(jiān)管部門以對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行監(jiān)督，避免壟斷的出現(xiàn)。

第四，治理模式強(qiáng)調(diào)創(chuàng)建一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)，它能夠包含不同的“利益攸關(guān)者”，促進(jìn)他們的互動(dòng)、交流與協(xié)作。政策網(wǎng)絡(luò)這種設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)，是任何一個(gè)行為者都不具備解決一個(gè)治理難題所需要的信息和知識(shí)。只有將所有利益攸關(guān)者的觀點(diǎn)和特長(zhǎng)都考慮在內(nèi)，并且充分交換彼此的信息和資源，一項(xiàng)政策方案才能更好地解決公共問(wèn)題，同時(shí)也能更好地被各方所接受。比如，在應(yīng)對(duì)社區(qū)衰落的問(wèn)題時(shí)，警方可能主要考慮犯罪問(wèn)題，建筑部門可能關(guān)心的是街道和住房的翻修維護(hù)，社會(huì)工作者則可能關(guān)注社區(qū)的社會(huì)資本和邊緣人群的融入問(wèn)題。

三、 治理概念在中國(guó)的興起

中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)早已有社會(huì)治理理念的萌芽和實(shí)踐的發(fā)展，但對(duì)社會(huì)治理的系統(tǒng)性研究卻是隨著1990年代后西方治理理論的引入和傳播才發(fā)端的。特別是在2013年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”后，國(guó)內(nèi)對(duì)社會(huì)治理的研究熱度迅速上升，有關(guān)社會(huì)治理的論文數(shù)量迅猛增加。*周巍、沈其新：《社會(huì)治理研究的文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)分析》，《求索》2016年第4期。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅受到了東西方思想交流的影響，而且也反映了中國(guó)政府和知識(shí)界對(duì)于社會(huì)發(fā)展和公民政治參與的新認(rèn)識(shí)。

與中國(guó)官方思路的轉(zhuǎn)變相對(duì)應(yīng)，國(guó)內(nèi)一些知名學(xué)者的介紹性文章對(duì)治理概念在中國(guó)的普及也起到了很大的促進(jìn)作用。*毛壽龍：《公共事物的治理之道》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期；陳振明：《評(píng)西方的 “新公共管理” 范式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第6期；盧漢龍：《民間組織與社會(huì)治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2006年第5期。俞可平指出了“治理”與“統(tǒng)治”在權(quán)利主體、強(qiáng)制力使用、權(quán)力運(yùn)行向度等方面存在著幾點(diǎn)主要區(qū)別。*俞可平：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《理論參考》2014年第2期。郭蘇建提出新的社會(huì)治理必須逐步以社會(huì)自主管理為核心，圍繞社區(qū)組織展開(kāi)，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律法規(guī)、民主協(xié)商的方式來(lái)引導(dǎo)社會(huì)自治，而不是代替社會(huì)去包辦一切事務(wù)。*郭蘇建：《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型》，《學(xué)?！?016年第4期。

不難看出，和西方的治理概念相類似，中國(guó)語(yǔ)境下對(duì)治理的討論也強(qiáng)調(diào)治理主體和治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。從治理主體上看，主要是由政府的一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣?huì)組織和公民之間的多元合作治理；從治理機(jī)制上看，強(qiáng)調(diào)自上而下的政府治理與自下而上的社會(huì)自治之間的良性互動(dòng)。

