共享經(jīng)濟(jì)屬性的回歸與網(wǎng)約車監(jiān)管思路的選擇

郭傳凱

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共享經(jīng)濟(jì)屬性的回歸與網(wǎng)約車監(jiān)管思路的選擇

郭傳凱

傳統(tǒng)出租車行業(yè)難以滿足乘客的出行需求，新型出行服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生并不斷壯大?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用使網(wǎng)約車以共享經(jīng)濟(jì)的思路調(diào)動閑散資源參與城市客運(yùn)。然而，交通部網(wǎng)約車新規(guī)及地方網(wǎng)約車法規(guī)既認(rèn)可網(wǎng)約車的合法地位，又試圖將其拉入傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管框架，共享經(jīng)濟(jì)屬性的褪去導(dǎo)致了社會福利的下降。監(jiān)管者只有進(jìn)行監(jiān)管思路的變革，才能使網(wǎng)約車在共享經(jīng)濟(jì)的模式下健康發(fā)展。

共享經(jīng)濟(jì)屬性; 網(wǎng)約車; 監(jiān)管思路

傳統(tǒng)出租車行業(yè)長期實行特許經(jīng)營制度*根據(jù)我國《行政許可法》以及《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》的規(guī)定，出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實施行政許可。。然而，利益格局的固化和壟斷體制的形成使得“打車難”的問題愈演愈烈?！豆卜?wù)藍(lán)皮書：中國城市基本公共服務(wù)力評價(2011-2012)》認(rèn)為，打車難的確已經(jīng)成為人們生活中較為普遍的問題。巡游模式下，53.77%的人打車需要10分鐘以上，只有11.68%的人等待時間在5分鐘以內(nèi)*參見侯惠勤等主編：《公共服務(wù)藍(lán)皮書：中國城市基本公共服務(wù)力評價(2011-2012)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年。。供需矛盾的激化使取代傳統(tǒng)壟斷經(jīng)營模式的新興服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展與共享經(jīng)濟(jì)的推廣，為新興出行服務(wù)提供了高效的經(jīng)營模式。共享經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)巡游模式存在較大差異，這從根本上決定了網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入監(jiān)管不得沿用傳統(tǒng)的行政審批思路?！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)及地方法規(guī)將網(wǎng)約車服務(wù)定位于出租車行業(yè)之中并作出戶籍限制等不當(dāng)規(guī)定，導(dǎo)致網(wǎng)約車共享經(jīng)濟(jì)屬性逐漸褪去。追溯網(wǎng)約車的本來面貌、回歸共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)、探索合理高效的準(zhǔn)入監(jiān)管思路迫在眉睫。

一、傳統(tǒng)出租車行業(yè)利益藩籬下新興服務(wù)的出現(xiàn)

傳統(tǒng)出租車行業(yè)難以充分滿足消費(fèi)者的出行需求是新興服務(wù)產(chǎn)生的主要原因。供需矛盾的背后，是傳統(tǒng)出租車行業(yè)過度的準(zhǔn)入管制和早已形成的利益藩籬。出租車行業(yè)準(zhǔn)入確有監(jiān)管必要。出租車傳統(tǒng)的巡游經(jīng)營模式“很難克服信息不對稱等市場失靈問題，導(dǎo)致較高的價格磋商成本”*唐清利：《專車類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，《中國法學(xué)》2015年第4期。。盲目降低市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不僅無法解決乘客的出行需求，更會造成車輛空載、大氣污染、道路交通資源緊張等社會問題。國務(wù)院辦公廳2000年在《關(guān)于切實加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》中明確規(guī)定：“地方各級出租汽車管理機(jī)構(gòu)要通過對出租汽車營運(yùn)規(guī)模的總量控制，提高出租汽車營運(yùn)效率”、“要根據(jù)城市公共客運(yùn)交通規(guī)劃，調(diào)控行業(yè)發(fā)展規(guī)模，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度”。然而，實踐中市場準(zhǔn)入監(jiān)管卻演變?yōu)榍宦傻男姓徟?。“一刀切”式的行政審批不利于維護(hù)乘客的出行利益和出租車司機(jī)的經(jīng)營收入。

