新環(huán)境下農(nóng)村土地三權(quán)分置研究

賈璟琪，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院，山西太谷030801）

新環(huán)境下農(nóng)村土地三權(quán)分置研究

賈璟琪1，李富忠2

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院，山西太谷030801）

2014年，中央出臺《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提出堅持農(nóng)村土地歸集體所有，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進行“三權(quán)分置”。2016年中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳提出了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（簡寫《意見》），這是在系統(tǒng)總結(jié)前期探索實踐的基礎(chǔ)上，首次從制度層面對農(nóng)村土地作出詳細安排，明確界定了“農(nóng)村土地三權(quán)分置”的內(nèi)涵、邊界以及相互之間的關(guān)系。以《意見》為政策背景，通過對農(nóng)村土地三權(quán)分置自身價值、合理性的研究提出有關(guān)推想，以期為相關(guān)政策的制定起到參考作用。

農(nóng)村土地；三權(quán)分置；推想

自1978年以來，我國在農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)單獨分設(shè)，其中，所有權(quán)歸集體，而承包經(jīng)營權(quán)則歸農(nóng)戶[1]。這一制度也被稱為“兩權(quán)分離”，它極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效解決了人民的溫飽問題，使我國的農(nóng)村改革取得了重大成果。而此次《意見》所提出的“三權(quán)分置”主要是指將承包經(jīng)營權(quán)分列為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)2項具體權(quán)利，并與集體所有權(quán)相并行。

三權(quán)分置的出現(xiàn)，一定程度上是對農(nóng)村土地制度的改革，更可以說是適應(yīng)社會新情況、遵循社會發(fā)展規(guī)律與聽取農(nóng)民訴求之后積極進行的農(nóng)村改革的又一創(chuàng)新。

1 農(nóng)村土地三權(quán)分置政策自身所具有的價值

在土地流轉(zhuǎn)中，由于部分農(nóng)戶承包土地進行經(jīng)營，從而派生出土地經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)”當中，集體所有權(quán)是承包權(quán)的前提，而經(jīng)營權(quán)則是承包權(quán)的實現(xiàn)形式。而在三者相統(tǒng)一的農(nóng)村土地三權(quán)分置當中，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，這是一種更具價值的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

1.1 促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地三權(quán)分置將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，有利于新型經(jīng)營主體的產(chǎn)生與合作集約化經(jīng)營的出現(xiàn)，從而實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標。在落實農(nóng)村土地三權(quán)分置政策時，需注意結(jié)合實際并踏實有效地開展，通過一定層次的制度設(shè)計對主客體雙方及具體內(nèi)容進行完善，從而避免利益的主體虛化。

1.2 確保糧食的安全供給

農(nóng)村土地三權(quán)分置要求各經(jīng)營主體創(chuàng)新經(jīng)營模式，在進行適度規(guī)模經(jīng)營時，合理優(yōu)化現(xiàn)有土地資源，并保障糧食安全供給。在保障糧食安全供給的同時，也是全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會目標、構(gòu)建社會主義和諧社會和促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的堅實基礎(chǔ)[2]。

1.3 保障農(nóng)民財產(chǎn)性收入

農(nóng)村土地三權(quán)分置所帶來的土地價值評估與激勵，使農(nóng)民可獲得財產(chǎn)性收入。在土地經(jīng)營權(quán)所帶來的土地增值利益讓農(nóng)民得到土地紅利的同時，由其所承載的一定量農(nóng)村社會保障功能將逐漸弱化，而與之相應(yīng)的農(nóng)民財產(chǎn)性收入將得到制度化保障。

1.4 釋放農(nóng)村冗余勞動力

隨著城市化進程的不斷加快，人地關(guān)系較以往已經(jīng)發(fā)生巨大變化，更多的農(nóng)民選擇放棄經(jīng)營土地轉(zhuǎn)而進城務(wù)工或經(jīng)商。農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的實施，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)得到保障，解決了農(nóng)民進城過程中關(guān)于土地財產(chǎn)權(quán)的后顧之憂，使農(nóng)民轉(zhuǎn)變自身身份，為國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻更多力量[3]。

2 對農(nóng)村土地三權(quán)分置政策自身合理性闡述

農(nóng)村土地三權(quán)分置的探索與嘗試是順應(yīng)當下改革潮流中土地關(guān)系變革的具體需要，符合產(chǎn)權(quán)激勵作用的內(nèi)在要求，更是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必經(jīng)之路。其改革堅持了兼顧效率與公平原則，充分考慮了人民訴求與時代因素，將發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)利與社會現(xiàn)狀有機結(jié)合，是對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的合理化探索。它的出現(xiàn)有著諸多的合理性。

