我國PPP投融資項目的市場審思與完善路徑

張彥偉

(四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都 610065)

我國PPP投融資項目的市場審思與完善路徑

張彥偉

(四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都 610065)

PPP投融資項目是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域進行長期合作的投資模式。正是PPP投融資項目所具有的這些獨特優(yōu)勢，其在獲得國家政策大力支持的同時，整體市場規(guī)模持續(xù)擴大，市場前景值得期待。PPP投融資項目市場的良好發(fā)展前景雖然可以預(yù)期，但其具體運行過程中存在的問題卻可能為未來留下風(fēng)險隱患。因此，需要對PPP投融資項目市場進行完善，實現(xiàn)PPP投融資項目市場的規(guī)范有序發(fā)展：完善現(xiàn)有法規(guī)，提高立法層次；確立服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變政府職能；切實提升PPP投融資項目社會資本方的運營能力。

PPP投融資項目；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；市場分析

PPP投融資項目是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域進行長期合作的投資模式。在這一模式中，投資項目的具體建設(shè)和運營乃至維護等則由社會資本負責(zé)，通過對使用者收取一定的費用，必要時加上適當(dāng)?shù)恼a貼，以保證其成本回收和取得適當(dāng)?shù)睦麧?。政府在整個PPP投融資項目中，既是項目的提供者，又是項目服務(wù)價格和項目質(zhì)量的監(jiān)督者。PPP項目融資模式，不僅可以大大緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域存在的投資資金和管理能力不足的問題，使社會能夠更早更好地獲得相應(yīng)項目帶來的利益，而且為社會資本提供了穩(wěn)定可靠的投資渠道，使其獲得合理的投資回報。*蔡曉琰、周國光：《PPP項目政府和社會資本合作的投資回報機制研究》，《財經(jīng)科學(xué)》 2016年第12期。在我國全面建成小康社會的建設(shè)過程中，為了更好更快地推動與國計民生相關(guān)的各種公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，PPP投融資項目因為其獨特的優(yōu)勢必將得到快速的發(fā)展。為了更好地發(fā)揮PPP投融資項目促進社會福利提升的積極作用，推動其持續(xù)健康地成長，對其市場現(xiàn)狀進行分析研究并在此基礎(chǔ)上探討可能的完善路徑，對于提高國家治理能力，加速我國現(xiàn)代化進程將具有重要的現(xiàn)實意義。

一、PPP投融資項目的市場現(xiàn)狀

PPP投融資項目相對于普通的政府投資，其最大的優(yōu)勢在于突破了政府自身投資資金的限制，在充分利用社會資本的情況下，使政府自身無力建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能夠順利完成，并且充分利用了社會資本在市場運營和管理方面的特長，從而有效地促進了社會整體福利的增長。PPP投融資項目自上世紀八九十年代在我國實施以來，即得到了社會的廣泛認可，近年來更是呈現(xiàn)出加速增長的趨勢，其不僅具備了相當(dāng)巨大的市場規(guī)模，而且由于當(dāng)下的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和政府的大力支持，同樣呈現(xiàn)出比較好的發(fā)展前景。

(一)我國PPP投融資項目的發(fā)展狀況

我國自上世紀PPP投融資項目開展以來，即呈現(xiàn)出逐步增長的趨勢。尤其是2012年黨的十八大會議明確提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用之后，PPP投融資項目出現(xiàn)了新一輪的發(fā)展高潮。與此相匹配，政府為了進一步促進PPP投融資項目的發(fā)展和規(guī)范化，采取一系列包括法律法規(guī)、操作指引、標準化工具、管理機構(gòu)，乃至專業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容在內(nèi)的有效措施，對PPP投融資項目市場的加速發(fā)展起到了良好的保障作用。*韓瑋、葛曉鵬等：《關(guān)于推進PPP模式的調(diào)研與思考》，《宏觀經(jīng)濟管理》2016年第3期。根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2016年10月底，財政部的PPP投融資項目入庫數(shù)量已經(jīng)達到了1萬個以上，預(yù)計投資總金額達到12.73萬億人民幣，而且在這些入庫項目中，已經(jīng)通過簽約落實了的PPP投融資項目達到了1080個，投資總金額達到1.8萬億人民幣以上，占入庫項目投資總金額的14%。這些投資項目涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括了交通運輸、市政建設(shè)、水務(wù)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化教育體育，以及旅游養(yǎng)老等諸多方面，涉及的社會資本既有國有企業(yè)，也有知名的民營企業(yè)。