地方政府有關(guān)部門主要通過以下方式實現(xiàn)對出租車經(jīng)營權(quán)的管制。首先，通過國有化的方式限制民營資本在出租車行業(yè)的投資經(jīng)營，對國有企業(yè)、私人投資的企業(yè)和個體司機(jī)實行明確的區(qū)別對待*20世紀(jì)80年代出租車業(yè)起步階段,經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)的僅限于國營企業(yè)、集體企業(yè)和個體戶，私人不得組建出租車企業(yè)。1992年北京出租車業(yè)大發(fā)展，允許私人以“掛靠”方式投資設(shè)立出租車企業(yè)，但必須以掛靠的主管單位的名義申請設(shè)立，且工商登記中“經(jīng)濟(jì)成分”一欄也要注明“集體所有制”。對于個體司機(jī)，由于政府部門擔(dān)心不好管理，一直采取的是一種限制政策，個體司機(jī)申請牌照獲得批準(zhǔn)的很少，且只允許單車經(jīng)營，營運(yùn)車輛不得轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓。從北京市出租車營運(yùn)情況的統(tǒng)計來看，個體戶營運(yùn)的出租汽車在營運(yùn)車輛中所占的比例是非常小的，而且1997年以后，政府實際上停止了對個體出租汽車的審批。。20世紀(jì)50-80年代,以北京首都出租汽車公司、北京北汽出租公司為代表的出租車公司依靠政府投資起家。20世紀(jì)90年代以后，北京市出租車行業(yè)才進(jìn)入了私有化階段。而依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只有準(zhǔn)公共物品才有必要由政府與市場混合提供。出租汽車行業(yè)是城市公共交通的重要組成部分，是重要基礎(chǔ)性行業(yè)，但不能因其基礎(chǔ)性、服務(wù)性特征就盲目將其定性為準(zhǔn)公共物品。不論是傳統(tǒng)的巡游模式還是新興的網(wǎng)約車模式，其服務(wù)在消費(fèi)時具備極強(qiáng)的競爭性、擁擠性，通過付費(fèi)的方式該服務(wù)亦具備消費(fèi)的排他性，因此屬于私人物品的范疇。出租車公司雖然在資本結(jié)構(gòu)上已經(jīng)私有化，但地方政府不當(dāng)干預(yù)出租車公司經(jīng)營活動的歷史并未終結(jié)。一些地區(qū)的交通管理部門以監(jiān)管的名義要求出租車公司與官方合作研發(fā)統(tǒng)一的電召平臺?！按罅康墓俜酱蜍囓浖?yīng)運(yùn)而生，這些官方的軟件和平臺不斷參與市場競爭，與民爭利”*馬鈺朋：《強(qiáng)制收編打車軟件小心權(quán)力越位》，《法制日報》2014年3月21日第7版。。這種做法不僅與“簡政放權(quán)”、“鼓勵發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)”的大政方針相違背，更擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序、滋生行政壟斷和尋租行為。地方政府部門既是參與者又是監(jiān)管者，這與基本的法治要求相悖。

其次，交管部門通過特許經(jīng)營的方式對出租車經(jīng)營牌照數(shù)量進(jìn)行直接的限制。以青島市為例：1996 年 4 月，青島市推行出租車經(jīng)營權(quán)有償使用制度。5月28日，市政府首次對新投入的315個出租車經(jīng)營牌照進(jìn)行公開拍賣，拍賣價格被炒到近十萬元。2004年，出于減輕經(jīng)營者負(fù)擔(dān)和維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定的考慮，國務(wù)院辦公廳下發(fā)國辦發(fā)[2004]81號文件，要求“所有城市一律不得新出臺出租汽車經(jīng)營權(quán)有償出讓政策”，有效遏制了經(jīng)營權(quán)有償使用的做法。但在81號文件出臺之前，許多地市經(jīng)營牌照一度被炒至30余萬元。2008年，浙江省溫州市一張出租車經(jīng)營證(牌照)已經(jīng)升值到140萬元*李娟、高永鈺：《一張出租車牌照如何炒到140萬元》，《第一財經(jīng)日報》2009年8月4日第All版。；在深圳，牌照從最初的1.9萬元到2011年漲幅最高已達(dá)143.7倍，以每月7000元管理費(fèi)計算，一張牌照25年可獲利210萬元*傅盛寧：《的士牌照20年升值逾百倍：目前深圳出租車牌照過戶最高價已約100萬元,該投資門檻較高且機(jī)會難覓》，《深圳商報》2011年9月5日第B01版。。

出租車數(shù)量控制缺乏合理依據(jù)。出租車總量控制之下，私家車數(shù)量不斷增加，道路擁擠問題依舊存在。如果以資源占用或污染環(huán)境為由進(jìn)行管制，那么地方政府部門應(yīng)對一切可能占用公共道路、造成環(huán)境污染的車輛實施數(shù)量管控。不僅如此，數(shù)量控制也未做到充分的定量分析，牌照發(fā)放數(shù)量往往由地方政府有關(guān)部門“拍腦袋”作出決定。從消費(fèi)者“打車難”的角度，總量控制則顯得更加難以接受。出租車服務(wù)短缺更在一定程度上導(dǎo)致黑車泛濫。種種跡象表明，數(shù)量控制不僅造成利益藩籬，更剝奪了其他民眾從事城市客運(yùn)服務(wù)的發(fā)展權(quán)與參與權(quán)，進(jìn)而使其無法分享特許經(jīng)營帶來的豐厚經(jīng)濟(jì)利益，造成既有權(quán)利與發(fā)展權(quán)利的沖突*張東：《法治如何促進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)——基于專車服務(wù)微觀樣本的分析》，《法學(xué)》2016年第3期。。公共福利是衡量利益分配、解決權(quán)利沖突的準(zhǔn)繩，當(dāng)既有權(quán)利的行使違背社會整體福利最大化的目標(biāo)時，政策的制定與實施應(yīng)當(dāng)將發(fā)展權(quán)利置于既有權(quán)利之上，引導(dǎo)法律制度順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷進(jìn)化。

