多源流模型框架下的上海市煙花爆竹“禁放令”政策分析

【摘 要】針對(duì)燃放煙花爆竹造成空氣污染的現(xiàn)象，2016年以來，我國(guó)多地出臺(tái)煙花爆竹限放或禁放政策。其中，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》這一“最嚴(yán)禁放令”已實(shí)施了兩年，上海春節(jié)期間的空氣質(zhì)量得到了有效的提升，城市公共安全也更有保障。本文嘗試運(yùn)用約翰？金登的多源流模型分析“禁放令”被提上政府政策議程的影響因素，并通過探討政治源流的變化來揭示在國(guó)內(nèi)公民意識(shí)日益強(qiáng)烈的當(dāng)下，國(guó)民情緒和社會(huì)輿論在推動(dòng)問題上升到政府政策議程過程中的關(guān)鍵性作用。

【關(guān)鍵詞】多源流模型；煙花爆竹；政策議程；政策分析

一、引言

春節(jié)燃放煙花爆竹自古以來就是我國(guó)年俗文化的重要組成部分，但是煙花爆竹在生產(chǎn)到燃放的各個(gè)環(huán)節(jié)中所帶來的公共安全隱患和燃放后的空氣污染問題使其備受各級(jí)政府和職能部門的關(guān)注。近年來，全社會(huì)對(duì)于空氣質(zhì)量問題日益關(guān)注，2015年媒體人柴靜的一部紀(jì)錄片《穹頂之下》更是一石激起千層浪，空氣污染問題成為了公眾輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

2016年春節(jié)以來，全國(guó)多地先后出臺(tái)了煙花爆竹限放或禁放政策。其中，《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》不僅規(guī)定了外環(huán)線以內(nèi)全面禁止燃放煙花爆竹，還限制了相應(yīng)的購(gòu)買、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏等行為，被不少市民稱為“最嚴(yán)禁放令”。 本文試圖運(yùn)用多源流模型分析框架，探討“最嚴(yán)禁放令”何以在此時(shí)被決策者所采納，哪些因素發(fā)揮了觸發(fā)作用，推動(dòng)“最嚴(yán)禁放令”進(jìn)入政府議程的影響力量有哪些等問題，從而對(duì)該政策過程加以分析。

二、多源流分析模型

美國(guó)的約翰？金登于1984年提出了多源流模型，從問題源流、政策源流以及政治源流來分析影響政策形成的影響因素。問題源流即某些社會(huì)問題往往是由于某個(gè)指標(biāo)的變化或某個(gè)焦點(diǎn)事件或突發(fā)危機(jī)而被政府決策者所關(guān)注到，政策源流系政策企業(yè)家在多種場(chǎng)合以各種方式提出他們的政策建議，這些建議必須具備一定的可行性并且能夠被公眾接受，政治源流則包括國(guó)民情緒的變化、政府和領(lǐng)導(dǎo)人的更迭等。當(dāng)某一政策問題建構(gòu)、政策方案準(zhǔn)備充分、政治環(huán)境合適，并在政策之窗開啟時(shí)，政策企業(yè)家有機(jī)會(huì)推動(dòng)三條源流匯合，從而將問題和備選方案上升至政府政策議程，但“政策之窗”并不經(jīng)常打開，而且每次開啟時(shí)間不長(zhǎng)，機(jī)會(huì)稍縱即逝，政策企業(yè)家若想要推動(dòng)某一問題的解決，就需要抓住政策之窗開啟的時(shí)間推動(dòng)三流匯合。這就是金登所描述的“多源流模型”。

三、上海市煙花爆竹“禁放令”政策的“多源流”模型分析

1.問題源流：空氣質(zhì)量指標(biāo)與熱點(diǎn)焦點(diǎn)事件的結(jié)合

2011年底，中國(guó)政府指責(zé)美國(guó)駐華大使館監(jiān)測(cè)并發(fā)布PM2.5數(shù)據(jù)為干涉內(nèi)政，自該事件以來，中國(guó)的空氣質(zhì)量也成了全民熱議的話題。當(dāng)前我國(guó)空氣中空氣顆粒污染物尤為嚴(yán)重，其中PM2.5是可入肺顆粒物，會(huì)對(duì)人體造成極大危害。2015年，上海環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)的優(yōu)良率為70.7%，PM2.5是造成上?？諝馕廴镜摹爸鹘恰?，上海大氣中PM2.5年均濃度高出國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量年均二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)51.4%。據(jù)上海交通大學(xué)燃燒與環(huán)境技術(shù)研究中心上官文峰教授團(tuán)隊(duì)的實(shí)驗(yàn)顯示，燃放鞭炮將造成空氣嚴(yán)重污染，進(jìn)而導(dǎo)致本市空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化。2015年2月28日，媒體人柴靜所拍攝的紀(jì)錄片《霧霾調(diào)查：穹頂之下》在各大視頻網(wǎng)站和微博上迅速傳播，僅僅一天時(shí)間，播放量和閱讀量總計(jì)超過2.77億，關(guān)于霧霾和環(huán)保問題的討論成為輿論的中心。

綜上可知，近年來公眾對(duì)于大氣污染治理的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，柴靜的紀(jì)錄片作為社會(huì)焦點(diǎn)事件在網(wǎng)絡(luò)媒體的作用下引發(fā)了全社會(huì)對(duì)于空氣質(zhì)量問題的關(guān)注和熱議，同時(shí)使其被高層決策者所感知，并得到了公開回應(yīng)。同時(shí)，上海的空氣質(zhì)量指標(biāo)顯示出PM2.5已成為危害市民健康的“頭號(hào)”大氣污染物，煙花爆竹作為PM2.5的“重要生產(chǎn)者”經(jīng)過媒體的宣傳報(bào)道也進(jìn)入了公眾及決策者的視野。各類數(shù)值指標(biāo)和焦點(diǎn)事件相結(jié)合形成了問題源流，使得煙花爆竹對(duì)空氣造成污染的問題被建構(gòu)。

