供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的政府規(guī)制轉(zhuǎn)型

張碧波(貴州省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，貴州 貴陽 550028)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的政府規(guī)制轉(zhuǎn)型

張碧波
(貴州省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，貴州 貴陽 550028)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)工作的主線，關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府作用包括政府宏觀調(diào)控和政府規(guī)制，為更好發(fā)揮政府作用，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對政府規(guī)制提出新要求。根據(jù)國內(nèi)外政府規(guī)制改革實(shí)踐及政府規(guī)制特征，給出政府規(guī)制轉(zhuǎn)型趨勢，即規(guī)制合作、規(guī)制治理和量化規(guī)制。為實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制轉(zhuǎn)型，需要相關(guān)保障措施，如完善政府規(guī)制的法律法規(guī)、規(guī)制規(guī)制者等。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；政府規(guī)制；規(guī)制合作；規(guī)制治理；量化規(guī)制

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的客觀轉(zhuǎn)變需要政府更積極主動和更富創(chuàng)造性的作為，2017年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革向縱深推進(jìn)。從功能的完整性來看，政府作用包括宏觀調(diào)控和政府規(guī)制，兩者共同構(gòu)成政府調(diào)節(jié)體系[1]。政府和學(xué)界都加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下宏觀調(diào)控的關(guān)注和研究，相較于宏觀調(diào)控理論及政策研究的如火如荼，政府規(guī)制理論及政策的研究明顯不夠。

一、我國政府規(guī)制的研究現(xiàn)狀和不足

從市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，政府規(guī)制早于政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，政府規(guī)制與市場經(jīng)濟(jì)相伴而生，而宏觀經(jīng)濟(jì)政策的形成始于20世紀(jì)30年代之后，特別是以凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生為標(biāo)志。美國被公認(rèn)為是最早產(chǎn)生政府規(guī)制制度的國家，也是政府規(guī)制最為成熟的國家。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和壟斷的形成給經(jīng)濟(jì)社會帶來不少矛盾，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和反壟斷規(guī)制應(yīng)運(yùn)而生。相對于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和反壟斷規(guī)制，美國社會性規(guī)制制度的建立要更晚一些。從1970年開始，美國國會接連不斷地建立了一系列維護(hù)健康、安全和環(huán)境的規(guī)制制度和相應(yīng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)署、職業(yè)安全與健康管理局、消費(fèi)品安全委員會，等等。

20世紀(jì)90年代中期以來，針對轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的壟斷滋生、市場秩序混亂、環(huán)境惡化、礦難和食品藥品事故屢禁不絕等問題，我國在電力、電信、水務(wù)、建筑、交通運(yùn)輸、銀行、保險、證券、工商、環(huán)境、食品、藥品和工作安全等領(lǐng)域設(shè)立了一系列經(jīng)濟(jì)性和社會性規(guī)制機(jī)構(gòu)。[2]在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制形成和轉(zhuǎn)型時期，政府規(guī)制的機(jī)構(gòu)及其制度建設(shè)是重要內(nèi)容。張紅鳳等從中國政府規(guī)制改革面臨的特殊制度稟賦約束出發(fā)，指出中國政府規(guī)制改革的階段性、特征與困境，并給出中國政府規(guī)制的目標(biāo)整合與最優(yōu)選擇，包括完善規(guī)制立法、取消行政壟斷、以成本——收益分析為原則以及實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離等[3]。肖竹認(rèn)為，應(yīng)充分考慮中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的特殊性，規(guī)制革新應(yīng)以放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和加強(qiáng)社會性規(guī)制并重[4]。陳富良等以城市水務(wù)為例，認(rèn)為政府規(guī)制改革應(yīng)從公私合作到新公共服務(wù)，具體包括將中介組織和公眾納入規(guī)制主體以及對規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行再規(guī)制等[5]。王俊豪等具體分析了中國石油行業(yè)的政府監(jiān)管改革，從監(jiān)管法規(guī)政策體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系、監(jiān)管監(jiān)督體系、監(jiān)管績效評價體系等方面給出了相關(guān)建議[6]。

