環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行困境與破解之道*

呂中偉， 詹 亮(. 沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽(yáng) 0870； . 重慶市梁平縣人民法院 行政庭， 重慶 40500)

【民主與法】

環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行困境與破解之道*

呂中偉1， 詹 亮2
(1. 沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽(yáng) 110870； 2. 重慶市梁平縣人民法院 行政庭， 重慶 405200)

“美麗中國(guó)”已然凝入中國(guó)夢(mèng)的遠(yuǎn)大圖景，但“一面是令人矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，一面卻是令人膽寒的環(huán)境污染慘劇”的矛盾依舊嚴(yán)峻。作為對(duì)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求的立法回應(yīng)，2015年《環(huán)境保護(hù)法》及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》在既有規(guī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的訴權(quán)主體予以明確，對(duì)訴訟范圍予以拓展。然而，受制于一系列“原則規(guī)制”，其依然面臨諸多困境。因此，清晰界定當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，探尋環(huán)境公益訴訟由可能向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變的破解之道，成為當(dāng)前理論研究和司法實(shí)踐的首要任務(wù)。

美麗中國(guó)； 環(huán)境保護(hù)； 環(huán)境保護(hù)法； 環(huán)境公益訴訟； 制度構(gòu)建

中共十八大報(bào)告首次對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出專(zhuān)章論述，并首次提出要建設(shè)“美麗中國(guó)”。在“環(huán)境問(wèn)題已然成為當(dāng)下我國(guó)正歷經(jīng)的一種新的、沉重的生存考驗(yàn)”[1]的嚴(yán)峻形勢(shì)下，“美麗中國(guó)”的提出不僅代表著環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒與執(zhí)政能力的提升，更是對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略的嶄新轉(zhuǎn)變與生存語(yǔ)境的適時(shí)切換。2012年《民事訴訟法》第55條確立了“環(huán)境公益訴訟制度”*2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”。作為捍衛(wèi)環(huán)境公益訴訟制度的“遞進(jìn)式”嘗試與回應(yīng)，2015年1月1日生效的《環(huán)境保護(hù)法》第58條不但擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的范圍，還進(jìn)一步確定了環(huán)境公益訴訟的主體*新修訂《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記 錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！??！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法解釋》)自2015年1月7日起施行，該司法解釋明確了《環(huán)境保護(hù)法》第58條中的起訴主體條件，在一定程度上解決了環(huán)境民事公益訴訟“立案難”的問(wèn)題。然則，現(xiàn)行立法仍然缺乏較為具體的制度設(shè)計(jì)，諸如沒(méi)有較為完整全面的實(shí)體規(guī)范、缺失程序規(guī)則與保障機(jī)制等，使得新環(huán)保法構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟制度離人們期待或者理想的環(huán)境公益訴訟制度還有一定的距離[2]。易言之，環(huán)境公益訴訟在具體實(shí)施過(guò)程中仍會(huì)面臨一系列困難問(wèn)題，甚至遭遇既定模式所滋生的困境。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀

(一) 環(huán)境公益訴訟主體數(shù)量不足

2015年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織必須具備三個(gè)條件，《司法解釋》進(jìn)一步明確了這三個(gè)條件。首先，該社會(huì)組織必須在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府的民政部門(mén)登記；其次，該社會(huì)組織必須具有5年以上專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)；再次，該組織需無(wú)違法記錄。然而，在我國(guó)2 000余家環(huán)保組織中，符合2015年《環(huán)境保護(hù)法》提起訴訟條件的僅有約300家[3]。易言之，2015年《環(huán)境保護(hù)法》雖然對(duì)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的主體條件作出普適性規(guī)制，但當(dāng)前能夠滿(mǎn)足既定條件的社會(huì)組織絕對(duì)數(shù)量過(guò)少，平均到每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市不足10家。即便是符合既定規(guī)制條件的約300家社會(huì)組織，亦會(huì)因經(jīng)費(fèi)保障與主觀意愿限制而進(jìn)一步限縮“實(shí)質(zhì)履職”權(quán)利主體的數(shù)量范圍：據(jù)相關(guān)協(xié)會(huì)的調(diào)查，我國(guó)81.5%的民間環(huán)保組織籌集的經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以下[4]。相較于高昂的訴訟投入(如2013年海南啟動(dòng)1起公益訴訟，僅訴訟費(fèi)就需10萬(wàn)多元[5])，其所持經(jīng)費(fèi)便顯得捉襟見(jiàn)肘，尤其是在具備豐富訴訟經(jīng)驗(yàn)與能力技巧的法務(wù)人員嚴(yán)重缺失的條件下，環(huán)保組織基本沒(méi)有能力提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟。如此，在符合既定條件主體絕對(duì)數(shù)量較少、社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)不足等多重因素交織下，實(shí)際能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織寥寥可數(shù)，近幾年提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的主體多集中在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友等少數(shù)幾家較有影響的環(huán)保組織便是最好的佐證。