(二)新常態(tài)下宏觀投資環(huán)境發(fā)生了變化

自從2012年我國國民經(jīng)濟增長率放緩到7.65%以來，近幾年我國經(jīng)濟增長率一直在7%左右徘徊，而且由于全球經(jīng)濟低迷導(dǎo)致的出口不振和投資放緩的影響，這一相對于三十年來較低的增長率可能要維持較長一段時間，從而成為我國經(jīng)濟增長的新常態(tài)。在這種較低經(jīng)濟增長新常態(tài)下，我國的宏觀投資環(huán)境相對于之前發(fā)生了根本性的變化。這一變化直接導(dǎo)致政府自身投資能力的受限，但對PPP投融資項目市場的發(fā)展卻有著良好的促進作用。*余逢伯：《新常態(tài)下PPP模式的機遇、挑戰(zhàn)與對策》，《金融論壇》2015年第8期。

2.地方政府收入和融資能力下降。隨著近年來土地財政在地方政府收入中的比例逐漸降低，在找不到新的經(jīng)濟增長點的情況下，其總體收入持續(xù)下降已經(jīng)成為不可避免的趨勢。另外，2014年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，對地方政府的債務(wù)擴張進行了明確的限制，使其依靠債務(wù)擴張融資的能力下降。兩者相結(jié)合，使得地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)投資方面的資金來源捉襟見肘。而PPP投融資項目能夠在很大程度上減輕地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金缺乏的壓力，關(guān)鍵是PPP投融資項目不會導(dǎo)致地方政府增加新的債務(wù)，從而成為地方政府緩解收入和融資能力下降的最佳選擇。

3.貨幣信貸持續(xù)寬松。為了保證國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，在可見的一段時期內(nèi)，國家都會實行寬松的信貸政策。然而，由于實體經(jīng)濟的低迷，掌握信貸資金的金融機構(gòu)必然會優(yōu)先選擇盈利能力可靠的企業(yè)，而與政府合作且收入能保持長期穩(wěn)定的PPP投融資項目的社會資本參與方在此方面具有較大的優(yōu)勢，從而在很大程度上保證了PPP投融資項目市場發(fā)展的融資來源。

綜上可以看出，在國民經(jīng)濟持續(xù)適度增長的新常態(tài)時期，基礎(chǔ)建設(shè)投資成為政府拉動經(jīng)濟增長的主要手段。而PPP投融資項目不僅能緩解政府基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的壓力，而且為社會資本提供了長期可靠的投資渠道，從而更容易受到信貸資金的青睞，為其市場的快速發(fā)展提供了良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。

(三)政府的大力支持

正是因為認識到PPP投融資項目對于拉動基礎(chǔ)建設(shè)投資，進而保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要作用，近年來我國政府對PPP投融資項目的市場發(fā)展采取了一系列包括法律、財政金融以及實際推廣等方面的支持措施，對PPP投融資項目市場的健康快速發(fā)展起到了重要的促進作用。

1.對PPP投融資項目市場進行規(guī)范。自2015年以來，我國政府針對PPP投融資項目市場運作中存在的問題，陸續(xù)出臺了一系列具有針對性的政策措施，這些政策措施主要包括：2015年國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這一管理辦法是首次專門針對PPP投融資項目市場的部門規(guī)章，而不再是之前僅僅對PPP投融資項目進行引導(dǎo)的指導(dǎo)性文件；2016年下半年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號)；財政部下發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)；保監(jiān)會下發(fā)的《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理辦法》；國家發(fā)改委、證監(jiān)會下發(fā)的《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2016]2698號)等等。這些政策性文件對 PPP 項目的推介、PPP 項目財政承受能力論證、政府采購信息公開、PPP 項目信息平臺管理、物有所值論證、風(fēng)險防范、融資渠道等均作出了明確規(guī)定，對PPP投融資項目市場的健康發(fā)展起到了重要的保障作用。