2.1 尊重農(nóng)民切身利益與社會訴求

當下社會生活中，無論是城鄉(xiāng)一體化還是戶籍制度的改革，都在建設(shè)有中國特色社會主義國家實現(xiàn)中國夢的同時，肯定了農(nóng)民所貢獻的力量。同樣，農(nóng)村土地三權(quán)分置，堅持了農(nóng)民主體的地位，創(chuàng)造性地提出即使農(nóng)民在城里安家落戶仍然享有農(nóng)村土地的承包權(quán)。這也在維護農(nóng)民這一群體合法權(quán)益的同時，真正地把選擇權(quán)交給了農(nóng)民群眾。在促進新型城鎮(zhèn)化的同時，也在一定程度上提高了這一群體的主動創(chuàng)造性與符合新時代的創(chuàng)新程度。

2.2 符合時代背景下新型土地關(guān)系

所謂土地關(guān)系，是指在社會發(fā)展中的任一時間里由于人利用土地而產(chǎn)生的人與人之間的關(guān)系[4]。土地關(guān)系與生產(chǎn)力水平的發(fā)展在實際生產(chǎn)生活中起著相輔相成的作用。在謀求新發(fā)展的當下，農(nóng)村大環(huán)境里以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為代表的土地關(guān)系已經(jīng)不再適用[5]，新的土地關(guān)系將影響未來的征程，三權(quán)分置的提出在革新了舊的土地關(guān)系的同時，也對土地生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進作用。

2.3 對原有土地制度的繼承與發(fā)展

在近代多次土地產(chǎn)權(quán)制度進程中，我國土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在所有權(quán)上實現(xiàn)了從地主所有到農(nóng)民所有再到集體所有的所有權(quán)轉(zhuǎn)換。而在經(jīng)營權(quán)上，則是進行了從農(nóng)民分散經(jīng)營到集體經(jīng)營再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的巨大變革。農(nóng)村土地三權(quán)分置并不是對從前制度的全盤否定，而是在結(jié)合當前現(xiàn)狀針對所面臨的新問題而提出的新對策。創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，要在充分考慮我國歷史情況的同時遵循相關(guān)制度的路徑依賴[6]。進行農(nóng)村土地三權(quán)分置，既堅持了農(nóng)村土地歸集體所有的公有制性質(zhì)，又實現(xiàn)了三權(quán)間的分化落實，對當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度既有繼承又有創(chuàng)新，這也使得農(nóng)村土地的有關(guān)權(quán)益可以向著更優(yōu)的產(chǎn)權(quán)明晰發(fā)展。

2.4 充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)自身的激勵作用

當前形勢下，通過對經(jīng)濟利益明確而產(chǎn)生的收益分配制度是產(chǎn)權(quán)對權(quán)利主體進行激勵的主要手段[7]。只有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理、各權(quán)利主體所擁有的土地收益劃分明晰，才能充分發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所具有的激勵作用。而更高層次的激勵，則離不開法律與制度的支持。只有多方面措施并行，才能有效提高農(nóng)村土地的使用效率以及最大程度優(yōu)化相關(guān)土地資源的配置。對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行適當調(diào)整，將農(nóng)村土地合理調(diào)配到不同的權(quán)利主體中，才能將激勵作用發(fā)揮完全。這也是在適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營的同時，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，從而促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[8]。

3 針對農(nóng)村土地三權(quán)分置所引發(fā)的有關(guān)推想

沉寂了30多年的農(nóng)村土地是否可以真正適應(yīng)社會搞活起來，這是人們需要考慮的問題。作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的新思路，農(nóng)村土地三權(quán)分置能夠在一定程度上緩解舊的土地制度所產(chǎn)生的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰、產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺、權(quán)責不明確、利益主體模糊等問題，也能在釋放巨大土地紅利的同時促進我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度逐步完善[9]。

然而，農(nóng)村土地三權(quán)分置也同樣面臨著市場經(jīng)濟條件下因權(quán)利主體間相互博弈而造成的三權(quán)關(guān)系出現(xiàn)失衡等問題，據(jù)此，筆者做出了以下推想。

3.1 農(nóng)村土地三權(quán)分置激發(fā)出經(jīng)營主體的活力

早在2013年，出于對農(nóng)民土地承包權(quán)的保護，中央一號文件中就曾明確提出，要用5a時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作[10]。截至目前，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作在全國已有2 545個縣（市、區(qū)）2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)49.2萬個村開展，大數(shù)據(jù)顯示，完成確權(quán)面積0.5億hm2，已接近當前我國農(nóng)村家庭承包耕地總面積的60%[11]。

通過對土地承包權(quán)的確認，使得承包農(nóng)戶與新經(jīng)營主體心里“有底”。通過對土地承包權(quán)的認可與確定，真正讓農(nóng)民放心轉(zhuǎn)移就業(yè)和流轉(zhuǎn)土地，在提升農(nóng)民自身生活水平的同時加快我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[12]。而流轉(zhuǎn)時間的延長與穩(wěn)定，也便于經(jīng)營主體在獲取土地之后對所要開展的生產(chǎn)經(jīng)營作出更加長遠的生產(chǎn)預(yù)期。