(二) 環(huán)境行政公益訴訟形式尚未明確

環(huán)境公益訴訟是嶄新的訴訟形式，是“例外訴訟”“高尚訴訟”[6]，“具有不同的內(nèi)容，有民事公益訴訟，也有行政公益訴訟”[7]?！睹袷略V訟法》第55條已經(jīng)確立了環(huán)境民事公益訴訟，但是環(huán)境行政公益訴訟(甚至是作為其上位概念的行政公益訴訟)并未得到2015年《環(huán)境保護(hù)法》的直接確認(rèn)，備受關(guān)注并于2014年11月1日審議通過(guò)的《行政訴訟法》修正案亦未涉及行政公益訴訟。如此，圍繞環(huán)境行政公益訴訟的一場(chǎng)“無(wú)硝煙的論爭(zhēng)”便悄然興起，該論爭(zhēng)主要圍繞2015年《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害社會(huì)公共利益的行為”是否可以作出擴(kuò)大解釋?zhuān)丛撔袨槭欠駪?yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的瀆職行為與不作為，如“行政機(jī)關(guān)違法履職、怠于履職等而導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為”。誠(chéng)然，即便環(huán)境行政公益訴訟具備其規(guī)制必要性與實(shí)施價(jià)值，且當(dāng)前既有的法律規(guī)制未對(duì)環(huán)境行政公益訴訟作出明確排除，然則受制于當(dāng)前立法的原則呈現(xiàn)與相關(guān)司法解釋細(xì)化規(guī)制的缺失，環(huán)境行政公益訴訟尤其是涉及環(huán)境抽象行政行為的公益訴訟能否提起仍處于“豁然狀態(tài)”。

(三) 環(huán)境公益訴訟案件特有審理規(guī)則缺失

無(wú)論是現(xiàn)行《民事訴訟法》抑或2015年《環(huán)境保護(hù)法》均為環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施留存困境，即“是繼續(xù)援用傳統(tǒng)‘私益訴訟’的審理規(guī)則，還是另行建立‘環(huán)境公益訴訟’的特有審理規(guī)則”。此問(wèn)題引發(fā)了理論與實(shí)踐的論爭(zhēng)與探索，作為對(duì)此既有困境的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，最高人民法院于2015年1月7日起施行《司法解釋》。該解釋共計(jì)34條，分別從起訴資格、管轄范圍、起訴條件、公益私益界定、舉證責(zé)任分配、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、法院調(diào)解等方面細(xì)化了環(huán)境民事公益訴訟的審理程序。然則，基于環(huán)境公益訴訟案件的司法實(shí)踐需求，同時(shí)借鑒域外的立法與司法成果，該司法解釋對(duì)既有法律的解釋(尤其是2015年《環(huán)境保護(hù)法》)過(guò)于狹隘：一則，該司法解釋過(guò)于重視事后救濟(jì)而忽視預(yù)防性救濟(jì)，從而將環(huán)境行政公益訴訟排除在外。二則，該司法解釋未對(duì)2015年《環(huán)境保護(hù)法》第58條“環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害社會(huì)公共利益的行為”中的行為性質(zhì)作出明確界定，形成對(duì)“該行為是否包括行政行為”之論爭(zhēng)的放任。三則，該司法解釋排除禁止令在環(huán)境公益訴訟中的適用。四則，該司法解釋規(guī)定的訴訟請(qǐng)求或者環(huán)境責(zé)任承擔(dān)過(guò)于民法化，明顯缺乏環(huán)境保護(hù)的“法質(zhì)”。五則，該司法解釋所規(guī)定的司法救助程度不夠，容易壓制或者抹殺提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟潛在主體的訴訟意愿。最后，該司法解釋涉及裁判效力的規(guī)定明顯缺少擴(kuò)張性，剛性有余而彈性不足。

(四) 司法制度內(nèi)生性障礙依然存留

司法改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)司法制度的局部性修補(bǔ)，伴隨十八屆三中、四中全會(huì)決定的出臺(tái)，司法體制啟動(dòng)新一輪的深化改革，然則其效果雖初現(xiàn)，但長(zhǎng)期以來(lái)民事訴訟制度中的內(nèi)生性障礙并未徹底清除，還廣泛存在于立案、審理、判決等過(guò)程中。