在中國(guó)政府開(kāi)始提倡社會(huì)治理體制創(chuàng)新的背景下，許多學(xué)者對(duì)于社會(huì)治理中的一些重要問(wèn)題如居委會(huì)和村委會(huì)的自治、議事協(xié)商、民主聽(tīng)證、社會(huì)組織參加社會(huì)治理、政府購(gòu)買公共服務(wù)等進(jìn)行了研究。這些研究顯示，中國(guó)在社會(huì)自治方面已經(jīng)取得了一些積極的進(jìn)步，比如政府與社會(huì)組織的合作在治理中正在扮演越來(lái)越重要的角色；*史傳林：《社會(huì)治理中的政府與社會(huì)組織合作績(jī)效研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。在基層社會(huì)治理中，社區(qū)社會(huì)組織逐漸發(fā)揮重要作用，不僅其規(guī)模和數(shù)量都有了顯著上升，而且所提供的社會(huì)服務(wù)已經(jīng)涉及到養(yǎng)老服務(wù)、殘障人服務(wù)、醫(yī)療救助和防災(zāi)減災(zāi)等各個(gè)方面；*何欣峰：《社區(qū)社會(huì)組織有效參與基層社會(huì)治理的途徑分析》，《中國(guó)行政管理》2014年第12期。對(duì)社會(huì)組織自治活動(dòng)的參與，能夠塑造居民的政治意識(shí)，提升居民的政治效能感。實(shí)證研究顯示，那些積極參加社會(huì)組織活動(dòng)的居民會(huì)更積極地參與各種投票行為；*吳結(jié)兵、 沈臺(tái)鳳：《社會(huì)組織促進(jìn)居民主動(dòng)參與社會(huì)治理研究》，《管理世界》2015年第8期。作為基層社區(qū)治理重要一環(huán)的人民調(diào)解工作，正在變得日趨制度化，成為城市維持社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線。*彭勃、 劉建軍：《國(guó)家控制和社區(qū)治理: 以上海社區(qū)調(diào)解為例》，載于《制度建設(shè)與國(guó)家成長(zhǎng) (《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》第2輯)》，上海：上海辭書(shū)出版社, 2003年，第218～239頁(yè)。

同時(shí)我們也必須看到，中國(guó)自身的國(guó)情和政治制度決定了其治理模式不同于西方社會(huì)中各個(gè)社會(huì)單元高度自治、在自愿的基礎(chǔ)上平等協(xié)商、政府僅僅扮演協(xié)調(diào)角色的多中心治理結(jié)構(gòu)。在中國(guó)，黨和政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所起的主導(dǎo)性作用是西方國(guó)家政府所不能比擬的。相比較而言，在多中心治理網(wǎng)絡(luò)中應(yīng)當(dāng)起到關(guān)鍵作用的社會(huì)組織，在中國(guó)的發(fā)展卻面臨著各種制度障礙和資源瓶頸。近年來(lái)對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的一些研究，揭示出了這些組織行政化色彩濃厚、缺乏獨(dú)立的資源籌集能力和自主性缺乏等局限。

比如，中國(guó)社會(huì)組織在登記注冊(cè)時(shí)必須尋找業(yè)務(wù)主管單位，后者對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)有廣泛的管理權(quán)。多數(shù)民間組織在人員、經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所等方面對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的依賴性，使得它們表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，缺乏基本的自治能力。*何增科：《中國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)展的制度性障礙分析》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2006年第6期。此外，民間組織運(yùn)作所必需的自愿捐贈(zèng)和志愿者人數(shù)都嚴(yán)重不足，面臨著巨大的資金和人才困境。*崔月琴、王嘉淵、袁泉：《社會(huì)治理創(chuàng)新背景下社會(huì)組織的資源困局》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第11期。政府向社會(huì)組織提供資金，購(gòu)買公共服務(wù)，成為社會(huì)組織資源的主要供給者。社會(huì)組織慢慢形成對(duì)政府的依賴關(guān)系，其自主性和獨(dú)立性也逐漸喪失。*何欣峰：《社區(qū)社會(huì)組織有效參與基層社會(huì)治理的途徑分析》，《中國(guó)行政管理》2014年第12期。這些因素都決定了中國(guó)的社會(huì)組織無(wú)法扮演西方治理理論中平等的“利益攸關(guān)者”角色。

