土地征收進(jìn)程中不同參與主體行為研究*

李梓旗，陳新崗

（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南250100）

土地征收進(jìn)程中不同參與主體行為研究*

李梓旗，陳新崗

（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南250100）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，在該過程中產(chǎn)生大量的土地增值收益。地方政府、用地企業(yè)、村委會(huì)和農(nóng)民在土地增值收益分配中有不同的行為表現(xiàn)，其根本原因在于利益分配沖突。從不同主體行為角度對(duì)土地增值收益分配中利益沖突問題進(jìn)行研究，有利于探討利益沖突背后的原因并提出有針對(duì)性的政策建議。

城鎮(zhèn)化；土地征收；土地補(bǔ)償；土地增值；地方政府；主體行為；博弈論

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地產(chǎn)生了大量的土地增值收益，并在地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民（村委會(huì)）之間分配。土地增值收益在不同主體之間的分配可劃分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次為地方政府、用地企業(yè)和村委會(huì)之間的分配，其中村委會(huì)代表農(nóng)民與地方政府、用地企業(yè)談判；第二層次是村委會(huì)與地方政府、用地企業(yè)談判獲得一定土地增值收益比例后，在村集體內(nèi)部進(jìn)行分配（張廣輝，2013）［1］。不同主體在不同層次分配過程中有不同的行為表現(xiàn)，究其根本原因在于利益分配沖突。

一、土地增值收益第一層次分配主體的行為

土地增值收益第一層次分配在地方政府、用地企業(yè)和村委會(huì)之間展開，不同主體在土地增值收益第一層次分配中有不同的行為表現(xiàn)。

1．政府行為

地方政府行為受農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與分稅制改革影響。財(cái)政分權(quán)背景下地方政府面臨“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的困境，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與支出存在缺口，激勵(lì)其尋求預(yù)算外財(cái)政收入來(lái)源。當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度與征地制度為地方政府獲得預(yù)算外土地財(cái)政收入提供了可能，土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向影響在實(shí)證分析中也得到了驗(yàn)證（岳樹民、盧藝，2016）［2］。

地方政府通過征收方式獲得農(nóng)民集體所有土地過程中至少存在三方面問題（李增剛，2015）［3］：

（1）“公共利益”的界定。地方政府征收農(nóng)民集體所有土地必須符合公共利益要求，但并沒有給出具體的公共利益范圍，這為地方政府在公共利益界定方面提供了較大操作空間。

（2）征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償是土地增值收益的一部分，土地增值收益由土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生。土地用途轉(zhuǎn)變分兩階段：第一階段為農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，即農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途；第二階段為用地企業(yè)通過招標(biāo)、拍賣等方式獲得由農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變而來(lái)的國(guó)有土地。土地用途轉(zhuǎn)變的兩個(gè)階段對(duì)應(yīng)著土地增值收益的兩層次分配過程。村委會(huì)代表失地農(nóng)民在第一層次分配中與地方政府博弈獲得土地補(bǔ)償。地方政府在第一層次分配中決定著土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的確定。

（3）征收程序。李增剛（2015）［3］指出土地征收程序有三方面的不合理之處：首先，地方政府在土地征收過程中扮演“多肩挑”角色。地方政府在土地征收中充當(dāng)“征地主體”、“管理主體”、“批準(zhǔn)主體”和“矛盾解決主體”等多重角色，使得其在土地征收中有絕對(duì)權(quán)力，土地征收程序難免有不公之處。其次，地方政府在土地征收中處于壟斷地位。地方政府通過較低價(jià)格獲得農(nóng)民集體所有土地，再高價(jià)將土地使用權(quán)出讓給用地企業(yè)，獲得壟斷收益，影響到農(nóng)民和用地企業(yè)的利益。最后，當(dāng)征地補(bǔ)償方案存在爭(zhēng)議時(shí)，地方政府亦可實(shí)施土地征收方案。這些都可能導(dǎo)致地方政府和村委會(huì)以及農(nóng)民之間沖突的發(fā)生。