1. “司法地方化”的束縛猶存

“在現(xiàn)有司法體制的制約下，各級(jí)人民法院的人事、財(cái)政大權(quán)往往掌握在同級(jí)政府手中。”[8]即便是現(xiàn)有法院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管的改革規(guī)制，亦可能是對(duì)地方化制約主體的等級(jí)上移，未必能根除其束縛。環(huán)境公益訴訟中，法院可能淪為以作為環(huán)境公益訴訟被告的納稅大戶(hù)或者龍頭企業(yè)為代表的地方利益的保護(hù)者，裁判過(guò)程中依據(jù)的選擇與運(yùn)用呈現(xiàn)由法律向特定地方利益與地方領(lǐng)導(dǎo)意志的自然流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是“不同的法院適用不同的法律標(biāo)準(zhǔn)，相似的案件在不同的法院有著不同的判決結(jié)果?！盵9]

2. 環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化程度不高

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化是指“國(guó)家或地方設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審判機(jī)關(guān)(環(huán)境法院)，或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審判機(jī)構(gòu)或者組織(環(huán)境法庭)對(duì)環(huán)境案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審理”[10]，并非一種全新的司法現(xiàn)象，而僅僅是司法專(zhuān)門(mén)化的新發(fā)展。早在1988年，武漢市硚口區(qū)人民法院即向最高人民法院提請(qǐng)?jiān)O(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)境法庭的建議，雖最終未得到支持，但卻為環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化提供了指引。2014年7月3日，最高人民法院環(huán)境資源審判庭正式成立，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化進(jìn)入了嶄新的歷史階段。當(dāng)然，推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化僅僅滿(mǎn)足環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)硬件專(zhuān)門(mén)化的條件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其亦應(yīng)推進(jìn)諸如司法理念、審判體制、訴訟模式的軟件專(zhuān)門(mén)化，實(shí)現(xiàn)“硬件+軟件”專(zhuān)門(mén)化的雙向聚合。同時(shí)，受制于各級(jí)法院對(duì)環(huán)境司法專(zhuān)業(yè)化重視程度不同及其所屬地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，環(huán)境司法專(zhuān)業(yè)化的硬件與軟件建設(shè)亦呈現(xiàn)出不平衡性及差距的動(dòng)態(tài)性擴(kuò)展。

3. 案例指導(dǎo)制度有待加強(qiáng)

最高人民法院發(fā)布的涉及環(huán)境資源審判的典型案例尤其是涉及環(huán)境公益訴訟的典型案例數(shù)量嚴(yán)重不足，僅于2014年7月3日公布了9起涉及環(huán)境資源審判的典型案例*此次最高人民法院公布的9起環(huán)境侵權(quán)典型案件分別是：1.中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心與貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠水污染責(zé)任糾紛案；2.聶勝等149戶(hù)辛莊村村民與天安煤業(yè)股份有限公司五礦等水污染責(zé)任糾紛案；3.上海市松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)人民政府與蔣榮祥等水污染責(zé)任糾紛案；4.重慶市長(zhǎng)壽區(qū)龍河鎮(zhèn)鹽井村1組與蒙城縣利超運(yùn)輸有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案；5.朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與江陰港集裝箱公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案；6.張長(zhǎng)健等1 721人與福建省(屏南)榕屏化工有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案；7.姜建波與荊軍噪聲污染責(zé)任糾紛案；8.中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與無(wú)錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會(huì)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案；9.王仕龍與劉俊波采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案。，2015年12月29日公布了10起環(huán)境侵權(quán)典型案例*此次最高人民法院公布的10起環(huán)境侵權(quán)典型案件分別是：1.北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案；2.中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案；3.常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴儲(chǔ)衛(wèi)清、常州博世爾物資再生利用有限公司等土壤污染民事公益訴訟案；4.曲忠全訴山東富海實(shí)業(yè)股份有限公司大氣污染責(zé)任糾紛案；5.沈海俊訴機(jī)械工業(yè)第一設(shè)計(jì)研究院噪聲污染責(zé)任糾紛案；6.袁科威訴廣州嘉富房地產(chǎn)發(fā)展有限公司噪聲污染責(zé)任糾紛案；7.梁兆南訴華潤(rùn)水泥(上思)有限公司水污染責(zé)任糾紛案；8.周航訴荊門(mén)市明祥物流有限公司、重慶鐵發(fā)遂渝高速公路有限公司水污染責(zé)任糾紛案；9.吳國(guó)金訴中鐵五局(集團(tuán))有限公司、中鐵五局集團(tuán)路橋工程有限責(zé)任公司噪聲污染責(zé)任糾紛案；10.李才能訴海南海石實(shí)業(yè)有限公司粉塵污染責(zé)任糾紛案。。這些典型案例雖對(duì)諸如“單一審理程序模式不能滿(mǎn)足環(huán)境資源案件審判需要，行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)割裂致跨區(qū)污染不易解決；污染者擁有信息資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，原告不易收集證據(jù)”等問(wèn)題均有所涉及，但仍然停留在局部探索層面，并未真正具備普遍的參考與指導(dǎo)意義，且這些典型案例中涉及社會(huì)組織提請(qǐng)環(huán)境訴訟的主體均系中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，呈現(xiàn)“形式壟斷”。