筆者認(rèn)為，治理范式在中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的歷史背景與在西方有很大不同，而這種差異將很可能導(dǎo)致治理實(shí)踐在中西方的分道揚(yáng)鑣。在西方社會(huì)中，治理范式的誕生土壤是對(duì)國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)和公營(yíng)部門的失望與排斥，其目標(biāo)是讓自愿性組織和私營(yíng)部門成為提供公共服務(wù)的替代選項(xiàng)。與此形成對(duì)比的是，中國(guó)官方在提出社會(huì)治理創(chuàng)新的同時(shí)，沒(méi)有放松對(duì)官僚體系的建設(shè)，特別是官僚制內(nèi)部自上而下的監(jiān)督和控制體系。對(duì)近年來(lái)中國(guó)官僚制研究進(jìn)行一個(gè)梳理，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)中央政府依賴其對(duì)人事權(quán)和財(cái)政資源的有效控制，采用了一系列互相彌補(bǔ)和配合的手段，以維持其對(duì)下級(jí)政府部門的權(quán)威。在官僚體系內(nèi)，下級(jí)政府始終面臨著來(lái)自上級(jí)的強(qiáng)大壓力和嚴(yán)密監(jiān)督。為了更好地完成上級(jí)布置的目標(biāo)以獲得獎(jiǎng)勵(lì)，或者避免因?yàn)楣芸夭涣Χ獾缴霞?jí)懲處，基層政府難有足夠的空間放權(quán)給社會(huì)組織進(jìn)行自我管理。由于社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性及其行政化趨勢(shì)，中國(guó)語(yǔ)境下對(duì)治理的討論很容易偏離公私部門協(xié)調(diào)治理的本來(lái)內(nèi)涵，而是回歸到對(duì)中國(guó)黨政官僚體系內(nèi)部各層級(jí)或各部門之間關(guān)系的研究，因?yàn)檫@種關(guān)系才能真正影響到重要的資源分配和社會(huì)結(jié)果。

四、 中國(guó)國(guó)家治理的主導(dǎo)模式

中國(guó)官僚體系的集權(quán)化傾向，可以從學(xué)者在分析中國(guó)官僚制時(shí)經(jīng)常使用的三種分析框架中看出一些端倪。這些分析框架分別是“壓力型體制”、“項(xiàng)目治國(guó)”和“運(yùn)動(dòng)式治理”。雖然這三種框架強(qiáng)調(diào)的是上下級(jí)政府之間互動(dòng)關(guān)系的不同側(cè)面，在每種框架下低級(jí)別政府所享有的自由裁量空間也各不相同，但他們都反映出了中央政府在面對(duì)地方政府時(shí)所掌握的絕對(duì)資源優(yōu)勢(shì)和靈活多變的控制手段。誠(chéng)然，中央政府對(duì)這些治理模式的使用也帶來(lái)了一些消極后果，如中央政策在地方的執(zhí)行偏差、高昂的行政和監(jiān)督成本、社會(huì)自治能力發(fā)展遲緩等，但這些都無(wú)礙實(shí)現(xiàn)維持中央政府權(quán)威的根本目標(biāo)。

學(xué)者們常用于分析中國(guó)官僚體制的第一個(gè)框架是壓力型體制。所謂壓力型體制，指的是在改革開(kāi)放以后中國(guó)各級(jí)地方政府獲得了更多的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，但上級(jí)政府仍然為下級(jí)政府制定指標(biāo)，保持足夠的行政壓力。具體而言，壓力型體制是指“政治組織(縣，鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”。*榮敬本等著：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁(yè)。在這種體制下，一級(jí)政府首先會(huì)根據(jù)上級(jí)政府的宏觀計(jì)劃和與自己競(jìng)爭(zhēng)的同級(jí)行政單位的情況，制定各項(xiàng)具體指標(biāo)，以期趕超自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在制定任務(wù)時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度要力爭(zhēng)超出全國(guó)、各省和主管市的相應(yīng)增長(zhǎng)率?！摆s超”是地方政府確定指標(biāo)任務(wù)的核心思想，不僅要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上超過(guò)自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而且要在交通、通訊、供水這些投資硬環(huán)境上不遜于對(duì)手，才能吸引更多的投資，顯示突出的政績(jī)。

