烏魯木齊市城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋拆遷問(wèn)題研究

高翌程

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

烏魯木齊市城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋拆遷問(wèn)題研究

高翌程

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

本研究以拆遷管理辦法為載體開(kāi)展烏魯木齊市城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋拆遷為研究對(duì)象，通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外基于房屋拆遷管理為載體開(kāi)展城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋拆遷管理的相關(guān)理論及現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合烏魯木齊市以城鄉(xiāng)結(jié)合部為載體開(kāi)展拆遷管理的情況為例，運(yùn)用調(diào)查問(wèn)卷的方法，分析以烏魯木齊城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋拆遷工作發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。希望通過(guò)研究提出切實(shí)有效、易于實(shí)施的對(duì)策措施，為拆遷工作的持續(xù)健康發(fā)展提供有效的理論支撐。

拆遷補(bǔ)償；城鄉(xiāng)結(jié)合部；烏魯木齊市

近幾年烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度很快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的用地需求也在不斷增加，“十三五”期間以及今后一段時(shí)期，隨著西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)、國(guó)家“一路一帶”建設(shè)步伐的加快和新型工業(yè)化的發(fā)展，烏魯木齊市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，用地規(guī)模將增大，征地拆遷也將相應(yīng)地增多。特別是國(guó)務(wù)院32號(hào)文件和中央新疆工作會(huì)議明確了加快烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，必將使烏魯木齊市又迎來(lái)一個(gè)快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會(huì)進(jìn)入全面、快速發(fā)展的新時(shí)期。城市化過(guò)程是城市不斷自我成長(zhǎng)擴(kuò)張的過(guò)程，需要大量的外圍城郊土地來(lái)滿足城市空間不斷擴(kuò)展。城市用地規(guī)模的快速擴(kuò)張也必然需要進(jìn)行大量的城市規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷、土地儲(chǔ)備。隨著各類工程建設(shè)征用集體所有土地中房屋拆遷工作量的不斷增多，由城郊農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置引發(fā)的各種矛盾也日益凸現(xiàn)。

宅基地使用權(quán)制度是我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織成員特有的一種土地所有制具體形式。城鄉(xiāng)結(jié)合部是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)存在的基礎(chǔ)上客觀形成的，特別是只有本村經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格和權(quán)力獲得宅基地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，外村人員也不具備這種權(quán)益。由于宅基地使用權(quán)的具有地域上和身份上的區(qū)別性和排他性，因此對(duì)宅基地人口的認(rèn)定成為宅基地房屋拆遷政策的關(guān)鍵，對(duì)有權(quán)享受和不享受的不同人口進(jìn)行客觀認(rèn)定、補(bǔ)償和安置。具體來(lái)說(shuō)，第一類是有權(quán)享受土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)娜藛T。包括：①戶口和籍貫一直在被拆遷區(qū)域的農(nóng)業(yè)人口及子女；②原農(nóng)業(yè)戶口因上學(xué)、工作、服兵役或服刑等遷出的人員；③因結(jié)婚、遷移等從某村遷入本村的農(nóng)業(yè)戶籍人口（雖未在本村登記遷入）；④原戶籍是農(nóng)業(yè)人口，但因就業(yè)、上學(xué)等因素轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍的人員。此類人員應(yīng)該按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)安置住房和進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換進(jìn)行補(bǔ)償。第二類是無(wú)權(quán)享受土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)娜藛T。包括：①因遷移、婚姻等因素在本村居住和生活的城鎮(zhèn)戶籍人員；②在拆遷范圍內(nèi)無(wú)房無(wú)地的農(nóng)業(yè)戶口人員（也稱“空掛戶”）；③在某村地區(qū)拆遷中已經(jīng)享受宅基地補(bǔ)償?shù)娜藛T；④因特殊原因由城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)居民。對(duì)于有權(quán)享受土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)娜藛T，拆遷補(bǔ)償也要區(qū)別補(bǔ)償和安置，①和②類人員不安置住房，③和④類人員按照50%安置。當(dāng)然，為了拆遷工作的順利進(jìn)行，鼓勵(lì)拆遷戶自愿主動(dòng)退出宅基地房屋和土地，按照時(shí)間先后進(jìn)行一定金額的鼓勵(lì)，比如配合費(fèi)、搬家提前獎(jiǎng)、過(guò)渡補(bǔ)助費(fèi)等各種拆遷獎(jiǎng)勵(lì)，但是這種做法不甚合理。在拆遷政策通告日發(fā)布起，為了體現(xiàn)政策的公平、公正和公開(kāi)原則，不得對(duì)被拆遷戶給予一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)，以免引起上訪、斗毆等群體事件，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，不利于社會(huì)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。