總的來看，若以我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)為分水嶺，學(xué)者們關(guān)于政府規(guī)制改革的研究幾乎都在之前，之后的研究幾乎沒有，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，對政府規(guī)制改革的研究就更少了，這與新常態(tài)下對政府宏觀調(diào)控的研究形成強(qiáng)烈反差；對政府規(guī)制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、食品藥品監(jiān)管、環(huán)境規(guī)制、生產(chǎn)安全規(guī)制等具體領(lǐng)域的應(yīng)用研究較多，但對政府規(guī)制改革的一般規(guī)律和趨勢研究較少；對政府規(guī)制改革滯后帶來的問題論述較多，但系統(tǒng)的、有步驟的制度設(shè)計顯得欠缺。我國現(xiàn)階段提倡的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理應(yīng)得到政府規(guī)制革新的更多回應(yīng)。一個容易接受的原因是政府在宏觀層面的經(jīng)濟(jì)管理職能顯得清晰而易于被理解，而在微觀層面，政府規(guī)制往往牽涉不同利益主體間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，難以把握。本文嘗試分析今后政府規(guī)制轉(zhuǎn)向，以期完善政府作用的基礎(chǔ)和范圍，為新常態(tài)下更好發(fā)揮政府作用提供借鑒。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對政府規(guī)制提出新要求

(一)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與政府規(guī)制的關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖說是為了化解經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的各種結(jié)構(gòu)性矛盾，獲得經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生新動力，最終還是要調(diào)整一系列經(jīng)濟(jì)制度及政策安排，以便更好地解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。政府作用的發(fā)揮限定了市場活動的范圍與程度，政府職能轉(zhuǎn)變是矛盾的主要方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對象是原有不合理的制度及政策。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要穩(wěn)步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改革相關(guān)制度，構(gòu)建新的制度政策體系，建成高效服務(wù)型政府，這給政府規(guī)制提出了新要求。

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的主線，其目的在于提升資源要素配置效率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善社會總產(chǎn)品和勞務(wù)的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)及質(zhì)量，最終滿足人們的生活生產(chǎn)需求。以要素供給為例，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要實(shí)現(xiàn)要素的流動由市場決定，包括勞動力、資金、技術(shù)、土地等，需要破除城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、部門之間的障礙以及相關(guān)利益藩籬，進(jìn)行制度的銜接與整合，形成統(tǒng)一市場。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)是“三去一降一補(bǔ)”，即“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”。從一定程度上看，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)離不開有效的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是政府通過一定手段控制資源要素的配置，實(shí)現(xiàn)扶持或抑制目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的目的。對于“去產(chǎn)能、去庫存”而言，比如鋼鐵、煤炭等行業(yè)，要淘汰目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能需要從緊的產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)政府規(guī)制，包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制。對于“降成本”而言，主要是降低企業(yè)的運(yùn)行成本，包括顯性成本和隱性成本，特別是隱性的制度性交易成本。從微觀層面上看，企業(yè)運(yùn)行的制度環(huán)境由各政府部門的制度政策體系構(gòu)成，在推行各項(xiàng)制度改革的框架里，簡化行政審批是經(jīng)常提及的措施，它需要政府的規(guī)制改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。對于“補(bǔ)短板”而言，公共產(chǎn)品供給能力不足是政府職能的短板，高新技術(shù)能力不足是企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行中的短板，相當(dāng)數(shù)量低收入人民群體的存在是居民需求中的短板。公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是現(xiàn)階段各級政府大力推行并實(shí)踐的PPP模式，PPP模式給政府規(guī)制能力帶來了挑戰(zhàn)。在基礎(chǔ)設(shè)施、教育文化、環(huán)保衛(wèi)生等不同領(lǐng)域，社會資本的運(yùn)行特征及收益模式各不相同，各政府職能部門需要在市場準(zhǔn)入、收益模式等方面探索合適的規(guī)制制度與政策。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場經(jīng)濟(jì)中政府的一項(xiàng)重要職能是維護(hù)市場秩序，確保市場體系的統(tǒng)一開放、競爭有序，對于市場的監(jiān)管要做到高效有力，政府部門需要提升對市場的監(jiān)管能力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從制度層面上決定了政府規(guī)制改革的復(fù)雜性，在經(jīng)濟(jì)增長速度放緩和新舊增長動能轉(zhuǎn)換時期，要有戰(zhàn)略定力和改革耐力。