在落實成本控制工作之前，需要確保整體風(fēng)景園林工程施工質(zhì)量和施工進度，并在此情況下，對風(fēng)景園林成本加以科學(xué)把控，以此實現(xiàn)成本投放的最小化。

2.財政和金融方面的政策扶持措施。為了保證PPP投融資項目能夠獲得適當(dāng)?shù)睦麧櫥貓蟛⒒I措到充足的投資資金，國家在這方面也采取了一系列傾斜性的政策措施。首先，允許地方政府將PPP投融資項目的政府支出納入到其年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃之中，但不能超過年度財政總支出的10%。其次，對于投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP投融資項目實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠。再次，在融資方面允許政策性金融機構(gòu)對PPP投融資項目的貸款最長期限為30年，鼓勵PPP投融資項目通過發(fā)行債券和設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的方式募集資金。

3.政府大力推廣。政府的具體推廣措施主要包括中央政府和地方政府兩個方面。一方面中央政府對PPP投融資項目加強了市場引導(dǎo)。從2014年底財政部開始分批公布PPP投融資項目的示范項目，而國家發(fā)改委則建立了PPP投融資項目庫，并分批公布PPP投融資項目的推介項目。另一方面，地方政府自2015年下半年以來，不斷加大對PPP投融資項目的推介力度。采取的方式包括組團、單獨推介以及政府網(wǎng)站發(fā)布信息等方式，并邀請社會運營建設(shè)企業(yè)和金融機構(gòu)等參加各種形式的PPP投融資項目推介會。

二、PPP投融資項目市場運行中存在的問題

由于當(dāng)前經(jīng)濟低迷導(dǎo)致政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力增大，以及政府為了促進PPP投融資項目市場發(fā)展而采取的一系列支持措施，PPP投融資項目迎來了前所未有的發(fā)展機遇。*曾林峰：《銀行參與PPP項目分析》，《中國金融》2016年第23期。但是，在其具體市場運行過程中，也存在影響其健康發(fā)展的問題。

(一)法律法規(guī)不健全問題

法律是現(xiàn)代國家對社會進行控制的主要手段，健全的法律法規(guī)對于保障PPP投融資項目市場的健康成長有著不可或缺的作用。然而，現(xiàn)有關(guān)于PPP投融資項目的法律法規(guī)卻存在一系列亟待解決的問題。雖然自2015年以來國家為了支持PPP投融資項目市場的健康發(fā)展，出臺了一系列的法律文件，但這些文件所形成的法律法規(guī)遠未達到完善的程度。這種不完善主要表現(xiàn)在兩個方面：一是缺少強制性的法律規(guī)范。當(dāng)前關(guān)于PPP投融資項目的法律法規(guī)以指導(dǎo)性為主，對PPP投融資項目在其漫長的建設(shè)和運營過程中可能出現(xiàn)的各種問題，以及糾紛解決等缺乏具體的操作程序規(guī)定，社會資本方的合法權(quán)益得不到有效的制度保障。二是個別地方同其他法律法規(guī)相沖突，且缺乏相應(yīng)的細則規(guī)范。如PPP投融資項目運作過程中經(jīng)常會出現(xiàn)特許經(jīng)營權(quán)授予的問題，然而其具體的授予方式卻容易同我國的《土地管理法》及相關(guān)法律產(chǎn)生矛盾。根據(jù)《土地管理法》及相關(guān)法律的規(guī)定，土地使用權(quán)的取得必須通過招標、拍賣或掛牌等公平競爭的程序取得。如果嚴格按照這一法律程序，則特許經(jīng)營權(quán)人極有可能不能取得相應(yīng)的土地使用權(quán)，從而使PPP投融資項目無法進行。