1 新疆省烏魯木齊市綜合情況分析

新疆的穩(wěn)定和發(fā)展關(guān)系到全國(guó)的長(zhǎng)治久安，隨著新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和國(guó)家援疆政策的不斷深入，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施、商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目均會(huì)全面展開(kāi)。作為自治區(qū)首府的烏魯木齊，更是首當(dāng)其沖，在發(fā)展機(jī)遇上占得先機(jī)。

烏魯木齊市城鄉(xiāng)結(jié)合部在各項(xiàng)目征地過(guò)程中，各縣、區(qū)國(guó)土資源局在市國(guó)土資源局的指導(dǎo)和監(jiān)督下，依靠各縣、區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的大力支持，貫徹《土地管理法》的規(guī)定和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革和嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）文件精神，關(guān)于征收或征用土地，嚴(yán)格按照《關(guān)于下發(fā)自治區(qū)國(guó)土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新計(jì)價(jià)房［2001］500號(hào)）測(cè)算土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，按程序進(jìn)行了公告，維護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，基本沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的行為。主要做法是建設(shè)用地項(xiàng)目拆遷征地正式報(bào)批前，由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門組織對(duì)外公示，以書(shū)面形式告知被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和居民（農(nóng)民），內(nèi)容包括擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，告知補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，并就土地性質(zhì)、用途、面積及地上附著物等調(diào)查情況與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶（農(nóng)民）進(jìn)行確認(rèn)。

邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)單一化經(jīng)營(yíng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部多以土地種植為主，對(duì)土地的依存度較高，戀鄉(xiāng)土情緒較重，不愿意外出經(jīng)商打工。依靠土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入是當(dāng)?shù)鼐用瘢ù迕瘢┘彝サ闹饕?jīng)濟(jì)來(lái)源，若失去土地這一關(guān)鍵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，則家庭生活失去保障，社會(huì)動(dòng)蕩。尤其是隨著物價(jià)飛漲，本來(lái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就偏低的單一貨幣補(bǔ)貼會(huì)在幾年后化為烏有，一旦生活陷入困境，就會(huì)成為社會(huì)安定的隱患，更甚者可能會(huì)被境內(nèi)外不法分子利用，給穩(wěn)定新疆事業(yè)帶來(lái)威脅。因此，為了長(zhǎng)治久安，給予拆遷戶最好采用土地置換安置方式，適當(dāng)提高安置比例系數(shù)，給予土地、林業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，使其未來(lái)生計(jì)有所保障。

新疆是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大區(qū)，失去了土地就意味著失去基本的生活保障。城鄉(xiāng)結(jié)合部被拆遷戶獲得補(bǔ)償后，居民（村民）將失去土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著進(jìn)入另外一種生活環(huán)境。位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，既不是建成區(qū)居民、融入不了大城市生活，又不是擁有土地的村民、沒(méi)有土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，游離于城市和農(nóng)村之間，彷徨不得其所。隨著補(bǔ)償金的不斷灰飛煙滅，又淪落為無(wú)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的“游離人”，生活難以為繼，他們有再分配集體土地資源的愿望，但卻遭到未征地戶的強(qiáng)烈反對(duì)，畢竟當(dāng)年他們已經(jīng)享受了征地拆遷補(bǔ)償金，若再次占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，著實(shí)是對(duì)其他未征地戶利益的極大侵犯和不公。因此，重新分配還是不重新分配土地，都是與和諧社會(huì)發(fā)展宗旨不適應(yīng)，易引起新的社會(huì)矛盾，這些深層次問(wèn)題值得思考。建議在制定征地拆遷方案時(shí)，政府、拆遷者、集體經(jīng)濟(jì)組織、被拆遷戶之間要對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償要求、社會(huì)保障等方面進(jìn)行充分協(xié)商，可約定“被拆遷戶將部分補(bǔ)償款交給集體經(jīng)濟(jì)組織，由全體居民（村民）享有，集體經(jīng)濟(jì)組織給予被拆遷戶再分配土地”。