(二)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下政府規(guī)制轉(zhuǎn)型的困難

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下政府規(guī)制改革的難點(diǎn)可以從兩個方面來理解：

一方面，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前期工作來看，2015年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出以后，各方面任務(wù)完成的不錯，有些甚至是超額完成，如2016年我國鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)是4500萬噸，而實(shí)際去產(chǎn)能超過6500萬噸。但前期完成的任務(wù)都是容易完成的任務(wù)，且大都依靠政府的行政手段和強(qiáng)制命令，市場自我出清的功能沒有發(fā)揮，“優(yōu)勝劣汰”的市場機(jī)制沒有建立，市場配置資源的決定性作用沒有顯現(xiàn)。

另一方面，從長期來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是要構(gòu)建完善成熟的市場機(jī)制，使市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。否則，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾看似解決，實(shí)則隱藏了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險，一段時期后同樣要面臨現(xiàn)階段的困境，危害更大的恐怕是新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的延誤。因此，這是一個承前啟后的階段，前期政策的邊際作用遞減甚至消失，成熟有效的制度政策體系尚未形成。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化意味著任務(wù)變得更加困難，是真正觸碰體制機(jī)制的時期，是“啃硬骨頭”的時期，這一階段面臨新舊動能的轉(zhuǎn)換和體制機(jī)制的破舊立新。政府規(guī)制轉(zhuǎn)型面臨的困難有，行政壟斷、行業(yè)壟斷、地方保護(hù)等阻礙市場機(jī)制運(yùn)行的障礙需要破除；克服長久以來政府職能發(fā)揮的路徑依賴；探索有效的政府規(guī)制框架和政策體系。

(三)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下政府規(guī)制轉(zhuǎn)型的必要性

政府規(guī)制源于維護(hù)社會公平，保護(hù)社會公眾正當(dāng)福利不受侵犯，政府規(guī)制轉(zhuǎn)型是更好發(fā)揮政府作用的前提和必要條件。政府規(guī)制目的在于維護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌鼋?jīng)濟(jì)秩序，是對市場失靈的治理。由于外部性、不完全競爭、信息不對稱、自然壟斷、利益集團(tuán)等因素存在，市場機(jī)制往往不能發(fā)揮作用而導(dǎo)致失靈，使得全社會福利受損，政府能依靠自身優(yōu)勢以較低成本解決問題，提升全社會福利，這是政府規(guī)制存在的合理性基礎(chǔ)?？梢园l(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制的合理性可以來自以下幾方面，一是能用比市場機(jī)制更低的成本解決問題；二是限制市場勢力，打擊少數(shù)人的不正當(dāng)利益，保護(hù)大多數(shù)社會公眾的正當(dāng)福利；三是進(jìn)行市場監(jiān)管，維持市場經(jīng)濟(jì)秩序，提高資源配置效率；四是彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，必要條件下運(yùn)用行政手段提供產(chǎn)品和勞務(wù)。

在改革開放的發(fā)展過程中，處理好政府與市場的關(guān)系是主題，市場化改革是主線，市場發(fā)揮著越來越廣泛而深入的作用。在市場競爭日趨激烈的環(huán)境下，市場意識和經(jīng)濟(jì)理性的發(fā)育和逐漸成熟是市場作用增強(qiáng)的根本原因。如果說在市場機(jī)制還不是非常完善的條件下，資源的計劃配置方式和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府還有一絲存在的合理性，那么在市場發(fā)育成熟到相當(dāng)程度的時候，政府作用過多和不當(dāng)就是對市場活力的扼殺，導(dǎo)致要素資源配置扭曲。