出租車經(jīng)營權(quán)不當(dāng)管制造成的利益藩籬和權(quán)利沖突極大損害了社會整體福利。其對社會福利的侵害超過出租車經(jīng)營本身的負(fù)外部性，迫使地方政府部門反思完善傳統(tǒng)出租車的準(zhǔn)入監(jiān)管。打破利益藩籬應(yīng)當(dāng)揚(yáng)棄行政審批的思路，對遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、提升社會整體福利的服務(wù)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許其進(jìn)入市場進(jìn)行競爭。目前，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出，出租車經(jīng)營權(quán)管理制度應(yīng)進(jìn)行改革，各地市亦針對行政審批制度展開試點立法*浙江義烏市出臺《出租汽車行業(yè)改革工作方案》，取消出租車營運(yùn)權(quán)使用費(fèi)，有序開放市場準(zhǔn)入和數(shù)量管控，實現(xiàn)資源配置的市場化；上海市組建出租汽車信息服務(wù)平臺，試點專車合法化，探索出租車管理的上海方案；浙江寧波市允許社會力量從事傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)絡(luò)約車業(yè)務(wù)，出租車營運(yùn)權(quán)將無償使用，同時引入競爭激勵機(jī)制，建立嚴(yán)格規(guī)范的營運(yùn)權(quán)退出機(jī)制;湖北武漢市已將《武漢市客運(yùn)出租汽車管理條例(草案)》提交市人大常委會審議。參見欒笑語：《變“兩頭難”為“兩頭甜”》，《經(jīng)濟(jì)日報》2015年5月15日第9版；胡弦、祖宣：《創(chuàng)新監(jiān)管放專車一條生路》，《湖北日報》2015年5月20日第8版，沈文敏、劉志強(qiáng)：《上海首試專車合法化》，《人民日報》2015年10月9日第016版；李劍平：《允許社會力量從事傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)絡(luò)約車業(yè)務(wù) 寧波出租車營運(yùn)權(quán)將無償使用》，《中國青年報》2015年12月29日第01版。。然而，出租車經(jīng)營權(quán)特許制度并未完全廢除*其存在也有一定的合理性，“如果簡單地取消出租車公司現(xiàn)有的管理模式，放任出租車采用純粹的市場逐利行為，很可能導(dǎo)致大量的投機(jī)行為，使大眾對公共交通的需求得不到滿足，并可能影響社會穩(wěn)定”。參見唐清利：《專車類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，《中國法學(xué)》2015年第4期。，新的行政許可在網(wǎng)約車新規(guī)中又被創(chuàng)設(shè)*詳見《暫行規(guī)定》第八、十三、十五條。，“京車京籍”、“滬車滬籍”的規(guī)定合法性遭受嚴(yán)重質(zhì)疑，網(wǎng)約車的監(jiān)管恐落入行政審批的窠臼之中。政策制定過程從來都是社會價值權(quán)威性分配的過程，且滲透著利益博弈——政策制定者既要滿足既得利益者的需求，又要顧全代表社會整體福利的發(fā)展權(quán)利?！耙环矫嫱ㄟ^向不同的勢力集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，獲取租金最大化，另一方面卻又要試圖降低交易費(fèi)用來推動社會產(chǎn)出的最大化，從而增加國家稅收，而這兩個目標(biāo)經(jīng)常處于相互沖突的狀態(tài)”*諾斯：《對政治和經(jīng)濟(jì)的歷史發(fā)展的交易成本分析》，孫經(jīng)緯譯，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，1998年，第301頁。。出行領(lǐng)域的政策制定體現(xiàn)了這一矛盾：政策制定者既要契合“互聯(lián)網(wǎng)+”的國家戰(zhàn)略，促進(jìn)大眾創(chuàng)新和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；又不得不兼顧傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益。網(wǎng)約車政策既承認(rèn)該服務(wù)模式的積極意義和對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用，又試圖將網(wǎng)約車服務(wù)拉入傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管模式中，進(jìn)而抹殺共享經(jīng)濟(jì)的屬性。政策制定的邏輯決定了僅依靠政策制定者自我批判無法實現(xiàn)對出租車不當(dāng)經(jīng)營體制和利益藩籬的修正，新興服務(wù)的出現(xiàn)以及監(jiān)管思路的創(chuàng)新成為城市客運(yùn)市場準(zhǔn)入制度變革的重要推動力量。