二、完善環(huán)境公益訴訟制度的建議

(一) 擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體范圍

環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響我國(guó)人民健康的巨大威脅。不同樣態(tài)的環(huán)境糾紛問(wèn)題集中爆發(fā)，其中亦潛存著巨大的環(huán)境公益訴訟社會(huì)需求。相較于此，法律規(guī)制框架下提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟“實(shí)質(zhì)履職”的權(quán)利主體供應(yīng)卻呈現(xiàn)量與質(zhì)的雙項(xiàng)短缺，因此應(yīng)明晰并拓展環(huán)境公益訴訟的作為主體，以激發(fā)環(huán)境公益訴訟的生命活力。

1. 明確界定“法律規(guī)定機(jī)關(guān)”的范圍

當(dāng)前，現(xiàn)行法律中除《海洋環(huán)境保護(hù)法》*2013年12月28日新修訂《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第二款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！睂?duì)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的“機(jī)關(guān)”作出明確規(guī)制外，其他法律尤其是2015年《環(huán)境保護(hù)法》并未對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作出明確規(guī)制，以致環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)能否提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟仍然停留在論爭(zhēng)狀態(tài)：一則，具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟提請(qǐng)主體?單從操作層面，雖然“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”在短期內(nèi)作為提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟普適主體的可能性較小，但環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)具備與海洋行政主管部門(mén)同樣的環(huán)境公益訴訟主體資格*“環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)”作為環(huán)境公益訴訟提請(qǐng)主體具備以下優(yōu)勢(shì)：一則，賦予具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是對(duì)其環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境行政處罰等行政手段的“司法手段”補(bǔ)充，由行政手段向司法手段的過(guò)渡即是由“行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的執(zhí)法方式”向“司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的新型執(zhí)法方式”的轉(zhuǎn)變。二則，賦予具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的權(quán)利能夠充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的“專(zhuān)業(yè)化”優(yōu)勢(shì)，諸如證據(jù)調(diào)取、環(huán)境監(jiān)測(cè)等。三則，賦予具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的權(quán)利僅僅是其履職形式的擴(kuò)充而非一種新形式的建立，投入成本較低而成效頗高。。當(dāng)然，此項(xiàng)資格的實(shí)現(xiàn)應(yīng)予以嚴(yán)格限制，即“在窮盡處罰、限期治理、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政手段后仍不足以維護(hù)環(huán)境公共利益的情況下”[11]方能提起環(huán)境公益訴訟。二則，檢察機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟提請(qǐng)主體?雖然“最高檢察院曾經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)不作為公益訴訟的主體，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴、督促起訴等方式參與環(huán)境公益訴訟”，但是“檢察院作為憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在公益訴訟中扮演角色”[12]確已成為各方共識(shí)，且司法實(shí)踐中亦不乏檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)或者參與環(huán)境公益訴訟的案件，如山東省樂(lè)陵市檢察院訴范金河污染案、廣東省檢察院訴新中興洗水廠污染案等。2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。該決定第一次以立法的形式明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)直接提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟應(yīng)予以適當(dāng)限制，即“檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟必須以公民或者相關(guān)組織的申請(qǐng)為前提；依職權(quán)徑行提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的案件須以‘通過(guò)督促起訴、支持起訴等方式推動(dòng)公益訴訟程序無(wú)效’為前置條件”。