在上述三個(gè)問題中，無(wú)論是“公共利益”界定、“征地補(bǔ)償”確定還是土地征收程序?qū)嵤┻^程，地方政府都處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。首先，地方政府在公共利益界定中的權(quán)利以及公共利益界定的不確定性會(huì)導(dǎo)致利益沖突的發(fā)生；其次，土地財(cái)政是土地增值收益的一部分，土地財(cái)政收入在地方財(cái)政收入中占有較高比例，是地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要財(cái)政來(lái)源，這可能導(dǎo)致地方政府在土地征收過程中產(chǎn)生一些違法行為；最后，地方政府在土地征收程序中的多重角色，為利益沖突的發(fā)生提供了可能。

2．用地企業(yè)視角：政企合謀

一般而言，企業(yè)利用土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的收益高于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。地方政府的“土地財(cái)政”壓力（范子英，2016）［4］或者“土地引資”動(dòng)機(jī)（王岳龍、鄒秀清，2016）［5］都可能使得其與用地企業(yè)在土地征收中合謀，導(dǎo)致土地違法現(xiàn)象的發(fā)生。土地違法現(xiàn)象的發(fā)生還在于地方政府擁有的強(qiáng)大權(quán)力。此外，一系列的制度安排也為地方政府與用地企業(yè)的合謀提供了可能：（1）農(nóng)民集體所有土地產(chǎn)權(quán)的模糊性；（2）地方政府在土地征收程序中的主動(dòng)權(quán)；（3）地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)中的壟斷權(quán)力（梁若冰，2009）［6］。

3．村委會(huì)：失地農(nóng)民的談判代表

村委會(huì)代表失地農(nóng)民與地方政府、用地企業(yè)博弈，獲得一定份額的土地增值收益。村委會(huì)與地方政府、用地企業(yè)就土地增值收益份額的博弈是基于《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā返?7條中規(guī)定了農(nóng)民被征收土地按照土地的原有用途給予補(bǔ)償，并規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成以及標(biāo)準(zhǔn)。但征地補(bǔ)償實(shí)踐中，征地補(bǔ)償與土地征收后的用途密切相關(guān)，被征收土地用作房地產(chǎn)等非公共利益項(xiàng)目的補(bǔ)償要高于公共利益項(xiàng)目（陳瑩、譚術(shù)魁、張安錄，2009）［7］。土地增值收益第一層次分配中的村委會(huì)一方面代表失地農(nóng)民的利益，另一方面也可能發(fā)生與地方政府的合謀行為。

（1）村委會(huì)作為失地農(nóng)民代表，在與地方政府和用地企業(yè)博弈過程中的行為也體現(xiàn)著失地農(nóng)民的訴求。土地征收中的稟賦效應(yīng)（endowment effect）、要挾問題（holdout problem）和集合問題（assembly problem）可能會(huì)導(dǎo)致利益沖突的發(fā)生（黃泰巖，2014）［8］。

首先，稟賦效應(yīng)。無(wú)論是失地農(nóng)民還是失地農(nóng)民的談判代表村委會(huì)①村委會(huì)是由本村村民構(gòu)成的，也是失地農(nóng)民。，他們對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)囊髸?huì)高出為獲得同一片土地所愿意支付的價(jià)格，這就是稟賦效應(yīng)。稟賦效應(yīng)的存在會(huì)提高土地征收過程中的交易成本，也可能會(huì)提高村委會(huì)以及失地農(nóng)民的土地增值收益份額。但從全社會(huì)角度來(lái)看，這可能會(huì)造成社會(huì)福利的損失（W illiam，1995）［9］。

其次，要挾問題。當(dāng)?shù)胤秸疁?zhǔn)備實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，失地農(nóng)民可能會(huì)要挾政府提高土地補(bǔ)償價(jià)格，原因在于他們預(yù)期到地方政府放棄該項(xiàng)目的成本較高，進(jìn)一步可能還會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃項(xiàng)目的延遲甚至中止（M iceli和 Sirmans，2007）［10］。村委會(huì)以及失地農(nóng)民要挾行為的強(qiáng)度受到地方政府征收土地占失地農(nóng)民土地面積比例大小的影響（Fischer和 Galetovic，2002；Bernson，2005）［11－12］。