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，正如2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中所述，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨諸多突出矛盾和問題，雖然有周期性、總量性因素，但根源是重大結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢，這背后的緣由恐怕還是要?dú)w結(jié)于資源配置方式不當(dāng)，最終結(jié)果就是供需不匹配。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下做出的重大戰(zhàn)略決策，必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府要向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府規(guī)制轉(zhuǎn)型勢在必行。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下政府規(guī)制轉(zhuǎn)型趨勢

政府規(guī)制轉(zhuǎn)型的目的是為了更好發(fā)揮政府作用，包含兩方面要求，一是明晰政府規(guī)制的范圍和程度，即政府規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)清楚自身定位和職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同規(guī)制對象實(shí)施不同程度的規(guī)制；二是政府規(guī)制效率，即以最小的規(guī)制成本實(shí)現(xiàn)預(yù)期規(guī)制績效。根據(jù)更好發(fā)揮政府作用的要求和近年來我國經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的規(guī)制改革實(shí)踐，我們將政府規(guī)制轉(zhuǎn)型趨勢概括為以下三個方面，即規(guī)制合作、規(guī)制治理和量化規(guī)制。政府規(guī)制改革涉及政府各個職能部門及紛繁的規(guī)制制度和政策，影響到社會各方面的利益主體，我們力求提煉政府規(guī)制轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律。

(一)規(guī)制合作：政府規(guī)制的銜接與整合

規(guī)制是規(guī)制主體對于規(guī)制客體實(shí)施的一定規(guī)制行為的過程。規(guī)制的主體是政府，規(guī)制的客體是市場經(jīng)濟(jì)活動中的各利益主體，包括企業(yè)和消費(fèi)者，主要是企業(yè)。規(guī)制客體及其經(jīng)濟(jì)活動的完整性原則上要求政府的整體性規(guī)制。然而，相對于一定規(guī)制客體經(jīng)濟(jì)活動的完整性和連續(xù)性，規(guī)制權(quán)力往往配置在不同的政府職能部門，包括不同層級的政府部門以及同一層級政府的不同職能部門，這就客觀上要求不同規(guī)制部門之間進(jìn)行規(guī)制合作，技術(shù)層面上進(jìn)行信息共享和職責(zé)對接。我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)多個政府部門聯(lián)合發(fā)文，這是因?yàn)槟骋灰?guī)制客體的經(jīng)濟(jì)活動往往包含不同方面的經(jīng)濟(jì)指向，因而涉及不同職能的規(guī)制機(jī)構(gòu)。例如，對于食品安全的維護(hù)就需要農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局以及公安部、海關(guān)總署、商務(wù)部等部門的通力合作。再如，毒疫苗事件可歸因于政府相關(guān)部門的規(guī)制合作不力，疫苗在生產(chǎn)、儲藏、流通、接種等一系列環(huán)節(jié)中，涉及的市場利益主體很多，由不同的政府規(guī)制部門進(jìn)行監(jiān)管把關(guān)，某一個環(huán)節(jié)出錯就有可能導(dǎo)致疫苗產(chǎn)品品質(zhì)不合格，進(jìn)而對生命健康造成危害。

與規(guī)制合作相對的是規(guī)制缺失或規(guī)制重疊。由于規(guī)制權(quán)力分配在不同的職能部門，如果不進(jìn)行溝通與合作，一方面，容易造成規(guī)制缺失，這是不難理解的，市場主體的經(jīng)濟(jì)活動是連續(xù)的，不是跳躍的或分階段的，沒有規(guī)制之間的銜接，在市場主體機(jī)會主義傾向下，就會出現(xiàn)規(guī)制缺失或規(guī)制漏洞；另一方面，每個職能部門都傾向于將本部門權(quán)利發(fā)揮到極致，同一規(guī)制客體往往受到不同規(guī)制部門的相同規(guī)制，造成多頭管理，社會規(guī)制成本上升，市場主體福利受損。