2. “社會(huì)組織”的廣義解釋

2015年《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》雖對(duì)提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟的主體范圍予以拓展，同時(shí)明確將“通過(guò)訴訟以牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織”予以排除，然則符合該項(xiàng)條件規(guī)制并實(shí)際實(shí)施訴權(quán)的權(quán)利主體甚少，因此，基于新法修訂過(guò)程的目的傾向，即一審稿“社會(huì)團(tuán)體”—二審稿“社會(huì)組織”—三審稿“有關(guān)組織”，應(yīng)對(duì)“社會(huì)組織”作廣義解釋?zhuān)阂粍t，“社會(huì)組織”不應(yīng)局限于環(huán)保社會(huì)組織，亦應(yīng)包括諸如《基金管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)定的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)單位等組織形式。二則，“社會(huì)組織”不應(yīng)局限于在民政部門(mén)登記的環(huán)保組織，而應(yīng)逐步擴(kuò)展至在工商行政管理部門(mén)以“企業(yè)法人”身份登記的環(huán)保組織。

3. “公民個(gè)人”訴訟主體的“漸次確認(rèn)”

“環(huán)境的整體性和共有性決定了環(huán)境的普惠性和普損性，任何損害環(huán)境的行為必然對(duì)生存于環(huán)境之中的每個(gè)個(gè)體造成事實(shí)上的損害”[13]，作為對(duì)公民個(gè)人公共環(huán)境權(quán)益的合法享有者與義務(wù)維護(hù)者的現(xiàn)實(shí)身份回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)賦予其環(huán)境公益訴訟之訴權(quán)：一則，賦予公民個(gè)人訴訟資格是否會(huì)真的導(dǎo)致濫訴困境?答案是否定的。首先，環(huán)境公益訴訟案件的特質(zhì)決定了其對(duì)原告“訴訟能力”的潛在要求，諸如人力資源、財(cái)力支撐、庭審應(yīng)變能力、公益性認(rèn)知(或者“傳統(tǒng)厭訴思想”轉(zhuǎn)變程度)等，而能夠具備以上軟硬件標(biāo)準(zhǔn)的公民個(gè)人絕對(duì)數(shù)量甚少。其次，國(guó)外司法實(shí)踐對(duì)濫訴可能性予以否定回應(yīng)，如作為環(huán)境公益訴訟發(fā)源地的美國(guó)，由公民個(gè)人提請(qǐng)的環(huán)境公益訴訟案件(即公民訴訟)僅占環(huán)境訴訟案件總數(shù)的極小部分；意大利、新西蘭亦未出現(xiàn)在環(huán)境法院案件堆積的惡性膨脹；印度雖在制度設(shè)立之初出現(xiàn)公益訴訟案件數(shù)量激增現(xiàn)象，但經(jīng)適度調(diào)整后便實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)行。最后，公民個(gè)人提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟在國(guó)內(nèi)已有可借鑒的司法實(shí)踐。公民個(gè)人提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟第一案，即蔡長(zhǎng)海訴龍興光水污染責(zé)任環(huán)境公益訴訟案不僅突破了公益訴訟主體限制，而且突破了利害關(guān)系的直接性限制，更是取得勝訴的積極結(jié)果。二則，賦予公民個(gè)人訴訟資格并非無(wú)條件的放任，而應(yīng)設(shè)置適當(dāng)?shù)恼{(diào)適條件。環(huán)境公益訴訟的目的在于保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，并非權(quán)利主體訴權(quán)的濫用，亦非執(zhí)意與環(huán)境主管機(jī)關(guān)競(jìng)賽或者令污染環(huán)境、破壞生態(tài)者難堪，因此，應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)條件予以必要調(diào)適：首先，訴前告知程序。即公民個(gè)人在提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)先以書(shū)面形式向主管機(jī)關(guān)告知相關(guān)事項(xiàng)，由被告知機(jī)關(guān)對(duì)所訴事項(xiàng)予以處理或者答復(fù)(以60日為宜)，若被告知機(jī)關(guān)在規(guī)定期間內(nèi)不作為或者瑕疵作為，或者未實(shí)施有效措施，公民個(gè)人便可以徑直向法院起訴(法院亦應(yīng)依法受理)。其次，利害關(guān)系范圍界定?！盁o(wú)論是直接利害關(guān)系人，還是非直接利害關(guān)系人，甚至任何人均有權(quán)獲得原告資格”[14]。誠(chéng)然，賦予所有公民個(gè)人以訴權(quán)資格是環(huán)境公益訴訟的最終目標(biāo)，然則受制于當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的制度缺陷、司法實(shí)踐探索積累經(jīng)驗(yàn)不足等主客觀因素，對(duì)公民個(gè)人訴權(quán)主體的確認(rèn)應(yīng)呈現(xiàn)階段性，即A階段：確認(rèn)直接利害關(guān)系個(gè)人的訴權(quán)資格，含能夠證明損害公益的行為間接損害其合法權(quán)益的間接利害關(guān)系個(gè)人；B階段：確認(rèn)間接利害關(guān)系個(gè)人的訴權(quán)主體資格；C階段：確認(rèn)所有個(gè)人的訴權(quán)主體資格。當(dāng)前，應(yīng)對(duì)A階段予以全面確認(rèn)。