二、網(wǎng)約車共享經(jīng)濟(jì)屬性的嬗變與回歸

學(xué)界對網(wǎng)約車內(nèi)部運(yùn)營結(jié)構(gòu)的界定大致分為以下幾種：一是“租賃車+代駕”模式，即利用租車公司的自有車輛，再通過勞務(wù)公司配備司機(jī)提供“專車”出行服務(wù)*吳曉靈等：《互聯(lián)網(wǎng)專車如何規(guī)范發(fā)展》，《第一財經(jīng)日報》2015年10月14日第A15版。；二是社會車輛加盟模式，即“專車”平臺公司發(fā)揮信息、資源整合作用，通過協(xié)議連接起互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將社會車輛、第三方勞務(wù)公司的駕駛員和用戶四方來提供出行服務(wù)*吳曉靈等：《互聯(lián)網(wǎng)專車如何規(guī)范發(fā)展》，《第一財經(jīng)日報》2015年10月14日第A15版。；三是“‘專車’公司與車輛租賃公司直接合作，車輛和司機(jī)都由后者提供”*欒曉娜：《出租汽車信息服務(wù)平臺今上線，滬下一步探索專車監(jiān)管新路》，《東方早報》2015年6月1日第A02版。；四是“‘專車’公司與租賃公司合作，但由私人從租賃公司承包一輛車，每月交給租賃公司一定的份子錢”*欒曉娜：《出租汽車信息服務(wù)平臺今上線，滬下一步探索專車監(jiān)管新路》，《東方早報》2015年6月1日第A02版。；五是“‘專車’公司直接和私家車合作，私家車主從專車平臺接單子”。還有觀點將其運(yùn)營結(jié)構(gòu)分為以下兩類并將第一類排除出網(wǎng)約車的范疇：一類是的士司機(jī)使用手機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的預(yù)約出租車服務(wù)；另一類是軟件企業(yè)與汽車租賃公司和勞務(wù)派遣公司合作，來提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車服務(wù)。即負(fù)責(zé)提供平臺的軟件企業(yè)、負(fù)責(zé)提供運(yùn)營車輛的汽車租賃公司、負(fù)責(zé)提供司機(jī)的勞務(wù)派遣公司以及乘客這四方之間進(jìn)行的預(yù)約出租車活動*金自寧：《直面我國網(wǎng)絡(luò)約租車的合法性問題》，《宏觀質(zhì)量研究》2015年第4期。。不論經(jīng)營結(jié)構(gòu)的界定結(jié)果為何，網(wǎng)約車法律結(jié)構(gòu)均涉及以下四方主體：司機(jī)提供方、車輛提供方、平臺公司、乘客。

網(wǎng)約車服務(wù)的共享經(jīng)濟(jì)屬性的嬗變值得考察。學(xué)界多將網(wǎng)約車服務(wù)的屬性界定為共享經(jīng)濟(jì)，但網(wǎng)約車新規(guī)出臺后，共享經(jīng)濟(jì)的屬性存在很大疑問。共享經(jīng)濟(jì)最早于1978年提出*周向紅：《多重邏輯下的專車治理困境研究》，《公共管理學(xué)報》2016年第4期。，但共享經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象卻是在最近幾年互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支持下才日漸流行。該經(jīng)濟(jì)模式依托于一個由第三方創(chuàng)建的、以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的市場平臺。這個第三方可以是商業(yè)機(jī)構(gòu)、組織或者政府。個體借助這些平臺，交換閑置物品，分享自己的知識、經(jīng)驗，或者向企業(yè)、某個創(chuàng)新項目籌集資金。其中，閑置資源使用權(quán)的暫時性轉(zhuǎn)移是該經(jīng)濟(jì)模式的主要特征，該轉(zhuǎn)移以物品的重復(fù)交易和高效利用為特點。共享經(jīng)濟(jì)模式有利于滿足交易雙方需求，實現(xiàn)社會福利的最大化，并為優(yōu)化監(jiān)管提供契機(jī)。共享經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性學(xué)界多有探討，在此不贅。

優(yōu)步作為網(wǎng)約車服務(wù)的先驅(qū)者，其出現(xiàn)是共享經(jīng)濟(jì)思潮在出行領(lǐng)域創(chuàng)新性應(yīng)用的結(jié)果。平臺公司在交易撮合的過程中實際上形成了雙方代理，供需雙方均需要與平臺公司訂立電子合同——“司機(jī)要想進(jìn)入平臺就要接受并滿足其單方提供的合同中對車輛新舊、價格、保險、責(zé)任以及司機(jī)駕齡等方面的條件；乘客要獲得平臺服務(wù)也必須接受其在合同中對價格、合同履行、違約責(zé)任等方面的條件。此外，平臺公司還設(shè)計了專門的處罰條款保障雙方履行合同和進(jìn)行適時監(jiān)管”*唐清利：《專車類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，《中國法學(xué)》2015年第4期。。最初在網(wǎng)約車運(yùn)營尚未引起有關(guān)部門重視的階段，私人閑置車輛接入平臺展開經(jīng)營的情況大量存在。然而，在交通部堅決打擊私家車接入平臺的政策出臺后，四方協(xié)議的模式被普遍采用。汽車租賃公司自有(自購或自租)的車輛主要分為兩類：掛靠私家車(人車一體)和自行購買車輛后從勞務(wù)派遣公司招募司機(jī)。這些車輛中有不少保持著兼職經(jīng)營的屬性。交通部網(wǎng)約車新規(guī)取消了原征求意見稿中的道路運(yùn)輸證、道路交通從業(yè)人員從業(yè)資格的限制，并在車輛報廢上取消了八年強(qiáng)制報廢的規(guī)定，允許司機(jī)接入多個平臺并與平臺公司簽訂多種形式的協(xié)議。該新規(guī)被視為兼職司機(jī)從事網(wǎng)約車的“春天”。