2 具體措施分析和建議

（1）建立和完善征地拆遷組織機(jī)構(gòu)以確保補(bǔ)償實(shí)施。建設(shè)項(xiàng)目涉及的征地應(yīng)有專門的組織機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)征地全過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理，以確保征地的實(shí)施力度與效果。一般由地區(qū)政府成立征地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，政府副職領(lǐng)導(dǎo)為征地工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，部門領(lǐng)導(dǎo)及各地區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為組員，主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)征地工作當(dāng)中的重大問(wèn)題；下設(shè)征地工作辦公室，主要負(fù)責(zé)征地拆遷的具體實(shí)施工作，辦公室設(shè)立以國(guó)土資源部門為主，具體委托征地事務(wù)中心來(lái)完成。建設(shè)項(xiàng)目的征地涉及面大，需要當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門共同協(xié)力完成。具體可以國(guó)土部門和征地事務(wù)中心為主，集合縣、鄉(xiāng)政府與規(guī)劃、林業(yè)、牧業(yè)、交通、水利等各相關(guān)單位、業(yè)務(wù)部門骨干及村集體主要負(fù)責(zé)人和村民代表，共同組成一個(gè)項(xiàng)目征地工作機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，形成工作合力，通過(guò)分工協(xié)作，分頭負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)外的溝通與協(xié)調(diào)，高效組織征地拆遷工作，該征地拆遷組織機(jī)構(gòu)一定要秉承“客觀、獨(dú)立、公正”原則，堅(jiān)持依法管理、按程序管理與全過(guò)程監(jiān)督管理。只要有了健全的征地組織機(jī)構(gòu)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的順利實(shí)施才會(huì)有切實(shí)的基礎(chǔ)與保障。

（2）完善征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及配套制度政策。征地拆遷工作涉及到被拆遷戶的切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，能否順利開(kāi)展取決于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)配套保障。從前面分析的烏魯木齊市城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋拆遷情況來(lái)看，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、保障手段過(guò)于單一，居民（村民）抵觸較大，矛盾糾紛多。對(duì)于烏魯木齊市城鄉(xiāng)結(jié)合部而言，當(dāng)前征地拆遷工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，上位法有《土地管理法》、《物權(quán)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院2011年590號(hào)令）、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉辦法》（自治區(qū)人民政府令第187號(hào)）、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉辦法》（自治區(qū)人民政府令第187號(hào)）、《自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》（新國(guó)資發(fā)［2009］131號(hào)），涵蓋了國(guó)有土地及地上附著物、集體土地及地上附著物。但是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速、物價(jià)上漲迅猛，幾年前甚至十多年前制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至今使用于今天，缺失寒磣，以較少的補(bǔ)償金就從居民（村民）手中剝奪走家庭生計(jì)依靠的土地，不僅僅是被拆遷戶強(qiáng)烈反對(duì)，也是造成社會(huì)不和諧穩(wěn)定的重要因素之一。因此，必須完善和制定符合科學(xué)發(fā)展觀、科學(xué)合理、公平公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并輔以標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、社會(huì)保障、監(jiān)督管理等配套政策，多管齊下，每一環(huán)節(jié)有章可循，確保征地拆遷補(bǔ)償工作受到被拆遷戶支持配合，同步實(shí)現(xiàn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與老百姓富裕和諧。