3.2 農(nóng)民進城繼續(xù)持有土地承包權(quán)加速城鎮(zhèn)化

我國農(nóng)村人口多，農(nóng)民舉家進城是少數(shù)，多數(shù)是年輕人在城市打工，父母、孩子在農(nóng)村生活。值得注意的是，在農(nóng)民退出承包地的問題上要有足夠長的歷史過程和足夠多的耐心。

以前，很多農(nóng)民不敢進城的原因是擔心自己的土地會被收走，因為在土地流轉(zhuǎn)過程中，時常會出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益得不到實際保障。而農(nóng)村土地三權(quán)分置的出現(xiàn)在一定程度上打消了農(nóng)民的擔憂。現(xiàn)在將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分離出來，并將經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)置于同等重要的位置，有利于保護農(nóng)民的權(quán)益，也有助于進行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在經(jīng)營權(quán)獨立出來后，農(nóng)民可以放心大膽進城，對于推進新型城鎮(zhèn)化有很大支撐作用。

3.3 三權(quán)分置中經(jīng)營權(quán)或?qū)⒅饾u替代承包權(quán)和集體所有權(quán)

在市場經(jīng)濟中，各權(quán)利主體勢必會以實現(xiàn)自身最優(yōu)利益為出發(fā)點而作出決策以至進行更為有效的博弈。在法律允許的條件下，土地經(jīng)營權(quán)是唯一能夠參與市場化流轉(zhuǎn)與交換并且足以產(chǎn)生預(yù)期經(jīng)濟效益的有效權(quán)利。這一大背景中，權(quán)利主體為獲取更多經(jīng)濟效益會加大對經(jīng)營權(quán)的權(quán)利比例，由此必將導(dǎo)致三權(quán)關(guān)系之間不對等，還容易使得經(jīng)營權(quán)對所有權(quán)與承包權(quán)進行覆蓋，并對其所具有的主體地位產(chǎn)生威脅。經(jīng)營權(quán)在市場當中發(fā)生流轉(zhuǎn)能夠促進土地集中，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營。但隨著經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)范圍的不斷擴大，由于土地的不可再生特性，其流轉(zhuǎn)價格也會受價值規(guī)律和供求關(guān)系所影響將不斷上升。這在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的同時，由規(guī)模經(jīng)營所帶來的利潤空間將不斷減小[13]。再者受工商資本較為強勢的影響，使得農(nóng)民在選擇土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)時難以與之相抗衡，這也同樣影響三權(quán)分置制度所要達到的目標效果。

總之，農(nóng)村土地三權(quán)分置的出現(xiàn)是對當下農(nóng)村土地的一種積極探索，在農(nóng)村土地經(jīng)營更為多樣具體的同時也印證了市場在資源配置中的決定性作用。但政策預(yù)期得以達成，離不開由法律形式對其概念、內(nèi)容等作出回應(yīng)。法律是對農(nóng)村土地制度改革配套最有力的保障。

4 小結(jié)

農(nóng)村土地三權(quán)分置的順利施行，是我國當前新環(huán)境下農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷成長的必由之路。這一制度既解決了農(nóng)民進城過程中關(guān)于土地財產(chǎn)權(quán)的后顧之憂，又促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。在今后相當長的一段時間里，農(nóng)村土地三權(quán)分置制度將對我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的未來發(fā)展產(chǎn)生舉足輕重的影響。

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Study on the Three Rights Division of Rural Land under the New Environment

JIAJingqi1，LI Fuzhong2
（1.College ofEconomics&Mamgement，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College ofSoftware，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

In 2014,the central government issued opinions to guide the orderly transfer of rural land management rights,put forward to adhere to the collective ownership of rural land,ownership,contract rights,management rights of the"three rights division". General office ofthe central committee ofthe communist partyofChina and the state council general office work meetingin October 2016, to discuss and put forward the"about perfecting the contract right of rural land property rights management of the opinions of the way"（abbreviated as"opinions"）,this is the first time when the system is based on the summary of the previous practice to explore,from the system level to rural land arrangement in detail,and define the connotation of"three rights division of rural land",boundary,and the relationship between each other.Based on the background of"opinions",this paper puts forward the relevant assumptions about the value and rationalityofthe three rights division ofrural land,soas toprovide a reference for the formulation ofrelevant policies.

the rural land;three rights division;suppose

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.05.43

F301.1

：A

：1002-2481（2017）05-0848-03

2016-11-30

賈璟琪（1994-），男，山西介休人，在讀碩士，研究方向：農(nóng)業(yè)科技組織與服務(wù)。李富忠為通信作者。