但好景不長，各大城市出臺的網(wǎng)約車新規(guī)實施細(xì)則給兼職司機(jī)帶來了“滅頂之災(zāi)”。北京、上海、廣州率先對車輛、司機(jī)的戶籍進(jìn)行了限制，并對車輛的型號、排量、軸距等指標(biāo)做出了硬性要求*詳見《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則》第八、九條。。諸多限制性規(guī)定使得大多數(shù)兼職司機(jī)難以繼續(xù)從事網(wǎng)約車經(jīng)營，原有汽車租賃模式難以為繼*北京管理實施細(xì)則發(fā)布后的一周，某汽車租賃公司公司的1.2萬名司機(jī)中每天出車的人數(shù)在800人左右，而此前這一數(shù)字可以達(dá)到兩三千人，即司機(jī)總數(shù)的六分之一到五分之一。限制車型最直接的影響莫過于自己公司買的車“用不上”了，“我們前期購買的雪鐵龍C5，軸距達(dá)標(biāo)，卻是1.6L排量。購置時我們還在探討，國家鼓勵低碳環(huán)保的政策不會變?！眳⒁姟镀囎赓U企業(yè)老板：網(wǎng)約車新政讓我們遭遇滅頂之災(zāi)》，http://finance.people.com.cn/n1/2016/1025/c1004-28804438.html，訪問時間2016年12月1日。。在嚴(yán)苛的地方規(guī)定下，滴滴等網(wǎng)約車出行企業(yè)也做出了較大調(diào)整，購入大量車輛，參與到出租車、城市公共交通的運(yùn)營中，廣州市交通部門則借機(jī)購入大量車輛、成立公司參與到網(wǎng)約車的經(jīng)營*廣州市成立首家官方網(wǎng)約車平臺“如約的士”，標(biāo)志著共享經(jīng)濟(jì)不再是專車經(jīng)營的本質(zhì)特征。參見劉冉冉：《專車“廣州模式”探討：滴滴加價厲害 如約價穩(wěn)質(zhì)高》，http://gz.ifeng.com/zaobanche/detail_2015_11/16/4558202_0.shtml，訪問時間2016年12月1日。。隨著網(wǎng)約車經(jīng)營門檻的提高，大量兼職司機(jī)退出網(wǎng)約車經(jīng)營、滴滴公司業(yè)務(wù)向其他領(lǐng)域擴(kuò)展*滴滴曾經(jīng)宣稱，自己平臺上的司機(jī)數(shù)量達(dá)到1500萬，如果按照5% -10%的合規(guī)率計算，新規(guī)之后只有75-150萬的車輛供給，再減去不愿意轉(zhuǎn)變營運(yùn)性質(zhì)的人群、兼職人群，數(shù)量會更少，新規(guī)的影響可見一斑。參見《訂單暴跌、司機(jī)退車，滴滴公司：我們要死了》，http://news.sohu.com/20161021/n470913337.shtml，訪問時間2016年12月1日。，網(wǎng)約車經(jīng)營的共享經(jīng)濟(jì)屬性已經(jīng)基本褪去，專職司機(jī)成為行業(yè)經(jīng)營的常態(tài)。目前的網(wǎng)約車僅具有網(wǎng)絡(luò)平臺撮合交易的外觀，并沒有共享經(jīng)濟(jì)調(diào)動閑散資源的本質(zhì)特征?！稌盒修k法》中新創(chuàng)設(shè)的行政許可和地方立法的授權(quán)，實際是地方政府部門將網(wǎng)約車?yán)雮鹘y(tǒng)出租車監(jiān)管模式的根源。閑置資源高效共享被行政審批和準(zhǔn)入門檻下的專職經(jīng)營取代，網(wǎng)約車最終被視為出租車服務(wù)的一種類型*《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕58號)中已明確規(guī)定網(wǎng)約車是出租車行業(yè)的組成部分。。長此以往，錯誤的運(yùn)營模式和監(jiān)管思路將在網(wǎng)約車領(lǐng)域得到固化，新的利益藩籬將被筑起，互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)將失去發(fā)展的空間。

三、網(wǎng)約車監(jiān)管思路的選擇

共享經(jīng)濟(jì)模式不僅實現(xiàn)了社會閑散資源的充分利用和社會整體福利的提高，還為取消原有的審批體制提供了出路。但高效靈活的經(jīng)營模式存在許多監(jiān)管漏洞，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的引入和經(jīng)營模式的創(chuàng)新容易造成新的市場失靈。