最后，集合問題。地方政府在土地征收過程中面對(duì)著眾多分散農(nóng)戶，不同農(nóng)戶對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)睦嬖V求存在差異，這在一定程度上提高了土地征收的交易成本。隨著失地農(nóng)戶數(shù)量的不斷增加，交易成本逐步上升，即交易成本與失地農(nóng)民戶數(shù)正相關(guān)，這就是土地征收中的集合問題。集合問題的存在一方面會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目供給不足，另一方面也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的延遲，造成無(wú)效率的土地資源配置（W illiam，1995）［9］。

稟賦效應(yīng)、要挾問題與集合問題除了導(dǎo)致項(xiàng)目的延遲實(shí)施外，還會(huì)從不同角度上加劇村委會(huì)與地方政府和用地企業(yè)之間的矛盾，進(jìn)一步導(dǎo)致利益沖突的發(fā)生。

（2）地方政府與村委會(huì)之間可能還存在合謀行為。合謀的可能原因有：首先，村委會(huì)雖然是失地農(nóng)民的委托人，同時(shí)也是上級(jí)政府委托人，但上級(jí)政府與農(nóng)民權(quán)力地位不對(duì)等可能會(huì)導(dǎo)致村委會(huì)的行為有助于上級(jí)政府，而損害失地農(nóng)民的利益；其次，村委會(huì)干部的選舉受上級(jí)政府影響較大，導(dǎo)致村委會(huì)在土地征收中可能也會(huì)與上級(jí)政府合謀；最后，村委會(huì)存在的外債也導(dǎo)致其在土地征收中可能與上級(jí)政府合謀。

二、土地增值收益第二層次分配中村委會(huì)與失地農(nóng)民的行為

當(dāng)土地增值收益份額在第一層次分配中確定以后，村委會(huì)負(fù)責(zé)土地增值收益第二層次分配，即在村集體內(nèi)部分配。該過程中村委會(huì)與失地農(nóng)民之間的沖突表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1．土地補(bǔ)償不同構(gòu)成部分分配中的沖突

以耕地為例，被征收土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)部分。其中，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)由安置單位（村委會(huì)）進(jìn)行發(fā)放，不需要安置的直接發(fā)放給被征收土地的安置人員，但村委會(huì)存在改變?cè)摬糠盅a(bǔ)償發(fā)放方式的可能性。

村集體內(nèi)部的土地補(bǔ)償分配存在成員權(quán)與收益權(quán)的沖突。農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得土地增值收益權(quán)，但是到底哪些人具備獲得土地增值收益資格呢？這取決于農(nóng)民集體成員權(quán)資格的界定。從理論上而言，農(nóng)民集體成員權(quán)資格的界定包括以戶籍判定的登記主義，以長(zhǎng)期在農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐幼∨卸ǖ氖聦?shí)主義和以戶籍為基礎(chǔ)、以長(zhǎng)期在該地居住判定的折衷主義三種；但在實(shí)踐中面臨著外嫁女戶口未遷出、大學(xué)生外出上學(xué)戶口變動(dòng)大等諸多復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，所以村委會(huì)與失地農(nóng)民之間會(huì)因?yàn)檗r(nóng)民集體成員權(quán)資格界定產(chǎn)生沖突（張廣輝，2013）［1］。

2．失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低及“患不均”