指標(biāo)、任務(wù)確定后，便會(huì)派發(fā)給下級(jí)政府，作為其必須完成的責(zé)任目標(biāo)，并規(guī)定與任務(wù)完成與否相掛鉤的獎(jiǎng)懲措施。在實(shí)踐中，任務(wù)通常是以崗位責(zé)任制的形式向下派發(fā)的，比如由縣委、縣政府與各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、黨委、政府和職能部門簽訂責(zé)任書(shū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)和職能部門的局長(zhǎng)、書(shū)記是責(zé)任人。在目標(biāo)責(zé)任書(shū)中規(guī)定，任務(wù)完成的獎(jiǎng)勵(lì)措施包括提拔、提升工資和發(fā)放獎(jiǎng)金等，而懲罰的措施包括限期調(diào)離等。接下來(lái)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門又會(huì)和自己的下屬部門負(fù)責(zé)人簽訂類似的崗位責(zé)任書(shū)，以此類推，層層如是。值得一提的是，指標(biāo)每經(jīng)過(guò)一個(gè)層級(jí)的派發(fā)，都會(huì)經(jīng)歷一次放大的過(guò)程。比如，縣的各個(gè)職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所訂立的工作計(jì)劃與縣級(jí)各項(xiàng)指標(biāo)相比，其增長(zhǎng)率都會(huì)更高，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的政府既可以向上級(jí)表明自己對(duì)指標(biāo)任務(wù)的重視，也可以向下屬施加壓力，動(dòng)員其更積極地完成目標(biāo)。

下級(jí)政府一旦接受指標(biāo)任務(wù)，就要開(kāi)始積極完成任務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，下級(jí)政府的負(fù)責(zé)人必須利用官場(chǎng)內(nèi)外的各種關(guān)系和渠道爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目，獲取資金和項(xiàng)目的多少也成了政府主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)?？h委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)“承包”各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，動(dòng)員自己的人脈網(wǎng)絡(luò)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)跑資金、上項(xiàng)目。最后，出色地完成指標(biāo)任務(wù)的單位和個(gè)人會(huì)得到各種形式的獎(jiǎng)勵(lì)，而無(wú)法完成指標(biāo)的在崗位提拔、工作安排等方面則可能受到影響。當(dāng)然，為了避免這些影響，壓力型體制下也存在著各種減壓機(jī)制，包括運(yùn)用非正式關(guān)系降低指標(biāo)額度、調(diào)整指標(biāo)測(cè)量等。

壓力型體制對(duì)中國(guó)基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯產(chǎn)生了根本性的影響。完成上級(jí)目標(biāo)的強(qiáng)大壓力使得基層官員無(wú)法以客觀的、穩(wěn)定的、抽象主義的官僚規(guī)則作為其日常運(yùn)作的基礎(chǔ)，而是必須靈活變通地采取各種權(quán)宜之計(jì)。也有學(xué)者將中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作邏輯概括為“策略主義”，即缺乏穩(wěn)定的、普遍主義的運(yùn)作規(guī)則，而以各種權(quán)宜的、具體的和隨意的策略為原則，并且只追求短期的目標(biāo)。*歐陽(yáng)靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期。雖然進(jìn)入新世紀(jì)以后，“科學(xué)發(fā)展觀”的提出使得量化考核指標(biāo)出現(xiàn)了多元化的傾向，但在許多中西部地區(qū)基層政府的實(shí)際運(yùn)作中，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象依然顯著。*渠敬東、 周飛舟、 應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

如果說(shuō)壓力型體制體現(xiàn)的是中央政府對(duì)任務(wù)布置和考核評(píng)估資源的壟斷，那么項(xiàng)目制展示的就是中央政府對(duì)財(cái)政資源控制的收緊。所謂項(xiàng)目制，指的是1990年代中期的分稅制改革后，隨著地方財(cái)政收入向中央的集中，大規(guī)模的向下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系得以建立；各類專項(xiàng)資金在轉(zhuǎn)移支付中所占比重越來(lái)越大，并且形成了一套復(fù)雜嚴(yán)格的運(yùn)作制度，也被稱作“項(xiàng)目治國(guó)”。項(xiàng)目制是一種能將從中央到地方各個(gè)層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式。它超越了常規(guī)的科層組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級(jí)性安排(條條)和橫向的區(qū)域性安排(塊塊)，為完成一個(gè)專門的預(yù)期目標(biāo)而將常規(guī)組織中的要素重新組合。項(xiàng)目從制定、申請(qǐng)、審核、分配到檢查和應(yīng)對(duì)等一系列的環(huán)節(jié)，其意義已經(jīng)超過(guò)了完成某個(gè)項(xiàng)目本身，而是成為一種將中央和地方的各層級(jí)關(guān)系統(tǒng)合起來(lái)的治理模式。因此，所謂“項(xiàng)目治國(guó)”，不單指的是項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程或項(xiàng)目管理的各類制度，而且指的是項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程和環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)家社會(huì)體制聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制：項(xiàng)目制“是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”。*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