(二)政府行政存在的問題

在PPP投融資項目的市場運行過程中，政府在其中居于主導(dǎo)地位，其不僅是PPP投融資項目的設(shè)計者和提供者，還承擔(dān)著項目監(jiān)督和引導(dǎo)者、參與者，乃至政策和法律提供者的身份。因此，PPP投融資項目能否順利運行，政府在其中有著決定性的影響。而PPP投融資項目在市場運行中存在的問題，也主要是政府行政存在的問題。就PPP投融資項目市場運行的現(xiàn)狀來看，政府行政存在的問題主要包括以下幾個方面：

1.政府直接控制社會資本方。PPP投融資項目最大的特色和優(yōu)勢之一，是其能夠充分利用社會資本的融資能力以及運營與管理能力，從而保證該項目能最大程度地促進社會福利水平的提高。然而，在具體的PPP投融資項目市場運行過程中，由于此類項目的受益具有長期穩(wěn)定可靠的特征，地方政府往往不愿意選擇其無法控制的民間資本作為社會資本合作方，而是傾向于選擇直接或間接受其控制的國有企業(yè)作為社會資本方參與PPP投融資項目。這種狀況的結(jié)果就是直接導(dǎo)致PPP投融資項目中的社會資本方不具備社會資本的特質(zhì)，其人員、資金，乃至具體操作過程實際上都還是必須接受政府方面的控制。這種PPP投融資項目所起到的真正作用，說穿了，就是避開國家對地方政府?dāng)U大債務(wù)的監(jiān)管，通過其直接控制的國有企業(yè)平臺向金融機構(gòu)融資。由于這些國有企業(yè)不具備真正的社會資本對項目的投資回報和風(fēng)險等進行獨立評估的能力，也沒有相應(yīng)的對該項目的運營和管理的優(yōu)勢，從而大大增加了PPP投融資項目的運營風(fēng)險。而且由于這些作為社會資本方參與PPP投融資項目的國有企業(yè)同地方政府之間的隸屬關(guān)系，在其缺乏償債能力的情況下，其項目融資有進一步演變?yōu)榈胤秸畟鶆?wù)的可能。

2.政府違約的可能。PPP投融資項目由于經(jīng)常具有公益性質(zhì)，社會資本方要保證其合理的利潤，往往需要政府對該項目提供的服務(wù)進行合理定價、賦予其特許經(jīng)營權(quán)，乃至必要的財政補貼。然而，在具體的運營過程中，政府極有可能出于民生問題的考慮而給該服務(wù)價格規(guī)定低于合理的社會平均價格；或者因為項目前期評估不準確，對政府補貼沒有清楚表述；或者多級政府和多屆政府參與項目合同的履行等。這些情況的出現(xiàn)，PPP投融資項目的社會資本投資方就不得不面對政府違約的可能。如何對PPP投融資項目中可能出現(xiàn)的政府違約行為進行限制，并由其承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，當(dāng)前的法律并沒有具有可操作性的詳細規(guī)定，從而在很大程度上增加了社會資本參與PPP投融資項目的風(fēng)險。

3.為追求政績而盲目擴張。地方政府為了追求政績，并充分利用PPP投融資項目減輕政府債務(wù)的作用，往往想方設(shè)法上馬各種形式的PPP投融資項目。很多本來應(yīng)當(dāng)由市場來決定的投資項目，如農(nóng)貿(mào)市場、工業(yè)廠房和房地產(chǎn)等，也在拉動經(jīng)濟增長的目標下以“園區(qū)開發(fā)”的名義納入PPP投融資項目之中。*楊雪琴、劉敏：《PPP項目融資風(fēng)險的影響因素及對策》，《商業(yè)經(jīng)濟研究》2016年第18期。對于這些地方政府來說，PPP投融資項目只是其拼政績、博眼球的工具，為了盡可能擴大PPP投融資項目的數(shù)量和規(guī)模，很多項目均沒有經(jīng)過科學(xué)論證和評估即倉促上馬，為其后續(xù)建設(shè)和運營留下很大的隱患。