按照被征收土地原有用途以及補(bǔ)償規(guī)定，部分文獻(xiàn)認(rèn)為土地征收補(bǔ)償過低是造成征地沖突的重要原因。但這不是導(dǎo)致利益沖突的全部原因：首先，不是所有征地補(bǔ)償都較低，這與征收土地后用于公共利益還是非公共利益目的相關(guān)（陳瑩、譚術(shù)魁、張安錄，2009）［7］。其次，當(dāng)被征收土地用于非公共利益獲得較高補(bǔ)償時(shí)就不會(huì)產(chǎn)生利益沖突嗎？答案是否定的。此時(shí)的利益沖突來(lái)自兩方面：一方面，被征收土地農(nóng)民認(rèn)為所獲土地增值收益少于臨近地區(qū)的征地補(bǔ)償；另一方面，由于被征收土地原有用途存在差異，即使同一地區(qū)土地補(bǔ)償?shù)恼w水平較高，該地區(qū)內(nèi)部土地補(bǔ)償也會(huì)存在高低之分，這會(huì)導(dǎo)致獲得較低補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民“患不均”于獲得較高土地補(bǔ)償農(nóng)民。失地農(nóng)民這兩種“患不均”的想法，可能會(huì)導(dǎo)致土地征收中利益沖突的發(fā)生。

3．失地農(nóng)民的利益表達(dá)

魏建、黃婉如（2012）［13］指出了失地農(nóng)民的三種利益表達(dá)方式：首先，農(nóng)民的“種房子”行為。當(dāng)某一地區(qū)土地被收購(gòu)方確定為征收區(qū)域后，農(nóng)民為了獲得更高補(bǔ)償，可能會(huì)在空地上建起“地下無(wú)樁、磚里無(wú)漿、墻面無(wú)窗、房頂無(wú)鋼”的四無(wú)房屋。其次，“買賣戶口”行為。當(dāng)房屋拆遷按照人口數(shù)補(bǔ)償房屋時(shí)，失地農(nóng)民可能會(huì)以貨幣購(gòu)買房屋未被拆遷村民的戶口，這樣就可以獲得更多房屋補(bǔ)償面積。最后，失地農(nóng)民可能會(huì)因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償問題而個(gè)體或者集體上訪。

三、土地增值收益兩層次分配中不同主體行為的約束

從參與主體角度而言，政府、用地企業(yè)、村委會(huì)以及失地農(nóng)民等在土地增值收益分配中有不同行為表現(xiàn)，這些行為表現(xiàn)可能會(huì)損害不同主體的利益，那么如何約束不同主體的行為呢？

1．政府視角：經(jīng)驗(yàn)借鑒

（1）公共利益界定與征收程序的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，地方政府或是從事公益事業(yè)的法人可實(shí)施征用權(quán)獲得土地并被用作“公共使用”，“公共使用”的界定逐步擴(kuò)大為“公共目的”。在司法實(shí)踐中，對(duì)“公共使用”的界定可能會(huì)導(dǎo)致公權(quán)私用現(xiàn)象的發(fā)生（Turk和 Korthals，2010）［14］。美國(guó)為防止土地征用權(quán)的濫用，通常是由立法機(jī)關(guān)來(lái)決定該土地征用是否符合“公共使用”的要求，征收方和決策方的分離會(huì)在一定程度上減少土地征用權(quán)的濫用。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)公共利益的界定以及征地的決策可由地方立法機(jī)關(guān)（地方代表大會(huì)及其常委）或者聽證會(huì)制度來(lái)決定（李增剛，2015）［3］，這也在一定程度上解決了我國(guó)當(dāng)前土地征收程序中存在的問題。