中央政府采用項(xiàng)目制的方式分配財(cái)政資源，一方面是為了通過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算管理體制保證資金能夠被用于完成特定目標(biāo)，即“專款專用”；另外一方面也是為了刺激地方政府動(dòng)員自身財(cái)力，為所承擔(dān)的項(xiàng)目提供各種必要的“配套資金”。鼓勵(lì)同級(jí)政府之間進(jìn)行不完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，刺激地方政府自籌資金，同時(shí)避免專項(xiàng)資金被挪用于其他目標(biāo)，這些要素構(gòu)成了項(xiàng)目制強(qiáng)烈的自上而下控制邏輯。

正如在壓力型體制下地方政府會(huì)采取種種變通的對(duì)策一樣，面對(duì)國(guó)家部委設(shè)立的種種項(xiàng)目(“發(fā)包”)，下級(jí)政府也會(huì)采取各種自下而上的反控制策略。例如，項(xiàng)目中的專項(xiàng)資金一般只是旨在解決某個(gè)特定領(lǐng)域的問(wèn)題，這可能無(wú)法滿足地方拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略目標(biāo)，或者與地方的實(shí)際需要存在距離。因此，地方政府往往會(huì)采取“打包”的策略，即設(shè)立一個(gè)重大工程，在其中包含多個(gè)國(guó)家、省及縣市級(jí)的項(xiàng)目，以達(dá)到綜合發(fā)展的目的。地方政府將多個(gè)財(cái)政項(xiàng)目打包，最有利于把財(cái)力集中投向地方規(guī)劃中的園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，從而吸引大型資本項(xiàng)目的進(jìn)駐：“只有經(jīng)過(guò)地方政府的‘塊塊’之手將‘條線’的單個(gè)項(xiàng)目加以綜合利用，才能打造出‘招商引資’的基礎(chǔ)平臺(tái)，而后者才是地方發(fā)展的動(dòng)力所在?！?折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制與治理邏輯——對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

在實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)財(cái)政資源的嚴(yán)格控制的同時(shí)，項(xiàng)目制的運(yùn)作也不可避免地帶來(lái)了一些消極后果。一些自身財(cái)力不足的鄉(xiāng)村，由于負(fù)擔(dān)不起項(xiàng)目所需的配套資金，對(duì)項(xiàng)目采取“避之猶恐不及“的態(tài)度，而這些地區(qū)往往對(duì)項(xiàng)目資源的需求最為強(qiáng)烈。項(xiàng)目”打包”為招商引資服務(wù)，使得一些本來(lái)應(yīng)該受惠于項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象沒(méi)有真正得到實(shí)惠。一些鄉(xiāng)村在項(xiàng)目落地之后，為了集齊各種配套資金，欠下了高額的集體債務(wù)。*Zhou Xueguang, “The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies, Social Institutions, and Public Goods Provision,” Modern China (2011): 1-37.此外，由于項(xiàng)目制必須遵從嚴(yán)格的預(yù)算管理體制，過(guò)去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“東拼西湊”等臨時(shí)性措施就能解決的鄉(xiāng)村問(wèn)題，現(xiàn)在必須經(jīng)由復(fù)雜的行政手續(xù)由縣級(jí)項(xiàng)目解決，這在相當(dāng)程度上增加了管理成本，降低了處理問(wèn)題的效率。*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