基于共享經(jīng)濟(jì)模式，平臺公司不需自購車輛、自雇勞動者即可經(jīng)營，低程度的資產(chǎn)專用性和資本經(jīng)營風(fēng)險降低了營運(yùn)成本。由于行政審批的取消，平臺公司在利益的不當(dāng)激勵下并不一定比原有的行政審批更能確保網(wǎng)約車運(yùn)營的安全性，不安裝GPS 行車記錄儀等設(shè)備的現(xiàn)象在中國時有發(fā)生。準(zhǔn)入審核的缺乏讓網(wǎng)約車的車輛狀況、司機(jī)資質(zhì)和責(zé)任險的購買存在不確定性，軟、硬件標(biāo)準(zhǔn)的降低讓網(wǎng)約車得以較低的價格向乘客提供服務(wù)。有限理性使消費(fèi)者僅僅關(guān)注服務(wù)收費(fèi)，卻忽略了車況、駕駛員資質(zhì)和保險等不確定性所蘊(yùn)含的風(fēng)險，安全標(biāo)準(zhǔn)降低所產(chǎn)生的潛在風(fēng)險向全社會轉(zhuǎn)移，內(nèi)部成本被外部化。此外，目前互聯(lián)網(wǎng)出行領(lǐng)域普遍享有資本密集的優(yōu)勢，大量的補(bǔ)貼行為極易引發(fā)不正當(dāng)競爭行為。滴滴與優(yōu)步公司的合并表明互聯(lián)網(wǎng)壟斷格局已經(jīng)初現(xiàn)端倪，平臺公司的壯大將形成對司機(jī)、乘客的壟斷優(yōu)勢，其程度不亞于傳統(tǒng)出租車公司對司機(jī)、乘客的壟斷。新興服務(wù)的稅費(fèi)問題、與傳統(tǒng)出租車的利益沖突問題、特殊群體用車問題、供給過度造成的交通擁堵問題，都需要在共享經(jīng)濟(jì)的模式下予以解決。

在共享經(jīng)濟(jì)模式下，網(wǎng)約車的經(jīng)營并不以行政審批為前提，經(jīng)營者與乘客共同追求高效經(jīng)營。資源配置的分散化和交易信息匹配的集中化并存，極大程度地滿足了乘客需求、降低了交易成本。資源配置的分散化導(dǎo)致監(jiān)管部門極難獲得充足的監(jiān)管信息，強(qiáng)行對車輛和司機(jī)進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)管容易淪為一刀切式的行政審批，且難以調(diào)動閑散資源提供出行服務(wù)，平臺公司的自律監(jiān)管成為必然之選。交易信息匹配的集中化決定了平臺公司較低的信息獲取成本和較高的監(jiān)管收益，但不當(dāng)?shù)睦婕羁赡軐?dǎo)致平臺公司自律監(jiān)管的失靈。因此，政府部門應(yīng)對平臺公司自律監(jiān)管進(jìn)行再監(jiān)管，同時在信息披露、標(biāo)準(zhǔn)制定上進(jìn)行必要的直接干預(yù)。在城市公共交通一體化的過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)集中優(yōu)勢資源實現(xiàn)公共交通服務(wù)的提升。

從業(yè)者“擺脫困境的上上之選，不是沿襲慣性思維，想方設(shè)法吁請政府保護(hù),而是應(yīng)以主動的姿態(tài),尋求在與新技術(shù)的合作中再生”*高云君：《從“專車之爭”看監(jiān)管轉(zhuǎn)型》，《四川日報》2015年5月12日第6版。。網(wǎng)約車平臺公司必須發(fā)揮自律監(jiān)管的職能，實現(xiàn)對政府行政審批的替代。

1.監(jiān)管主體的確定。不論是私家車接入平臺還是四方協(xié)議模式，平臺公司均發(fā)揮了信息撮合和與供需雙方訂立合同的功能。表面上看，平臺公司僅是法律關(guān)系中普通的一環(huán)，但實際上平臺公司是共享經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的核心。從信息收集和利用的角度，平臺公司可以采用大數(shù)據(jù)獲取市場需求的整體情況和具體細(xì)節(jié)，整合閑散的車輛資源。以充分的信息為基礎(chǔ)，平臺公司可以確定不同情形下消費(fèi)者對車輛條件及其運(yùn)營狀況的不同要求，進(jìn)而制定多元化的車輛審核需求，確定出行服務(wù)的價格，及時處理網(wǎng)約車運(yùn)營過程中的突發(fā)問題。因此，對車輛、司機(jī)的準(zhǔn)入資格應(yīng)當(dāng)交由平臺公司結(jié)合實踐經(jīng)驗予以確定，而非采取單一的行政審批。在車輛、司機(jī)準(zhǔn)入條件確定過程中，在符合國家法律規(guī)范最低限度要求的基礎(chǔ)上，依照各地不同情況，制定契合市場情形的差異化標(biāo)準(zhǔn)。目前，戶籍限制和過高的車輛條件要求缺乏科學(xué)合理的論證，相應(yīng)決策應(yīng)當(dāng)在考察網(wǎng)約車運(yùn)營負(fù)外部性基礎(chǔ)上作出。未經(jīng)充分論證不得制定和實施戶籍、車輛條件等限制性規(guī)定。