2.政策源流：政策建議與備選方案的提出

煙花爆竹污染空氣問題的清晰界定，其便受到政府官員感知，引起其他相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的關(guān)注和思考，政策企業(yè)家們對(duì)于這個(gè)問題會(huì)提出許多的解決方案，這些備選方案就形成了政策源流。其中有些建議具有技術(shù)可執(zhí)行性強(qiáng)、價(jià)值觀念易被接受的特點(diǎn)，從而引起了決策者的高度重視。

市政協(xié)委員曾垂宇曾建議上海全面禁售煙花爆竹，市人大代表厲明曾在2014年人代會(huì)上發(fā)起倡議“從我做起，春節(jié)不放煙花爆竹”并得到了138名代表的響應(yīng)，市人大代表李富榮在人大專題審議中提議全面禁止燃放煙花爆竹，還有一些代表和委員建議，應(yīng)從立法層面規(guī)定在上海市范圍內(nèi)全面禁售煙花爆竹，這樣執(zhí)法部門就能夠集中打擊違法運(yùn)輸、銷售煙花爆竹的行為上以提高行政效率。

由于上述備選方案符合技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性、可承受的費(fèi)用等標(biāo)準(zhǔn)，利益沖突較小，容易獲得社會(huì)認(rèn)同，從而被決策者所接納并上升為政策議程的可能性也較大。

3.政治源流：國(guó)民情緒與政府引導(dǎo)的融合

金登的多源流模型中的政治源流主要包括國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)之間的利益競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)會(huì)意識(shí)形態(tài)變化以及政府的變更等。而對(duì)于有別于西方政治體制的中國(guó)來說，國(guó)民情緒和中國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)政方針等構(gòu)成了煙花爆竹禁放令的政治源流。

上海對(duì)于煙花爆竹的管理可追溯到上世紀(jì)80年代末90年代初，當(dāng)時(shí)全國(guó)春節(jié)期間因煙花爆竹燃放帶來的危害達(dá)到了歷史上的一個(gè)高峰，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，1989年的春節(jié)，上海市政府規(guī)定，在中山環(huán)路以內(nèi)一律禁止燃放煙花爆竹。但這一挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的禁令很快被強(qiáng)大的習(xí)俗力量所否定，1993年又改為限時(shí)限地燃放。時(shí)至今日，隨著市民整體素質(zhì)的提高、環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)以及對(duì)于自身健康的重視，國(guó)民情緒發(fā)生了較大的變化。據(jù)市統(tǒng)計(jì)局關(guān)于上海市民燃放煙花爆竹意愿的調(diào)查報(bào)告顯示，85.6%的受訪市民明確表示不會(huì)購(gòu)買煙花爆竹。89.4%的市民支持通過立法規(guī)定，在外環(huán)線以內(nèi)和重點(diǎn)防控區(qū)域全面禁燃煙花爆竹。由此表明，上海全面禁止燃放煙花爆竹已有良好的民意基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部于2010年11月和2011年11月分兩次發(fā)布了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的征求意見稿，首次制定了PM2.5排放標(biāo)準(zhǔn)。2015年8月29日，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》在全國(guó)人大常委會(huì)審議通過。這一系列政策法律的出臺(tái)和修訂，顯示出了政府執(zhí)政理念的變化和改善生態(tài)環(huán)境，尤其是在大氣污染治理方面的決心，這意味著與大氣污染治理相關(guān)的政策建議容易獲得決策者的關(guān)注。

4.三流匯合：政策之窗的開啟

2015年全國(guó)兩會(huì)召開前夕，公眾的關(guān)注焦點(diǎn)再次集中到了空氣質(zhì)量問題上，國(guó)內(nèi)的大氣污染問題經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的傳播和各類媒體的宣傳報(bào)道，一時(shí)成為全民熱議的焦點(diǎn)話題，由此也給政府及其環(huán)保部門帶來了巨大的社會(huì)輿論壓力。2015年，市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在全市范圍內(nèi)組織座談，聽取各方的意見和建議，主導(dǎo)起草了《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例（修訂草案）》并報(bào)市人大審議通過。至此，三大源流匯合于政策之窗，相應(yīng)問題被提上政府議程。

四、結(jié)語(yǔ)

通過多源流模型對(duì)《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例（修正案）》的分析能夠看出問題源流、政策源流和政治源流在公共政策形成過程中的重要作用，此項(xiàng)政策得以突破是三大源流匯合于政策之窗的結(jié)果，因而多源流模型在這個(gè)政策變化過程中具有一定的解釋力和適用性。

從本例中可以看出，公眾對(duì)于空氣污染狀況的廣泛關(guān)注、對(duì)于自身健康的普遍憂慮以及市民整體素質(zhì)的提高使得國(guó)民情緒較之20年前有了顯著變化，加之黨和政府在執(zhí)政方針中將環(huán)境保護(hù)放到了前所未有的高度，這也使環(huán)保領(lǐng)域的政治源流迅速發(fā)展完善。因此，與過去主要由決策者來主導(dǎo)政策議程不同，在公民意識(shí)日益強(qiáng)烈的當(dāng)下，公眾的普遍價(jià)值取向以及社會(huì)輿論壓力可以凝聚成政治源流，促進(jìn)公共政策的形成。

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作者簡(jiǎn)介：

徐文彬，男，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2015級(jí)MPA研究生1班。