壓力型體制和項(xiàng)目制描述的都是在常規(guī)狀態(tài)下官僚體制的治理模式，而運(yùn)動(dòng)式治理的出現(xiàn)則是為了解決官僚常規(guī)運(yùn)作邏輯之下難以克服的一些弊病，比如中央與地方的信息不對(duì)稱問(wèn)題。在常規(guī)式的官僚治理模式中，中央政府雖然壟斷了目標(biāo)制定權(quán)、結(jié)果評(píng)估權(quán)和財(cái)政資源分配權(quán)，但依然無(wú)法確保地方政府完全貫徹中央意志。地方政府之所以有時(shí)能夠?qū)χ醒氲恼睢瓣?yáng)奉陰違”，關(guān)鍵原因在于政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因可能是多種多樣的，而中央政府缺乏必要的信息來(lái)確定究竟是何種原因?qū)е铝似睢?Andrew Wedeman, “Incompetence, Noise, and Fear in Central-Local Relations in China,” Studies in Comparative International Development 35.4 (2001): 59-83.

為了克服官僚體制內(nèi)部的信息不對(duì)稱問(wèn)題，中央政府會(huì)時(shí)不時(shí)地?cái)R置常規(guī)性的官僚管理模式，采取運(yùn)動(dòng)的方式以達(dá)成某項(xiàng)目標(biāo)。運(yùn)動(dòng)式治理出現(xiàn)的背景常常是某一重大事件暴露出官僚常規(guī)治理的弊病，或是政策發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)官僚機(jī)制未能及時(shí)適應(yīng)。作為政治運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的標(biāo)志，中央政府會(huì)大張旗鼓地制造輿論聲勢(shì)，強(qiáng)調(diào)某一問(wèn)題將成為未來(lái)一段時(shí)間工作的重中之重。運(yùn)動(dòng)開(kāi)始以后，原本復(fù)雜的考核官員指標(biāo)將突然變得簡(jiǎn)單清晰，政府工作的優(yōu)先順序在短時(shí)間內(nèi)被調(diào)整，一切其他事務(wù)都必須為運(yùn)動(dòng)目標(biāo)讓路。政治運(yùn)動(dòng)的突出特點(diǎn)是“震動(dòng)、突破按部就班的科層制體制，在短期內(nèi)將中央的意圖和信號(hào)傳遞到各個(gè)領(lǐng)域、部門”。*周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。官僚制在常規(guī)運(yùn)作期間所遵循的一些規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)程序一旦對(duì)運(yùn)動(dòng)治理的目標(biāo)構(gòu)成障礙，都可以暫時(shí)被擱置。

在運(yùn)動(dòng)進(jìn)行期間，中央政府會(huì)配置更多的人力和物力對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行監(jiān)控，督促他們完成某項(xiàng)目標(biāo)。官員由于高效地完成目標(biāo)而得到的獎(jiǎng)賞，或者由于未能完成目標(biāo)而遭到的懲罰，都會(huì)在運(yùn)動(dòng)治理過(guò)程中得到放大。在這樣的激勵(lì)機(jī)制下，官員們?nèi)绻室鈱?duì)中央政策執(zhí)行不力、陽(yáng)奉陰違，那么其被發(fā)現(xiàn)和懲處的概率也會(huì)大大提升。正因如此，在運(yùn)動(dòng)治理之下，官僚隊(duì)伍因循守舊、墨守成規(guī)的習(xí)氣也會(huì)一時(shí)間得到很大改善。

1950年代中國(guó)發(fā)起的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)可以被看作是運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)典型案例。中央政府提出“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的口號(hào)，敦促地方政府力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速度，在計(jì)劃指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)趕超英美的任務(wù)。此后，地方政府變成了一個(gè)追求指標(biāo)的大廠商，動(dòng)員其所有能控制的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)高指標(biāo)，在評(píng)價(jià)地方政府時(shí)，是否完成或超出生產(chǎn)指標(biāo)成為了最高的、唯一的標(biāo)準(zhǔn)。政治運(yùn)動(dòng)在一定時(shí)期內(nèi)改變了政府行為各方面的優(yōu)先順序，一切工作都要為增加鋼鐵和糧食產(chǎn)量服務(wù)。中央政府對(duì)政治、思想和媒體的全面控制為發(fā)動(dòng)這樣一場(chǎng)錦標(biāo)賽式的運(yùn)動(dòng)準(zhǔn)備了條件。*周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。