(三)社會資本參與方存在的問題

社會資本方是PPP投融資項目中除政府以外的主要參與者，其不僅要負責(zé)PPP投融資項目的具體建設(shè)和運營，還需要為項目的順利進行獲得足夠的融資。社會資本方在PPP投融資項目的市場運作中存在的問題，也會對PPP投融資項目能否成功產(chǎn)生直接的影響。就當(dāng)前PPP投融資項目市場運作的情況來看，社會資本參與方存在的問題主要包括以下幾個方面：

1.缺乏有效的監(jiān)管機制。PPP投融資項目的社會資本方直接負責(zé)項目的建設(shè)和運營，為了保證其行為能夠嚴格遵守項目設(shè)計的目的，以及項目協(xié)議中的相關(guān)條款，對其進行一定程度的監(jiān)管是完全必要的。這種監(jiān)管應(yīng)當(dāng)涉及到兩方面的內(nèi)容：一是社會資本方建設(shè)PPP投融資項目，以及后續(xù)運營過程中提供服務(wù)的質(zhì)量；二是其運營過程中是否嚴格按照項目設(shè)計的目的提供服務(wù)，主要包括提供相應(yīng)服務(wù)的價格和質(zhì)量。然而，由于PPP投融資項目協(xié)議往往對政府監(jiān)管只進行原則性的規(guī)定，缺少可操作性的具體細則，加之缺乏足夠的專業(yè)人才等原因，因此難以起到真正的監(jiān)管作用。社會資本方自身也出于節(jié)省成本的目的，不愿意設(shè)立專門的組織對其進行相應(yīng)的監(jiān)管。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，作為社會資本的項目建設(shè)方和運營方極有可能為了其自身的利益，而損害社會公眾的福利，導(dǎo)致PPP投融資項目增進社會福利的目的不能順利實現(xiàn)。

2.缺乏有效的風(fēng)險防范機制。PPP投融資項目在建設(shè)和運營過程中，必然會面臨著一系列由于市場競爭和需求不足，以及財務(wù)和管理等諸多方面的風(fēng)險。但是，現(xiàn)有PPP投融資項目的社會資本參與者往往只關(guān)心項目可能帶來的長期穩(wěn)定的收益，而對可能出現(xiàn)的風(fēng)險缺乏足夠的防范意識，尤其是忽略風(fēng)險預(yù)警與防范機制的構(gòu)建，在PPP投融資項目的運營過程中缺乏有效地風(fēng)險防范機制和抵御可能出現(xiàn)風(fēng)險的能力。

3.融資渠道狹窄且成本高企。當(dāng)前PPP投融資項目的主要融資渠道為商業(yè)信貸和上市籌資，雖然由于PPP投融資項目的收益具有長期穩(wěn)定性，從而具有良好的信譽，因此從這些融資渠道獲得足夠的投資和運營資金難度不大。然而，僅僅依靠商業(yè)信貸和上市籌資這兩種方式，不僅渠道狹窄，可選擇性小，而且成本高企。*韓金鋒：《PPP項目融資的資本結(jié)構(gòu)及補償模式研究》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2016年第12期。同時，也會大大增加PPP投融資項目社會資本參與方獲得合理利潤的難度，給PPP投融資項目的健康發(fā)展造成不必要的障礙。

三、PPP投融資項目市場的完善路徑

PPP投融資項目市場的良好發(fā)展前景雖然可以預(yù)期，但其具體運行過程中存在的問題卻可能為未來留下風(fēng)險隱患。因此，需要從以下幾方面對PPP投融資項目市場進行完善，實現(xiàn)PPP投融資項目市場的規(guī)范有序發(fā)展。