平臺公司準(zhǔn)入監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他社會主體的合作。平臺公司對車輛、司機(jī)資格的審查應(yīng)當(dāng)借鑒出租車公司的經(jīng)驗，兩者合作可以充分利用各自掌握的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)信息資源的高效整合，有助于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的經(jīng)營創(chuàng)新，緩解雙方的利益沖突，推動經(jīng)濟(jì)形態(tài)的平穩(wěn)過度。2016年4月26日，光明食品集團(tuán)所屬上海海博出租汽車有限公司(下稱“海博”)與滴滴出行簽署了戰(zhàn)略協(xié)議，雙方將在出租車、專車、巴士業(yè)務(wù)以及汽車后市場等領(lǐng)域展開深入合作。根據(jù)框架協(xié)議，海博和滴滴雙方共同出資成立合資公司，在上海地區(qū)及其他城市開展網(wǎng)絡(luò)約租車業(yè)務(wù)，海博擁有豐富的線下車隊管理和駕駛員管理經(jīng)驗，滴滴則充分發(fā)揮線上優(yōu)勢，雙方合作共贏，逐步把成功經(jīng)驗推向全國。同時，海博也可以輸出管理經(jīng)驗，為滴滴在其他地區(qū)的線下管理提供培訓(xùn)。此外，平臺公司監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與汽車租賃企業(yè)的合作溝通。地方戶籍限制的出臺導(dǎo)致很多汽車租賃企業(yè)遭遇巨大虧損，網(wǎng)約車新規(guī)中卻對汽車租賃企業(yè)只字未提。平臺企業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管與汽車租賃公司的溝通，不僅有助于維護(hù)租賃公司利益，更有助于調(diào)動租賃公司協(xié)助平臺企業(yè)實現(xiàn)實時監(jiān)管和資料的更新。最后，平臺公司應(yīng)與消費(fèi)者組織加強(qiáng)合作，共同解決弱勢群體乘車難、道路交通資源緊張、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者隱私的收集與維護(hù)等問題。

2.監(jiān)管手段的選擇。依照傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管思路，“三證”即出租車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證以及駕駛員客運(yùn)資格證許可制度是出租車準(zhǔn)入管制的主要手段。網(wǎng)約車新規(guī)中的許可制度實際與傳統(tǒng)出租車規(guī)制思路一致。使網(wǎng)約車回歸共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，必須探索新的監(jiān)管手段，取代僵化的行政許可。依據(jù)國外監(jiān)管經(jīng)驗*貝斯利提出，出租汽車行業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要包括三類，即特許經(jīng)營權(quán)、進(jìn)入條件和價格規(guī)制。其中特許經(jīng)營權(quán)主要是指，經(jīng)營者的專營權(quán)和特許“揚(yáng)招”類服務(wù)形式；進(jìn)入條件主要包括規(guī)定特定生產(chǎn)要素、控制數(shù)量。其中，特定生產(chǎn)要素主要包括車型規(guī)制、出租汽車司機(jī)標(biāo)準(zhǔn)等；數(shù)量控制主要包括出租汽車數(shù)量限制和司機(jī)執(zhí)照限制兩類。參見陳明藝：《國外出租車市場規(guī)制研究綜述及其啟示》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》2006 年第 8 期。，結(jié)合中國實際情況，政府部門對網(wǎng)約車的監(jiān)管可以分類為準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量和安全監(jiān)管三類，事前審批常常導(dǎo)致對事中價格、服務(wù)、安全監(jiān)管的忽視。平臺公司可設(shè)定靈活多元的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)營過程中加強(qiáng)事中動態(tài)監(jiān)管。動態(tài)監(jiān)管的落實反過來可以促進(jìn)事前標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，兩者相互促進(jìn)互為補(bǔ)充。