然而，運(yùn)動(dòng)式治理自身的一些局限性決定了其只能是暫時(shí)和間斷性的。首先，政權(quán)所能夠動(dòng)員的監(jiān)督和控制資源是有限的，在運(yùn)動(dòng)開(kāi)展期間臨時(shí)動(dòng)員起來(lái)的各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖能在短期內(nèi)對(duì)官員起到威懾作用，但如果這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺ＴO(shè)機(jī)構(gòu)，則會(huì)大大增加國(guó)家的行政成本，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身也面臨著被官僚化和常態(tài)化的危險(xiǎn)。其次，運(yùn)動(dòng)式治理在短期內(nèi)將各個(gè)領(lǐng)域的資源集中起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)領(lǐng)域的目標(biāo)，這必然導(dǎo)致對(duì)其他目標(biāo)的忽視。當(dāng)這些被忽視的領(lǐng)域中問(wèn)題逐漸累積并出現(xiàn)危機(jī)的征兆時(shí)，政權(quán)也會(huì)被迫叫停目標(biāo)單一的運(yùn)動(dòng)，恢復(fù)常規(guī)性的治理。比如，當(dāng)中央政府動(dòng)用大量資源去懲治違反廉潔自律規(guī)定的官員時(shí)，很容易導(dǎo)致各級(jí)官員處事時(shí)謹(jǐn)小慎微，而在吸引商業(yè)資本、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的力度就會(huì)有所下降。最后，運(yùn)動(dòng)式治理一旦啟動(dòng)，就有可能成為基層官員借以發(fā)泄私憤、打擊政治敵人的工具，如果控制不好，運(yùn)動(dòng)可能引發(fā)官僚體制內(nèi)甚至整個(gè)社會(huì)不同派別和團(tuán)體的劇烈斗爭(zhēng)。運(yùn)動(dòng)治理這種失控的傾向?qū)φ蜗到y(tǒng)構(gòu)成了另一種威脅，因此這種機(jī)制只能是針對(duì)某一特定目標(biāo)或情況而啟動(dòng)的，當(dāng)目標(biāo)完成之后，又必須對(duì)運(yùn)動(dòng)進(jìn)行叫停?；谝陨显?，運(yùn)動(dòng)式治理在經(jīng)歷高速運(yùn)轉(zhuǎn)的階段之后，總是傾向于回歸常規(guī)的科層治理的軌道。

五、 結(jié) 論

比較政治學(xué)中近年來(lái)興起的“治理”概念，是對(duì)傳統(tǒng)的民主—威權(quán)政體分類法的一種反思和超越。在傳統(tǒng)的二元分類法中，一個(gè)國(guó)家是否通過(guò)公平、自由的多黨競(jìng)爭(zhēng)選舉產(chǎn)生最高權(quán)力所有者被看做是分析政治體制的核心問(wèn)題。在這個(gè)核心關(guān)懷的驅(qū)使下，研究者主要關(guān)注選舉制如何影響一國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者何種因素能夠?qū)е峦?quán)制向民主制的轉(zhuǎn)型。與此不同，在治理研究的視角下，決定一個(gè)社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)政治清明、社會(huì)和諧和百姓富足的原因是多元和復(fù)雜的，遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單的二元政體分類所能解釋。