（2）土地補(bǔ)償?shù)拇_定。過低的土地補(bǔ)償會(huì)損害失地農(nóng)民利益，過高補(bǔ)償可能還會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民因不當(dāng)處置巨額資產(chǎn)而返貧，所以如何確定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值得探討。李增剛（2015）［3］指出，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)遵循三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先，地租理論和產(chǎn)權(quán)理論是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的理論基礎(chǔ)。馬克思地租理論認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)地理位置、土地肥沃程度的差異性而繳納不同的租金。進(jìn)一步地，馬克思認(rèn)為土地價(jià)格與地租之間是成正比的，所以土地征收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該與土地位置、用途等相關(guān)。此外，土地產(chǎn)權(quán)包括權(quán)能和收益，土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范圍大小能夠給農(nóng)民帶來(lái)不同收益。其次，土地產(chǎn)權(quán)制度是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的法律基礎(chǔ)。不同土地的產(chǎn)權(quán)屬性存在差異，這也必然會(huì)給不同主體帶來(lái)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如，當(dāng)土地屬于集體所有，該村的集體成員擁有相同的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償應(yīng)該包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)收益；當(dāng)集體所有土地已經(jīng)由農(nóng)戶或者集體成員承包時(shí)，宅基地、自留地等的補(bǔ)償都會(huì)有差異。最后，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還可以借鑒房地產(chǎn)交易的市場(chǎng)定價(jià)原則以及租賃價(jià)格等方式。

2．村委會(huì)與失地農(nóng)民：要挾問題的解決與補(bǔ)償訴求的實(shí)現(xiàn)

（1）不合理要挾問題的解決途徑。稟賦效應(yīng)、要挾問題與集合問題是緊密相關(guān)的，其核心都是補(bǔ)償問題。國(guó)外的土地整理以及隱藏項(xiàng)目性質(zhì)等方式能夠?yàn)榻鉀Q這些問題提供借鑒（黃泰巖，2014）［8］。

首先，土地整理。在新開發(fā)區(qū)域或者布滿建筑物的城區(qū)都可以進(jìn)行土地整理，土地供給的增加能夠減少要挾問題的發(fā)生。對(duì)城市郊區(qū)正在“撤村建居”的城中村可以實(shí)施土地整理。此類區(qū)域的重要特征是土地部分屬于國(guó)家所有，部分屬于農(nóng)民集體所有，項(xiàng)目的實(shí)施可能會(huì)面臨要挾問題。此時(shí)可以讓城中村農(nóng)民留在原來(lái)區(qū)域，只進(jìn)行土地整理而不開展土地征收，避免要挾問題。當(dāng)某一區(qū)域大部分人愿意進(jìn)行土地整理，而只有較少一部分人不愿意進(jìn)行土地整理時(shí)，就可以對(duì)這少部分人實(shí)施征收（Turk和 Korthals，2010）［14］。

其次，政策調(diào)整。既然城市郊區(qū)農(nóng)民集體所有土地征收中可能存在要挾問題，那么政府可以調(diào)整城市的發(fā)展政策。例如，政府可以降低在城市內(nèi)部發(fā)展的投資，提高在城市郊區(qū)發(fā)展的投資，這樣就會(huì)減少城市的擴(kuò)展進(jìn)而減少土地抵抗問題的出現(xiàn)次數(shù)（Turnbull，2005）［15］。

（2）失地農(nóng)民補(bǔ)償訴求的實(shí)現(xiàn)。首先，成員權(quán)與收益權(quán)的協(xié)調(diào)。村委會(huì)在第一層次土地增值收益分配中獲得相應(yīng)的土地增值收益份額，并負(fù)責(zé)在村集體內(nèi)部的第二層次分配。如前文所述，耕地補(bǔ)償包括地上附著物和青苗補(bǔ)償、土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助費(fèi)。利益沖突的關(guān)鍵在于土地補(bǔ)償?shù)某蓡T權(quán)界定問題，登記主義、事實(shí)主義和折衷主義三種成員權(quán)界定方式在不同地區(qū)有不同的實(shí)踐，張廣輝（2013）［1］根據(jù)現(xiàn)實(shí)案例劃分了幾類典型的成員權(quán)界定方式。