(一)完善現(xiàn)有法規(guī)，提高立法層次

PPP投融資項目存在的所有問題，幾乎都可以通過相應(yīng)的法律法規(guī)的完善得到一定程度的解決?，F(xiàn)有法律法規(guī)的完善主要包括兩方面的內(nèi)容：一方面有必要在修訂現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上提升PPP投融資項目相關(guān)立法的層次。由于現(xiàn)行與PPP投融資項目相關(guān)的法律法規(guī)多為行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)，而這些法律法規(guī)不僅層次較低，且一般只涉及到PPP投融資項目某一方面法律關(guān)系的規(guī)范，對PPP投融資項目難以形成充分有效地規(guī)范和促進作用。鑒于PPP投融資項目對于基礎(chǔ)建設(shè)投資的重要性日益增加，有必要對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行修訂，并在此基礎(chǔ)上進行有關(guān)PPP投融資項目的專門立法，由全國人大通過類似于《PPP投融資項目促進法》的法律，并由國務(wù)院制定配套的實施細則，在提高立法層次的基礎(chǔ)上對和PPP投融資項目相關(guān)的內(nèi)容進行系統(tǒng)而詳細的規(guī)定。*仇保興：《推進政府與社會資本合作(PPP)的有關(guān)問題和對策建議》，《城市發(fā)展研究》2016年第5期。另一方面，制定PPP投融資項目相關(guān)法律同其他法律的沖突規(guī)范。由于現(xiàn)行PPP投融資項目相關(guān)法律法規(guī)同其他法律存在一定程度的矛盾，有必要根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的沖突規(guī)范，在保證法律權(quán)威性的基礎(chǔ)上消除PPP投融資項目開展過程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。如PPP投融資項目的特許經(jīng)營和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定之間的沖突，有必要按照特別法大于普通法的沖突解決規(guī)則，在相關(guān)條款中直接規(guī)定特許經(jīng)營方獲得相關(guān)土地使用權(quán)的優(yōu)先地位。

(二)確立服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能的轉(zhuǎn)變是保證PPP投融資項目市場順利發(fā)育和快速成長的關(guān)鍵。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，要處理好政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)的關(guān)系，*郝濤、徐宏等：《PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)有效供給與實現(xiàn)路徑研究》，《經(jīng)濟與管理評論》2017年第1期。政府必須改變其只是將PPP投融資項目作為其提升政績和減輕債務(wù)壓力的工具，并采用行政管理方式對PPP投融資項目進行實際控制的觀念，充分發(fā)揮PPP投融資項目利用社會資本參與所具有的市場和管理方面的優(yōu)勢，確立服務(wù)意識，加速政府職能的轉(zhuǎn)變。

1.將政府角色嚴格限定為指導(dǎo)者和監(jiān)督者。PPP投融資項目相對于政府直接投資最大的優(yōu)勢，不僅在于其可以充分利用社會資金，減輕政府投資資金不足的壓力，更在于其能充分利用社會資本在市場和管理方面的優(yōu)勢，提高政府治理社會的能力。因此，必須改變當(dāng)前政府在PPP投融資項目中直接控制社會資本參與方，從而導(dǎo)致其可能存在的市場和管理優(yōu)勢完全喪失的局面。一方面國家應(yīng)當(dāng)通過法律明確規(guī)定與地方政府或者其上下級政府有著直接隸屬關(guān)系的企業(yè)不得作為社會資本參與PPP投融資項目，減少地方政府直接控制社會資本方的可能。另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)明確自身在PPP投融資項目中的指導(dǎo)者和監(jiān)督者的定位，對于PPP投融資項目的具體建設(shè)和管理活動，在社會資本參與方?jīng)]有違反項目協(xié)議和法律法規(guī)的情況下，不能以任何形式進行干涉，更不能越俎代庖，越過社會資本方直接進行業(yè)務(wù)操作。