工業(yè)社會(huì)時(shí)期誕生的、有著清晰的自上而下指令鏈條和精致的功能分化的韋伯式官僚制，已經(jīng)被證明無(wú)法很好地應(yīng)對(duì)當(dāng)代社會(huì)中愈加復(fù)雜的問(wèn)題。這些問(wèn)題背后因果關(guān)系的復(fù)雜性很大程度上已經(jīng)超出了官僚機(jī)構(gòu)的理性認(rèn)知范圍，因此，官僚制擬定的干預(yù)方案往往無(wú)法對(duì)癥下藥，甚至常常導(dǎo)致意想不到的消極后果。即使政府能夠制定正確的政策方案，該政策的具體執(zhí)行也可能因?yàn)檎块T、社會(huì)組織和私營(yíng)企業(yè)的阻撓而中途夭折。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，依靠政府制定對(duì)策、由集權(quán)的官僚機(jī)構(gòu)自上而下推行措施的管理模式面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在這種背景下，治理概念應(yīng)運(yùn)而生，主張通過(guò)政府和社會(huì)組織之間平等協(xié)商、自愿行動(dòng)的政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)協(xié)調(diào)解決各種社會(huì)問(wèn)題。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用應(yīng)該重新得到定位，從問(wèn)題的解決者轉(zhuǎn)變?yōu)橹T多行為者之間的裁判員和協(xié)調(diào)人，運(yùn)用掌舵的技巧保證社會(huì)這艘巨輪平穩(wěn)地行使。

在中國(guó)社會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展和劇烈轉(zhuǎn)型時(shí)期，治理概念在中國(guó)也得到了極大的關(guān)注。中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被視作全面深化改革的總目標(biāo)。然而，治理概念在中國(guó)得到重視，并不是發(fā)生在對(duì)官僚制進(jìn)行深刻反思和質(zhì)疑的背景下的。中國(guó)執(zhí)政黨希望通過(guò)從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨政官僚機(jī)構(gòu)的紀(jì)律性和服從意識(shí)，鼓勵(lì)黨員干部的奉獻(xiàn)精神，并以此推進(jìn)改革目標(biāo)的達(dá)成。在官僚組織內(nèi)部，下級(jí)政府始終承受著來(lái)自上級(jí)政府的巨大壓力和嚴(yán)密監(jiān)督，為了完成上級(jí)布置的種種目標(biāo)，難以真正地將社會(huì)治理的權(quán)限下放到非政府組織中。這無(wú)疑和治理模式中強(qiáng)調(diào)的多元協(xié)商、平等自愿的原則形成了一對(duì)緊張關(guān)系。

依照這種思路，要想真正在中國(guó)實(shí)現(xiàn)治理模式的成功轉(zhuǎn)換，離不開(kāi)對(duì)官僚內(nèi)部組織原則和官僚集團(tuán)在社會(huì)中作用的重新思考。只有在官僚組織中實(shí)現(xiàn)一定程度的權(quán)威分散和資源下放，依照法律法規(guī)保證各級(jí)地方政府的自主權(quán)利，改變對(duì)下級(jí)政府強(qiáng)制命令、層層加碼的壓力體制，減少周期性發(fā)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式治理模式，各級(jí)政府才能從嚴(yán)密監(jiān)控的官僚體系中獲得一些自主的空間，他們也才可能重新定義和社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系，建立一種新的、基于平等協(xié)商和自愿合作基礎(chǔ)上的多元治理模式。

[責(zé)任編輯 劉 慧]

The Rise of the Governance Concept and Its Application in China’s Public Administration Studies

ZENG Qing-jie

(SchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

Originated from public administration studies in the West, the concept of governance has

growing interests in China’s official discourse and academic literature. This article reviews the context in which governance studies flourished and examines the similarities and differences in how the concept has been analyzed and applied between the West and China. Similar to the Western discourse on governance, the Chinese discourse advocates for pluralist governance based on government-society cooperation and interactions between autonomous social organizations. However, attention to social governance in China is accompanied by efforts by the ruling party to enhance supervision of Party officials and the role of the bureaucracy in leading socioeconomic development. We survey three major conceptual frameworks in the Chinese governance literature: the pressure system, the project-based system, and campaign-style governance. The analysis shows that the central government is equipped with a variety of resources and methods in controlling the local governments, a feature that remains constant in China’s bureaucratic system. A transition to modern governance therefore requires a fundamental rethinking of the bureaucracy’s organizing principles, its role in society, and the path towards a pluralist governance model based on negotiation and voluntary cooperation.

governance; bureaucracy; inter-governmental relations

曾慶捷，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院講師。

? 本文系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院和復(fù)旦大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心2016年“年度主題”研究項(xiàng)目及“上海市高峰學(xué)科建設(shè)”資助項(xiàng)目成果之一。