(二) 環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟衡平發(fā)展

環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟同居于“一體兩翼”的地位，其中的一翼(環(huán)境民事公益訴訟)得到法律明確規(guī)制，而另一翼(環(huán)境行政公益訴訟)卻被擱置，因此，為保證“一體”(環(huán)境公益訴訟)的結(jié)構(gòu)完整性與功能均衡度，應(yīng)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度?，F(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境行政公益訴訟雖然未置可否，但卻留存了默許空間，即2015年《環(huán)境保護(hù)法》并未對(duì)環(huán)境公益訴訟可起訴行為作出其為民事行為的唯一界定。易言之，最高人民法院可以通過(guò)制定司法解釋對(duì)環(huán)境行政公益訴訟予以確認(rèn)：一則，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)予以拓展，即行政機(jī)關(guān)因行政決策、行政審批等具體行政行為導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞等損害公共環(huán)境權(quán)益的法定后果的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其提請(qǐng)環(huán)境行政公益訴訟。同時(shí)，考慮到基于環(huán)境公權(quán)特性的環(huán)境抽象行政行為較之環(huán)境具體行政行為可能對(duì)公共環(huán)境權(quán)益造成更大范圍、更深程度的損害，亦應(yīng)將環(huán)境抽象行政行為(尤其是規(guī)章以下的規(guī)范性文件)納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。二則，環(huán)境行政公益訴訟提請(qǐng)主體范圍應(yīng)突出相對(duì)性，即除環(huán)境公益訴訟合法訴權(quán)主體(國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)與社會(huì)組織)外，環(huán)境行政公益訴訟中的公民個(gè)人主體應(yīng)限于行政相對(duì)人范疇，且其合法權(quán)益應(yīng)處于事實(shí)上的損害狀態(tài)，即“只要利益代表主體的權(quán)益受到了實(shí)際侵害即可成為環(huán)境行政公益訴訟的主體”[15]。三則，環(huán)境行政公益訴訟保護(hù)或者調(diào)整利益范圍的廣義界定。通常意義上，行政違法或不作為或瑕疵作為對(duì)公共環(huán)境權(quán)益的損害被理解為環(huán)境污染或者生態(tài)破壞造成的人身和財(cái)產(chǎn)損害(即狹義環(huán)境人格權(quán))，如環(huán)境自然資源的財(cái)產(chǎn)性損害、資源的生態(tài)性?xún)r(jià)值損害等環(huán)境要素的損害與傳統(tǒng)意義上的人身財(cái)產(chǎn)損害等，然則其并未將如環(huán)境審美、娛樂(lè)消遣等非經(jīng)濟(jì)利益(或者單純的精神享受利益)納入保護(hù)或者調(diào)整的范疇。依據(jù)有權(quán)利必有救濟(jì)原則，應(yīng)將諸如環(huán)境審美、娛樂(lè)消遣等非經(jīng)濟(jì)利益(或者純粹精神享受利益)納入環(huán)境行政公益訴訟保護(hù)或者調(diào)整的范疇(即廣義環(huán)境人格權(quán))。