其次，合理與不合理訴求的實(shí)現(xiàn)途徑。對(duì)于部分地區(qū)失地農(nóng)民土地補(bǔ)償較低問題，可通過上文總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)逐步提高他們的土地補(bǔ)償。而對(duì)于“不患寡而不患均”的訴求，如何應(yīng)對(duì)呢？如前文所講，“種房子”“買賣戶口”是失地農(nóng)民為了獲得更高的利益所采取的行為，實(shí)踐中地方政府會(huì)采取有限容忍與選擇性追蹤。地方政府采取有限容忍的原因在于其目標(biāo)是征地工作的順利開展。當(dāng)“種房子”或者“買賣戶口”事件很大程度上影響到土地征收時(shí)，地方政府才會(huì)追究農(nóng)民的違法責(zé)任，即對(duì)這些事件進(jìn)行選擇性追究。當(dāng)這樣的事件不影響土地征收進(jìn)度時(shí)，地方政府一般都會(huì)采取有限容忍的態(tài)度（魏建、黃婉如，2012）［13］。

從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)上訪行為可能會(huì)采取高壓否定和合理確認(rèn)的態(tài)度，原因在于上級(jí)政府將上訪情況作為考核地方官員的一個(gè)指標(biāo)，所以地方政府最初肯定會(huì)采取高壓否定的態(tài)度，在博弈過程中則可能滿足失地農(nóng)民的要求。

3．用地企業(yè)獲取土地方式的轉(zhuǎn)變：以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為例

地方政府土地財(cái)政收入的主要來(lái)源在于給予農(nóng)民較低補(bǔ)償與收取用地企業(yè)較高土地出讓金之間的差額。地方政府在失地農(nóng)民和用地企業(yè)之間對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的控制可能會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民沒有獲得較高的土地補(bǔ)償，并進(jìn)一步導(dǎo)致利益沖突的發(fā)生。那么，用地企業(yè)和失地農(nóng)民之間能否直接進(jìn)行土地交易呢？黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，在滿足“用途管制”和“符合規(guī)劃”的前提下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市，這為用地企業(yè)提供了獲取土地的新途徑。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐經(jīng)歷了改革開放至20世紀(jì)90年代末的嚴(yán)格控制、2000—2008年的探索和2008年以來(lái)的逐步放開三個(gè)階段。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、收益分配機(jī)制不完善、影響地方政府財(cái)政收入、缺少相關(guān)法律法規(guī)（伍振軍、林倩茹，2014）［16］、損害處于劣勢(shì)地位的失地農(nóng)民利益［17］、破壞耕地以及地方政府抵制等諸多問題。但在很多地方實(shí)踐中也積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，如江蘇昆山，湖北黃山、黃岡，四川郫縣等地都對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了有益探索。

四、結(jié) 論

地方政府通過征收方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，土地用途的變更帶來(lái)了高額的土地增值收益。土地征收過程中不同參與主體有不同的行為表現(xiàn)，而不同行為表現(xiàn)的關(guān)鍵在于土地增值收益分配。本文將土地增值收益劃分為兩個(gè)層次：第一層次是在地方政府、用地企業(yè)和村委會(huì)之間分配；第二層次是在村集體內(nèi)部分配。從土地增值收益兩個(gè)分配層次角度進(jìn)行討論，有助于更好對(duì)土地征收中不同主體的行為展開研究。其中，地方政府在土地征收中“公共利益”界定、“征地補(bǔ)償”確定以及土地征收程序?qū)嵤┑倪^程中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，其有可能采取更有利于獲得較高份額土地增值收益的行為，并存在與村委會(huì)合謀的可能性。

有效約束土地增值收益中不同主體的行為，可從以下幾個(gè)方面入手：首先，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“公共利益”、土地征收補(bǔ)償以及征收程序方面的做法；其次，通過土地整理、政策調(diào)整以及成員權(quán)與收益權(quán)的協(xié)調(diào)約束村委會(huì)與農(nóng)民的行為；最后，創(chuàng)新土地入市方式，如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市以改變用地企業(yè)獲得土地的方式等，調(diào)整不同主體之間的利益分配。

［1］張廣輝．村集體內(nèi)部的土地紅利分配：成員權(quán)和收益權(quán)的沖突與協(xié)調(diào) ［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2013（11）：73－77．

［2］岳樹民，盧藝．土地財(cái)政影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳導(dǎo)機(jī)制：數(shù)理模型推導(dǎo)及基于省際面板數(shù)據(jù)的分析 ［J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2016（5）：37－47，105．