（3）確保落實(shí)征地補(bǔ)償資金制度。實(shí)施征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是建立在資金有保障的前提下。為保障征地補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，在征地拆遷過(guò)程中必須確保項(xiàng)目投融資渠道的暢通，征地拆遷補(bǔ)償資金應(yīng)及時(shí)足額補(bǔ)償?shù)轿?，且專款專用，不得拆借、挪用和截留。尤其是要?jiān)決落實(shí)貫徹《土地管理法》的規(guī)定和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革和嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）文件精神，不落實(shí)征地拆遷資金的，不落實(shí)征地拆遷補(bǔ)充安置方案和資金管理辦法的，堅(jiān)決不準(zhǔn)實(shí)施拆遷；發(fā)生拆遷重大群體性事件的，必須限期整改，整改期間暫緩該地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批。在征地實(shí)施過(guò)程中，可由征地工作辦公室具體負(fù)責(zé)溝通與協(xié)調(diào)，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、量化，確保征地拆遷過(guò)程中的補(bǔ)償資金足額到位，并公開(kāi)征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（4）實(shí)行陽(yáng)光操作保證群眾知情權(quán)。增加征地補(bǔ)償工作透明度，保證群眾知情權(quán)，建立保證群眾知情權(quán)的制度。征地前，組織人員深入村（居）進(jìn)行座談交流，宣傳有關(guān)征地的相關(guān)政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，向干部群眾講清征地的原因、數(shù)量、性質(zhì)、用途等情況，由被征地村（居）召開(kāi)村（居）民代表大會(huì)，將征地情況傳達(dá)到各家各戶，并由村（居）兩委負(fù)責(zé)收集群眾意見(jiàn)，確保及時(shí)準(zhǔn)確地掌握群眾意愿。鑒于烏魯木齊城鄉(xiāng)結(jié)合部居民（村民）居住相隔距離較遠(yuǎn)、文化水平不高、信息技術(shù)較落后等實(shí)際情況，要通過(guò)公告張貼、上門宣講等微觀手段“打通過(guò)最后一公里”，爭(zhēng)取被拆遷戶理解支持，并指定規(guī)定日期舉行聽(tīng)證。因此，在擬訂征地拆遷方案和補(bǔ)償安置協(xié)議前，拆遷工作人員更需要勤下基層，虛心聽(tīng)取群眾建議意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督。為最終的順利簽訂征地拆遷協(xié)議、項(xiàng)目順利建設(shè)、老百姓安居樂(lè)業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（5）實(shí)施征地拆遷反饋、監(jiān)管、問(wèn)責(zé)制度。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償工作不到位，往往引發(fā)許多遺留問(wèn)題。為規(guī)范征地拆遷工作，有法必依、違法必究，確保征地拆遷工作順利開(kāi)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定，杜絕滋生腐敗現(xiàn)象、權(quán)錢交易，有必要從制度法規(guī)上對(duì)征地拆遷工作建議補(bǔ)償反饋、監(jiān)管、問(wèn)責(zé)制度，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況給予及時(shí)反饋，做好征地補(bǔ)償后的監(jiān)督與管理工作，明確并追究責(zé)任，從源頭上防止征地遺留問(wèn)題產(chǎn)生。各地要嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷補(bǔ)償政策的上位法規(guī)制度，并結(jié)合實(shí)際情況，發(fā)揮民主、公平、公正意識(shí)，既監(jiān)管拆遷方是否依法落實(shí)拆遷補(bǔ)償安置、操作流程是否規(guī)范，又監(jiān)管被拆遷戶是否如期履行拆遷協(xié)議，決不允許因征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用不到位而引發(fā)群體上訪和阻礙施工等事件發(fā)生。通過(guò)建立征地問(wèn)責(zé)制，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償資金不到位甚至出現(xiàn)截留現(xiàn)象、征地程序不合法等種種情況，要追究責(zé)任，及時(shí)予以糾正，對(duì)存在違法行為的，依法追究法律責(zé)任。

［1］田童.農(nóng)牧資源循環(huán)利用下的農(nóng)用地集約利用及其優(yōu)化模式研究［D］.烏魯木齊：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

Study on the Demolition of Housing in the Urban rural Fringe of Urumqi City

GAO Li-cheng
（School of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi，Xinjiang 830000，China）

This study takes the demolition management approach as the carrier to carry out the housing demolition in urban and rural areas of Urumqi as the research object.Based on the theory and current situation of housing demolition management in urban and rural areas based on housing demolition management at home and abroad，combining with Urumqi，this paper analyzes the current situation and existing problems of the demolition and relocation work in the urban and rural areas of Urumqi,using the method of questionnaire to analyze the situation of the demolition and relocation of urban and rural areas.It hopes to put forward effective measures easy to implement through this study，which can provide effective theoretical support for the sustained and healthy development of the demolition work.

demolition compensation；urban and rural areas；Urumqi city

F301

A

2095-980X（2017）02-0159-02

2017-02-07

高翌程，主要研究方向：農(nóng)業(yè)。