事中監(jiān)管的手段主要有基于行政權(quán)力的限制或禁止、信息披露、標(biāo)準(zhǔn)化。信息披露具有“對私權(quán)的規(guī)制力度弱，更尊重市場；規(guī)制成本低，因不涉及公權(quán)也就沒有執(zhí)法成本等；作為事前規(guī)制工具，具有良好糾紛預(yù)防效果；不會產(chǎn)生公共機(jī)構(gòu)參與所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，如權(quán)力尋租等”*應(yīng)飛虎、涂永前：《公共規(guī)制中的信息工具》，《中國社會科學(xué)》2010年4期。的優(yōu)勢，但同時也面臨虛假信息披露、信息披露范圍不確定、披露對象復(fù)雜化、信息披露激勵不足等問題。上述問題可采取以下方式予以解決：“一是采用強(qiáng)制信息披露制度，供應(yīng)者有義務(wù)提供有關(guān)商品、服務(wù)有關(guān)價格、身份、質(zhì)量等方面的信息；二是控制錯誤或誤導(dǎo)的信息”*安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第123頁。。強(qiáng)制信息披露實則是建立在平臺公司對行業(yè)運(yùn)營狀況整體把握基礎(chǔ)之上，確保以較低的披露成本披露有價值的信息，克服披露范圍不確定、披露成本過高的問題。信息披露范圍的確定在一定程度上也有助于克服虛假信息、降低甄別成本。平臺公司對價格、身份、數(shù)量或質(zhì)量可以指定強(qiáng)制的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定違規(guī)處罰。對虛假信息的克服，主要針對平臺公司收集的信息。首先，平臺公司自身收集信息時應(yīng)確保履行一定的注意義務(wù)，注意義務(wù)可通過政府部門規(guī)定最低要求和平臺公司自我約束進(jìn)行規(guī)定。其次，對消費(fèi)者和司機(jī)提供的信息及時甄別，并建立信用評估系統(tǒng)，對多次提供錯誤信息的市場主體予以警告、限制市場活動的處罰。

標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)制手段應(yīng)當(dāng)區(qū)別目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、性能標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)*安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，第153頁。。目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定體現(xiàn)為監(jiān)管部門與網(wǎng)約車經(jīng)營者協(xié)商確定的經(jīng)營目標(biāo)與方向：發(fā)揮共享經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，將網(wǎng)約車安置于城市公共交通服務(wù)體系之中，實現(xiàn)閑散資源最大化利用與出行需求最大化的滿足。性能標(biāo)準(zhǔn)展現(xiàn)了網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車服務(wù)的不同，針對不同車輛的狀況滿足不同層次消費(fèi)者的需求。特別在中高端消費(fèi)領(lǐng)域中，性能標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于開拓高端市場，充分利用更多閑散資源滿足社會出行需求。該標(biāo)準(zhǔn)目前應(yīng)以平臺公司制定為主。規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)了政府對公共利益的考量而制定的強(qiáng)制性要求，《暫行辦法》中的網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了政府規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的制定。

四、結(jié)論

傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管體制不僅造成出行供需矛盾的激化，更導(dǎo)致行業(yè)利益藩籬和準(zhǔn)入壁壘。在此背景下，新興服務(wù)以共享經(jīng)濟(jì)模式為依托應(yīng)運(yùn)而生。交通部及地方網(wǎng)約車新規(guī)的出臺使網(wǎng)約車共享經(jīng)濟(jì)的屬性逐漸褪去，因循守舊的監(jiān)管思路將網(wǎng)約車?yán)雮鹘y(tǒng)出租車的監(jiān)管框架，共享經(jīng)濟(jì)失去了應(yīng)有的發(fā)展空間?；貧w共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，創(chuàng)新監(jiān)管思路成為必然選擇。依據(jù)市場化的監(jiān)管思維，平臺公司的自律監(jiān)管與政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型是創(chuàng)新監(jiān)管思路的核心內(nèi)容。平臺自律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他市場主體的合作，并完善信息披露和標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管手段。政府監(jiān)管在必要的微觀領(lǐng)域和宏觀層面上發(fā)揮重要作用。最新出臺的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》行政干預(yù)色彩依然濃重。車輛資質(zhì)和司機(jī)資格的行政審批很可能異化為新的數(shù)量管制和利益藩籬。地方規(guī)定中對戶籍的限制和對車輛條件過高的要求缺乏合理依據(jù)。監(jiān)管思路的創(chuàng)新必須變革不當(dāng)?shù)姆梢?guī)范，為平臺與政府的雙重監(jiān)管提供合法性依據(jù)。

[責(zé)任編輯：李春明]

A Return to Sharing Economy Attributes and the Selection of Online Car-hailing Regulation

GUO Chuan-kai

(China University of Political Science and Law, Beijing 100088， P.R.China)

Traditional taxi industry is difficult to meet the travel needs of passengers; the new travel service came into being and continues to grow. The application of internet technology makes idle resources to participate in urban passenger transport. However, the logic of national policy determines that on one hand Ministry of Transportation recognizes the legal status of online car-hailing service, and on the other hand, supervision departments try to pull it back into the traditional regulatory framework of taxi market. The strained economic attribute has led to a decline in social welfare. Only when regulators changes their regulatory thoughts can online car-hailing system develops smoothly in the mode of sharing economy.

Sharing economy; Online car-hailing service; Regulation thoughts

2016-12-05

中國政法大學(xué)2015年博士研究生校級創(chuàng)新實踐基金項目“‘互聯(lián)網(wǎng)+’背景下城市客運(yùn)市場準(zhǔn)入制度研究——以專車市場準(zhǔn)入為例”(2015BSCX13)。

郭傳凱，中國政法大學(xué)博士研究生，美國俄亥俄州立大學(xué)訪問學(xué)者(北京100088； dywaneguo@163.com)。