［3］李增剛．前提、標(biāo)準(zhǔn)和程序：中國(guó)土地征收補(bǔ)償制度完善的方向 ［J］．學(xué)術(shù)月刊，2015（1）：24－30．

［4］范子英．土地財(cái)政的根源：財(cái)政壓力還是投資沖動(dòng)［J］．中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（6）：18－31．

［5］王岳龍，鄒秀清．土地出讓：以地生財(cái)還是招商引資：基于居住 工業(yè)用地價(jià)格剪刀差的視角 ［J］．經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2016（5）：68－82．

［6］梁若冰．財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì)、部門利益與土地違法 ［J］．經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2009（1）：283－306．

［7］陳瑩，譚術(shù)魁，張安錄．公益性、非公益性土地征收補(bǔ)償?shù)牟町愋匝芯浚夯诤笔∷氖?4村543戶農(nóng)戶問卷和83個(gè)征收案例的實(shí)證 ［J］．管理世界，2009（10）：72－79．

［8］黃泰巖．國(guó)外經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)前沿（第11輯）［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014．

［9］W illiam A．The offer／ask disparity and just compensation for takings：a constitutional choice perspective［J］．International Review of Law and Econom ics，1995（15）：187－203．

［10］M iceli T J，Sirmans C F．The holdout problem，urban spraw l and em inent domain［J］．Journal of Housing Econom ics，2007（16）：309－319．

［11］Fischer A，Galetovic P．Highway franchising and real estate values：national bureau of econom ic research［J］．Journal of Urban Econom ics，2002，57（3）：432－448．

［12］Bernson B L．Themythology of holdout as a justification for em inent domain and public provision of roads［J］．The Independent Review，2005，10（2）：165－194．

［13］魏建，黃婉如．強(qiáng)者何以認(rèn)可弱者的超限利益主張［J］．社會(huì)科學(xué)輯刊，2012（6）：99－106．

［14］Turk S S，Korthals A．How suitable is LR for renewal of inner city areas？an analysis for Turkey［J］．Cities，2010，27（5）：326－336．

［15］Turnbull G．The investment incentive effects of land use regulations［J］．Journal of Real Estate Finance and Econom ics，2005，31（4）：357－395．

［16］伍振軍，林倩茹．農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策演進(jìn)與學(xué)術(shù)論爭(zhēng) ［J］．改革，2014（2）：113－119．

［17］郭萍，李大偉．美國(guó)國(guó)家公園土地政策及其對(duì)中國(guó)不可移動(dòng)文物土地問題的啟示 ［J］．沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，8（3）：211－216．

Research on behavior of different participants in land expropriation process

LIZi-qi，CHEN Xin-gang
（School of Economics，Shandong University，Ji’nan 250100，China）

In the process of urbanization，the collectively owned land by farmers has been transformed into urban state-owned land，and a large amount of land value-added gains has been produced in the process．The local government，the land-using enterprises，the village committees and farmers have different behaviors in the distribution of land value-added income，whose fundamental reason lies in the conflict of interest distribution．The research on the conflict of interest in the distribution of land value-added benefits from the perspective of different subject behavior is helpful to explore the reasons behind the conflicts of interest and to put forward some pertinent policy suggestions．

urbanization；land expropriation；land compensation；land appreciation；local government；subject behavior；game theory

F 061．3

A

1674－0823（2017）06－0542－05

10．7688／j．issn．1674－0823．2017．06．11

2017－10－10

遼寧省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L16CJY008）；遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（W 2015182）；遼寧省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)課題（2017lslktyb－086）。

李梓旗（1993－），女，遼寧沈陽(yáng)人，碩士生，主要從事農(nóng)業(yè)問題等方面的研究。

* 本文已于2017－11－20 11∶16在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：∥www．cnki．net／kcms／detail／21．1558．C．20171120．1116．008．htm l

（責(zé)任編輯：吉海濤）