從國內(nèi)外規(guī)制合作改革的實(shí)踐情況來看，規(guī)制合作模式可分為三種：一是政府規(guī)制制度的整合。如設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，將規(guī)制機(jī)構(gòu)及其制度進(jìn)行整合。美國的州際商業(yè)委員會、聯(lián)邦通訊委員會、聯(lián)邦能源規(guī)制委員會、證券交易委員會、食品和藥品管理局、環(huán)境保護(hù)署、職業(yè)安全與健康管理局等，都是獨(dú)立性規(guī)制機(jī)構(gòu)[7]。在國內(nèi)，近兩年流行的“多規(guī)合一”、“多證合一”以及“一站式服務(wù)”等等也屬于這種模式。如新的“五證合一”辦證模式大大減少了辦證企業(yè)的制度性交易成本，政府的辦事效率也得到大幅提升。各個地方不同類型的改革試驗(yàn)區(qū)，由于政府機(jī)構(gòu)的新設(shè)和制度的探索，實(shí)踐阻力較小，大多傾向于設(shè)立獨(dú)立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)。二是政府規(guī)制制度的銜接與聯(lián)動，形成有機(jī)聯(lián)系的整體。如多個部門的統(tǒng)一規(guī)制行動。三是成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同職能部門之間的規(guī)制活動。如各地成立的旅游發(fā)展委員會，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)相關(guān)部門和行業(yè)的旅游管理職能，提高旅游綜合服務(wù)和管理水平。政府規(guī)制合作能減少規(guī)制客體的制度性成本，提升政府部門的規(guī)制效率。在我國的規(guī)制改革實(shí)踐中，需要根據(jù)具體情況，分析政府規(guī)制合作改革的可行性，選擇合適的規(guī)制整合模式。

(二)規(guī)制治理：市場力量的運(yùn)用與發(fā)揮

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府規(guī)制治理體系和能力的建設(shè)是必然趨勢。規(guī)制治理即由政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會、中介服務(wù)組織等社會各方力量共同參與的治理模式，集社會力量實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制目的。在構(gòu)建規(guī)制治理體系的過程中，為使各參與主體積極主動地實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制目標(biāo)，政府需要靈活使用激勵性規(guī)制措施以平衡各主體利益，這對政府的規(guī)制能力提出了更高要求。無論是放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制還是加強(qiáng)社會性規(guī)制，都需要引入市場力量，市場力量的引入使得企業(yè)處于激烈競爭環(huán)境，資源配置效率得到提高。近年來，在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域推廣的PPP模式為政府規(guī)制改革提供了豐富的實(shí)踐土壤，PPP模式下，政府規(guī)制治理體系的構(gòu)建至關(guān)重要，在發(fā)揮社會資本作用過程中，需要轉(zhuǎn)變政府職能，保證社會資本的適當(dāng)利益，同時改善社會公共福利，PPP模式實(shí)踐中的各種問題反映出政府規(guī)制治理能力的欠缺。

與規(guī)制治理相對的是政府的規(guī)制壟斷，政府的規(guī)制壟斷排斥了市場的調(diào)節(jié)作用，由于受到信息和技術(shù)的限制，政府機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)制往往容易失真，使得資源配置不合理而導(dǎo)致供求失衡。其次，處于規(guī)制壟斷下的規(guī)制客體嚴(yán)重缺乏活力，在不受市場競爭機(jī)制影響的條件下，規(guī)制客體成為規(guī)制主體的延伸，完全體現(xiàn)規(guī)制主體的意志，喪失生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。此外，實(shí)施規(guī)制壟斷的政府部門缺乏有效的社會監(jiān)督，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)在追求自身利益過程中，引發(fā)規(guī)制客體尋租，產(chǎn)生規(guī)制俘獲，形成利益集團(tuán)，損害社會公眾利益，結(jié)果就是政府規(guī)制失靈。政府規(guī)制治理體系將市場引入公共資源的配置領(lǐng)域，擴(kuò)大了市場配置資源的范圍，提升了整個社會的資源配置效率，理想情況下，規(guī)制機(jī)構(gòu)能用比原來更低的規(guī)制成本取得更好的規(guī)制績效。