(三) 構(gòu)建環(huán)境公益訴訟案件特有的審理規(guī)則

環(huán)境公益訴訟較之于普通訴訟具備公益性、技術(shù)性、較大社會(huì)輻射效應(yīng)等訴訟特質(zhì)，因此訴訟規(guī)則亦應(yīng)突出其特殊性，即“排除對(duì)傳統(tǒng)訴訟審理規(guī)則的繼續(xù)援用而另行建立其特有的審理規(guī)則”：一則，管轄制度。環(huán)境公益訴訟案件必須交由公共環(huán)境權(quán)益遭受侵害地、侵害結(jié)果發(fā)生地及被告所在地的中級(jí)人民法院或者專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院集中管轄。二則，訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的地域限制。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等國(guó)家級(jí)環(huán)保組織可以在全國(guó)范圍內(nèi)提起公益訴訟而不受危害行為與侵害結(jié)果的地域限制；其他環(huán)保組織與法律規(guī)定機(jī)關(guān)(如環(huán)保行政機(jī)關(guān))提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟應(yīng)限于職權(quán)范圍與所轄區(qū)域范圍之內(nèi)；公民個(gè)人提請(qǐng)環(huán)境公益訴訟應(yīng)區(qū)分民事與行政，其中環(huán)境民事公益訴訟中公民訴權(quán)資格的實(shí)現(xiàn)應(yīng)不受危害行為與侵害結(jié)果的地域限制，環(huán)境行政公益訴訟中公民訴權(quán)資格的實(shí)現(xiàn)應(yīng)限于行政相對(duì)人所屬轄區(qū)范圍之內(nèi)。三則，舉證責(zé)任。鑒于公共環(huán)境的權(quán)益屬性，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格舉證責(zé)任倒置與因果關(guān)系推定規(guī)則，不應(yīng)因原告系國(guó)家機(jī)關(guān)、環(huán)保組織或者公民個(gè)人而予以區(qū)分。四則，訴訟成本與風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)機(jī)制。一是訴訟保證金制度，即法院立案受理環(huán)境公益案件時(shí)，先由原告交納一定數(shù)額的保證金(即物質(zhì)性約束)，以保證原告參加訴訟過(guò)程的完整性。二是訴訟費(fèi)用減免或訴訟基金制度。原告案件敗訴時(shí)應(yīng)對(duì)其訴訟費(fèi)用予以減免，或者從環(huán)境公益訴訟基金中抽取一定比例的資金用以抵充原告訴訟費(fèi)用。五則，訴訟請(qǐng)求與責(zé)任承擔(dān)。即環(huán)境公益訴求應(yīng)擺脫民事訴求的同化，諸如擯棄恢復(fù)原狀等脫離實(shí)際的訴求類(lèi)型，突出環(huán)境保護(hù)的“法質(zhì)”：一是禁止令之訴。在環(huán)境公益訴訟中，為防止公共環(huán)境權(quán)益遭受更大程度破壞，法院可以依環(huán)境公益訴訟提請(qǐng)主體的申請(qǐng)或者依職權(quán)發(fā)布禁止令，要求對(duì)方當(dāng)事人作出一定行為或者禁止其作出一定行為。二是損害賠償之訴。環(huán)境公共利益的損害賠償訴求可由原告提出，但是該賠償金并非原告所有，而應(yīng)統(tǒng)一劃入由國(guó)家設(shè)立或者監(jiān)管的環(huán)境公益訴訟基金賬戶(hù)。三是其他訴求類(lèi)型，如給付之訴(含修復(fù)環(huán)境之訴)、撤銷(xiāo)之訴、履職之訴等。六則，勝訴判決的擴(kuò)張適用，即原告勝訴的案件同樣對(duì)其他未起訴的適格主體產(chǎn)生既判力，而原告敗訴的案件并不能因此而剝奪其他未起訴的適格主體的訴權(quán)。最后，環(huán)境公益訴訟不適用調(diào)解、和解(環(huán)境公益訴訟的公益與公共特性封堵訴權(quán)主體對(duì)公共環(huán)境權(quán)益的自由處分空間與可能)與反訴(為防止被告惡意訴訟指控下對(duì)公共環(huán)境權(quán)益的二次侵害)。