2.在項目協(xié)議中明確規(guī)定政府的違約責(zé)任。為了防止項目開展過程中可能出現(xiàn)的政府違約且不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，導(dǎo)致社會資本參與方項目投資風(fēng)險增大，有必要在項目協(xié)議中明確規(guī)定政府的違約責(zé)任。相關(guān)項目協(xié)議條款必須對政府可能出現(xiàn)的違約情況進行充分估計，并按照具體情況將政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任予以詳細規(guī)定，在保證其可操作性的基礎(chǔ)上防止可能出現(xiàn)的政府違約糾紛。另外，政府必須增強契約意識，尤其是在出現(xiàn)項目協(xié)議中沒有預(yù)計到的既成違約事實的情況下，應(yīng)主動同社會資本參與方進行協(xié)商，在保證其合理利益并取得其諒解的基礎(chǔ)上尋找雙方可以接受的最佳解決方案。

3.建立科學(xué)的項目評估機制，以防止PPP投融資項目的盲目上馬，從而造成不必要的資源浪費。政府在PPP投融資項目的立項過程中，必須建立科學(xué)的項目評估機制，尤其是應(yīng)當(dāng)考慮聘用第三方獨立的專業(yè)評估機構(gòu)，對其可能存在的風(fēng)險進行充分的測評，以保證PPP投融資項目的質(zhì)量。*聶穎、郭艷嬌等：《PPP模式的財政管控策略研究——基于資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角》 ，《地方財政研究》2016年第18期。

(三)切實提升PPP投融資項目社會資本方的運營能力

社會資本方運營能力高低將直接關(guān)系PPP投融資項目的順利展開和目標的實現(xiàn)，因此有必要采取以下措施，促進其運營能力的提升。

1.建立有效的PPP投融資項目監(jiān)管機制。在政府方對PPP投融資項目監(jiān)管能力不足的情況下，社會資本方應(yīng)當(dāng)充分認識到必要的監(jiān)管對項目順利開展的保障作用，通過自身建立專門的監(jiān)管組織以及聘請專業(yè)的第三方監(jiān)管機構(gòu)的方式解決具體項目監(jiān)管薄弱的問題。

2.建立有效的PPP投融資項目風(fēng)險防范機制。社會資本方在項目建設(shè)和運營過程中，必須對其可能遇到的各種市場風(fēng)險和財務(wù)管理風(fēng)險進行充分的評估，并制定相應(yīng)的預(yù)案，提高自身的抗風(fēng)險能力，保證項目的順利運行。一方面社會資本方有必要設(shè)立專門的人員和機構(gòu)對項目風(fēng)險進行管理；另一方面，在自身風(fēng)險管理能力不足的情況下，必須聘請外部專業(yè)的風(fēng)險管控機構(gòu)對其風(fēng)險進行專門管理。

3.積極開拓低成本融資渠道。商業(yè)信貸和上市籌資為主的融資方式是目前PPP投融資項目成本居高不下的主要原因之一，為了充分促進PPP投融資項目市場的健康發(fā)展，積極開拓低成本的融資渠道勢在必行。從當(dāng)前存在的社會融資渠道來看，可以從兩個方面引進低成本資金進入PPP投融資項目市場：一是各種政策性很強的低息貸款，包括外國政府貸款、世界銀行等國際金融機構(gòu)貸款和國家政策性銀行貸款；二是保險公司和住房公積金融資。當(dāng)然，目前國家對這兩方面的資金進入PPP投融資項目均存在一定程度的限制，不過，多渠道融資已經(jīng)成為未來PPP投融資項目資金來源的重要發(fā)展方向，社會資本參與方應(yīng)當(dāng)積極爭取開拓低成本的融資渠道，以降低項目融資成本，擴大盈利空間。

四、結(jié)語

在當(dāng)前國民經(jīng)濟進入低速穩(wěn)定增長的宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，PPP投融資項目較好地迎合了需要大量政府投資拉動經(jīng)濟增長，而政府自有投資資金不足的情況。與此同時，PPP投融資項目還能充分利用社會資本參與方的市場和管理經(jīng)驗，增強政府對社會的綜合治理能力。正是PPP投融資項目所具有的這些獨特優(yōu)勢，其在獲得國家政策大力支持的同時，整體市場規(guī)模持續(xù)擴大，市場前景值得期待。

(責(zé)任編輯：欒曉平)

2017-02-25

張彥偉，男，四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生。

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