(三)量化規(guī)制：規(guī)制的精準(zhǔn)與適度

政府職能部門在實(shí)施規(guī)制行為的過程中，需要明確的要素包括規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制手段、規(guī)制程序、規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制績效等等，政府規(guī)制實(shí)踐中的模糊與困難基本上都可歸結(jié)于上述要素的不明確。量化規(guī)制對明確政府規(guī)制構(gòu)成要素提出高要求，是保證規(guī)制精準(zhǔn)與適度的前提。然而，實(shí)踐中并非易事。以規(guī)制客體的確定為例，市場經(jīng)濟(jì)活動中的經(jīng)濟(jì)主體繁雜，且行為具有不確定性，一般具有規(guī)避規(guī)制的傾向，規(guī)制客體無從明確，整個規(guī)制行為也就成了無根之木。比如，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的首要任務(wù)是精準(zhǔn)識別扶貧對象，由于信息不對稱，加之有些考核指標(biāo)很難量化，扶貧對象的確定往往存在偏差。再如，PPP模式中政府對社會資本的規(guī)制目標(biāo)是確保社會資本獲得適度利益，社會資本收益率過高難以保證公共物品的公益性，收益率過低會挫傷社會資本積極性，適度利益的確定成為難事。即使社會資本的收益率容易明確，由于社會資本的收益模式具有多樣性，政府部門也要靈活運(yùn)用規(guī)制手段并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。近年來，為量化政府部門的規(guī)制績效，各地都在探索完善規(guī)制績效評價體系并引入成本——收益分析方法，成本——收益分析方法旨在量化政府規(guī)制行為的經(jīng)濟(jì)社會成本和收益，進(jìn)而為改進(jìn)政府規(guī)制提供參考。經(jīng)濟(jì)緯度的成本收益容易計算，社會范圍的福利增減卻難以量化。量化規(guī)制中的困難源于政府規(guī)制實(shí)踐中的不確定性，需要在實(shí)踐中增長規(guī)制能力與智慧，以便更好發(fā)揮政府作用，提高規(guī)制質(zhì)量和效率。

四、實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制轉(zhuǎn)型的保障措施

(一)完善政府規(guī)制的法律法規(guī)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，意味著任何市場環(huán)境中利益主體的活動必須有法可依。作為公共權(quán)力的行使機(jī)構(gòu)，政府部門更要遵守一定的行為規(guī)范，行政法就是國家行政機(jī)關(guān)組織與活動的準(zhǔn)則。首先，為保障政府規(guī)制轉(zhuǎn)型，需要調(diào)整完善相關(guān)法律制度和規(guī)章制度。在由法律制度和規(guī)章制度構(gòu)成的法規(guī)政策體系中，各類具體規(guī)章制度的修改和調(diào)整較為容易，應(yīng)根據(jù)規(guī)制實(shí)踐需要適時修訂，解決法規(guī)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問題。長期來看，法律框架或原則性制度與政府規(guī)制實(shí)踐相沖突時，再修改完善相關(guān)法律制度。其次，為滿足政府規(guī)制合作的要求，需要對不同部門行業(yè)的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，確保對同一經(jīng)濟(jì)活動規(guī)制的一致性與連續(xù)性。必要情況下，可以出臺專門法律法規(guī)。我們會發(fā)現(xiàn)，由于政府部門之間缺少溝通與協(xié)作，各部門法規(guī)之間往往存在沖突或漏洞，導(dǎo)致規(guī)制重疊或規(guī)制缺失。再次，在規(guī)制治理體系下，不同性質(zhì)利益主體間的影響與沖突使得經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)難以確定，存在選擇法律標(biāo)準(zhǔn)的問題，需要以法律法規(guī)的形式對經(jīng)濟(jì)主體及其活動的性質(zhì)進(jìn)行明確，以完善利益爭端解決機(jī)制，維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序。最后，為滿足量化規(guī)制的要求，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，盡可能對規(guī)制的各個構(gòu)成要素進(jìn)行明確，細(xì)化相關(guān)指標(biāo)、條款和規(guī)定，以提升規(guī)制質(zhì)量和效率。如量化排污標(biāo)準(zhǔn)中的成分含量、價格規(guī)制中的價格等等。