(四) 積極推進(jìn)司法體制改革，破除司法制度的內(nèi)生性障礙

“傳統(tǒng)司法體制”留存諸多制約環(huán)境公益訴訟發(fā)展的內(nèi)生性障礙，因此需要逐步推進(jìn)司法體制改革：一則，建立跨行政區(qū)域的司法審判組織以破除司法地方化的束縛，“鼓勵(lì)各地法院探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄”[16]。二則，全面推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化。首先，堅(jiān)持以實(shí)際需要為設(shè)立前提，在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的地區(qū)設(shè)立環(huán)境法院，同時(shí)可以“以年受理百件左右環(huán)境案件為參考標(biāo)準(zhǔn)”在環(huán)境法院管轄區(qū)域設(shè)立若干環(huán)境法庭，集中審理各類(lèi)環(huán)境與資源保護(hù)案件。其次，積極探索環(huán)境資源刑事、民事和行政案件歸口審理模式，不斷創(chuàng)新改革“二審合一”或者“三審合一”的集中審判方式以統(tǒng)一裁判尺度，保證環(huán)保案件質(zhì)效。最后，提升環(huán)保法官司法能力，打造專(zhuān)業(yè)型環(huán)保司法。環(huán)保訴訟涉及諸如物理、生物、化學(xué)、醫(yī)學(xué)等眾多學(xué)科知識(shí)，且“二審合一”或者“三審合一”的集中審判方式勢(shì)必要求環(huán)保法官具有較高的復(fù)合素養(yǎng)，如此，便需要環(huán)保法院遴選具備專(zhuān)門(mén)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人士組成專(zhuān)家智庫(kù)，并通過(guò)法定程序任命其為咨詢(xún)專(zhuān)家、人民陪審員、專(zhuān)家證人等直接參與環(huán)保案件審理并根據(jù)其庭審身份行使裁斷權(quán)。三則，完善環(huán)境公益訴訟案件案例指導(dǎo)與參考制度。首先，針對(duì)當(dāng)前典型案例較少的現(xiàn)實(shí)困境，最高人民法院可以建立各級(jí)法院環(huán)保公益訴訟案件推薦與定期報(bào)送制度，最高人民法院亦可主動(dòng)收集相關(guān)典型案例，經(jīng)過(guò)篩選、審核、討論、發(fā)布最終確定為指導(dǎo)與參考性案例。其次，典型案例的發(fā)布不應(yīng)限于以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告或者聯(lián)合原告提請(qǐng)的環(huán)境公益訴訟案件，而應(yīng)不斷向以其他環(huán)保組織、國(guó)家規(guī)定機(jī)關(guān)為原告或者聯(lián)合原告，尤其是公民個(gè)人提請(qǐng)的環(huán)境公益訴訟案件擴(kuò)展。最后，最高人民法院典型案例的內(nèi)容應(yīng)積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求(如訴權(quán)主體資格與受案范圍的拓展、訴求形式的多樣呈現(xiàn)等)或?qū)嵺`探索(如對(duì)環(huán)境審判“三審合一”形式的確認(rèn)等)。

三、結(jié) 語(yǔ)

卡多佐曾言：“如果根本不知道道路會(huì)導(dǎo)向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑?！盵17]然則，我們既已厘清擺在環(huán)境公益訴訟制度面前的事實(shí)困境，且破解之道亦已呈現(xiàn)，接下來(lái)即是“充滿(mǎn)智慧地前行”。

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[11]王燦發(fā)，程多威.新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建 [J].環(huán)境保護(hù)，2014(10)：38-43.

[12]劉莘.公法視野下的環(huán)境公益訴訟 [J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(3)：48-56.

[13]黃萍，劉偉.環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建 [J].人民論壇，2010(17)：129-133.

[14]劉明明.論中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的缺失與構(gòu)建 [J].中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006(6)：71-76.

[15]吳安榮，嚴(yán)蛟，劉濤.環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)辨析：以2007年至2012年公開(kāi)報(bào)道的環(huán)境公益訴訟案件為樣本 [J].滄桑，2013(6)：129-134.

[16]袁定波.最高法環(huán)境資源審判庭首任庭長(zhǎng)詳解工作重點(diǎn) 環(huán)境公益訴訟將有可操作性程序規(guī)則 [N].法制日?qǐng)?bào)，2014-11-13(3).

[17]卡多佐.司法過(guò)程的性質(zhì) [M].蘇力，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1998：63.

(責(zé)任編輯：郭曉亮)

Dilemma and solution of litigation system of environmental public interest

LYU Zhong-wei1, ZHAN Liang2

(1. School of Humanities and Law, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China; 2. Administrative Division, Chongqing Liangping People’s Court, Chongqing 405200, China)

“Beautiful China” has already become one part of Chinese Dream, however， the contradiction is still grim of “rapid economic growth miracle that attract people’s attention on one hand, and environment pollution disaster that terrified people on the other”. As the legislation response to the actual demand of environment protection, the Environment Protection Law and the Interpretation of the Supreme People’s Court on Several Issues Concerning the Application of Law in the Trial of Environmental Civil Public Interest Litigation came into effect in 2015, which further clarify the subject of litigation and widen the range of jurisdiction of litigation system of environmental public interest based on existing institutions. But it is still facing many difficulties enslaved to a series of “principle regulations”. It becomes the first task of theoretical research and judicial practice nowadays to clearly define the problems and challenges of current litigation of environmental public interest, and explore the solution from possibility to reality of litigation of environmental public interest.

Beautiful China; environmental protection; environmental protection law; environmental public interest litigation; system construction

2016-12-16

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(L11DSH029)。

呂中偉(1975-)男，遼寧沈陽(yáng)人，講師，博士，主要從事民事訴訟法、證據(jù)法等方面的研究。

14∶35在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20170330.1435.024.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2017.02.10

D 990

A

1674-0823(2017)02-0152-06