(二)規(guī)制規(guī)制者

政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的存在是為了彌補(bǔ)和矯正市場機(jī)制的缺陷，防止市場失靈，但規(guī)制機(jī)構(gòu)自身也存在不足，往往為了追求自己或少數(shù)利益集團(tuán)的利益而偏離社會公眾利益，導(dǎo)致規(guī)制失靈。因此，需要對規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制。規(guī)制法律法規(guī)體系是規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為依據(jù)，同時也是規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為準(zhǔn)則和規(guī)范，是對規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)和基礎(chǔ)。從我國行政體制特征來看，對規(guī)制者的規(guī)制主要來自三個方面：一是獨(dú)立于規(guī)制者的規(guī)制機(jī)構(gòu)，專門對規(guī)制者的行為進(jìn)行評估和監(jiān)督，對規(guī)制過程中的不作為、亂作為等進(jìn)行審查，確實(shí)存在問題的，對規(guī)制者采取相關(guān)規(guī)制措施。二是政府行政體制內(nèi)的規(guī)制。某個特定的規(guī)制機(jī)構(gòu)受到來自同級政府其他行政部門的監(jiān)督、上級行政部門的監(jiān)督以及下級行政部門的監(jiān)督。在我國行政監(jiān)督實(shí)踐中，主要是上級部門的監(jiān)督，來自同級和下級行政部門的監(jiān)督力度不夠，今后改進(jìn)的空間較大。三是社會力量對規(guī)制者的監(jiān)督。社會力量主要包括新聞媒體、各種社會組織團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和個體等。社會力量匯聚了全社會最廣泛的利益主體，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，對規(guī)制者的監(jiān)督不分時間和地點(diǎn)，發(fā)揮著越來越重要的作用。為接受來自全社會的監(jiān)督，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要建設(shè)完善信息披露制度。

[1]張紅鳳,楊慧.規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)沿革的內(nèi)在邏輯及發(fā)展方向[J].中國社會科學(xué),2011(6):56-66.

[2]沈宏亮.中國規(guī)制政府的崛起:一個供給主導(dǎo)型制度變遷過程[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2011(4):32-39.

[3]張紅鳳,張曉瑩.中國特殊制度稟賦約束下的政府規(guī)制改革研究[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報,2013(1):9-12.

[4]肖竹.論政府規(guī)制革新——兼論中國的現(xiàn)實(shí)及改革方向[J].社會主義研究,2009(3):56-61.

[5]陳富良,黃金鋼.政府規(guī)制改革:從公私合作到新公共服務(wù)——以城市水務(wù)為例[J].江西社會科學(xué),2015(4):44-49.

[6]王俊豪,穆秀珍.中國石油行業(yè)的現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)探析[J].中國行政管理,2015(8):106-109.

[7]張秉福.發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制創(chuàng)新特點(diǎn)及其對我國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2012(3):149-153.

(編輯：佘小寧)

Transformation of government regulation under the background of structural reform of supply-side

Zhang Bibo

(DepartmentofEconomics,GuizhouProvincialPartySchool,Guiyang550028,China)

Structural reform of supply-side is the center of economic work under the new normal, the key of which is to deal with the relationship between government and market to better play their role. The government function include macroeconomic regulation and government regulation. According to the reform of government regulation at home and abroad and the characteristics of government regulation, the trend of government regulation is given, namely, regulation cooperation, regulation and quantitative regulation. In order to realize the transformation of government regulation, relevant safeguard measures are needed, such as perfecting laws and regulations of government regulation, regulating regulators, etc.

Structural reform of supply-side; Government regulation; Regulatory cooperation; Regulatory governance; Quantitative regulation

2017-03-20

張碧波(1985-)，男(漢)，湖北天門人，副教授，博士，主要從事社會主義市場經(jīng)濟(jì)方面的研究。

D630

A

1671-816X(2017)07-0012-05