吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙因素分析

李清++蘭玲

[摘要]土地資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者間高效合理流動，有利于在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、資源優(yōu)化配置的同時，加速推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。吉林省近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論從規(guī)模上還是速度上，都呈上升趨勢，但也應(yīng)意識到，作為農(nóng)業(yè)大省，吉林省農(nóng)地流轉(zhuǎn)起步較晚，處于全國中下游水平，相較于其他省份仍有許多障礙因素亟待克服。從政府、農(nóng)戶、資金及中介服務(wù)四方面分析制約吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，為進(jìn)一步促進(jìn)吉林省農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供參考。

[關(guān)鍵詞]吉林省 農(nóng)村土地 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 土地承包經(jīng)營權(quán)

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）22-0029-02

土地是解決農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)構(gòu)成的“三農(nóng)”問題的核心與關(guān)鍵，關(guān)系到社會的長治久安與發(fā)展。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的快速健康流轉(zhuǎn)，能夠有效地解決農(nóng)業(yè)小規(guī)模、分散經(jīng)營等弊端，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了由禁止到允許再到鼓勵的歷程，這是由我國特殊國情決定的。推進(jìn)農(nóng)村土地合理高效流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)村社會改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵舉措，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的首要任務(wù)。吉林省在上世紀(jì)90年代開始在農(nóng)戶之間自發(fā)嘗試流轉(zhuǎn)，在國家政策的積極推動下，部分縣、市陸續(xù)建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)試驗區(qū)及試點，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模都呈上升趨勢，但總體流轉(zhuǎn)數(shù)量仍舊偏小，位于全國中下游水平。

一、吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

吉林省是農(nóng)業(yè)大省，地處世界聞名的黑土帶，是國家重要的糧食產(chǎn)區(qū)。根據(jù)吉林省國土資源廳2014年公布的第二次土地調(diào)查報告，結(jié)果顯示吉林省耕地面積703萬公頃，占全省土地總面積的30%。（見表1）從耕地分布上看，中部地區(qū)（長春、四平、遼源）耕地面積最大，占全省耕地面積38.3%；其次是西部地區(qū)（松原、白城），占34.6%；而吉林市、延邊州、白山市、通化市構(gòu)成的東部地區(qū)占全省耕地面積27.1%。

數(shù)據(jù)來源：吉林省國土資源廳

從土地流轉(zhuǎn)面積總體趨勢上看，中部平原地區(qū)高于西部地區(qū)，東部延邊州地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模最大，這是因為受地域及語言文化的影響，延邊州農(nóng)村出國務(wù)工人員比例大，勞動力轉(zhuǎn)移程度高；從流轉(zhuǎn)方式上看，由初期的轉(zhuǎn)包、互換向轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等多種形式轉(zhuǎn)變；從流轉(zhuǎn)對象上看，除農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)外，還增加了工商企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，目前吉林省形成各類規(guī)模經(jīng)營主體6.3萬戶，種植面積在100畝以上的專業(yè)種糧大戶有71797戶，經(jīng)營耕地面積1234.9萬畝，占吉林省耕地面積的11.7%；從流轉(zhuǎn)速度上看，近幾年流轉(zhuǎn)速度和面積上逐年增長。（見圖1）2015年全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1683萬畝，同比增長3%，占家庭承包土地面積的27%，且有繼續(xù)上升之勢，但相較于全國水平來說仍處于中下游。從流轉(zhuǎn)用途上看，2015年，吉林省農(nóng)作物播種面積8698萬畝，糧食作物繼續(xù)保持7800萬畝，糧食總產(chǎn)量700多億斤，土地流轉(zhuǎn)主要還是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，農(nóng)地的基本用途沒有發(fā)生改變；從流轉(zhuǎn)期限上看，流轉(zhuǎn)期限較短，多采取1年或2-5年內(nèi)短期承包的保守方式。

吉林省土地流轉(zhuǎn)無論從土地功能、土地流轉(zhuǎn)時間與空間，還是從農(nóng)民的兼業(yè)性經(jīng)營上看，都尚處于起步發(fā)展階段。1982 年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立后，吉林省農(nóng)村開始出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，但相對于國內(nèi)其他省份起步晚，具有時間短、規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄、分散等特點，在全國處于中下水平。近幾年，吉林省流轉(zhuǎn)水平大幅度提高，整體上呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)地域擴(kuò)大化的新特點。

二、影響吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素

（一）產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，權(quán)利主體模糊

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和國家政策的積極引導(dǎo)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)是大勢所趨，然而產(chǎn)權(quán)界定不清晰、權(quán)利主體模糊是吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題產(chǎn)生的根本原因。例如《土地管理法》等法律明確規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。但究竟歸屬于農(nóng)村集體的哪一級，卻未做明確說明，一方面容易導(dǎo)致集體土地多元主體權(quán)利之爭及多頭流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，另一方面缺乏農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的帶動，多數(shù)農(nóng)村、農(nóng)戶分散單干，并沒有形成對土地規(guī)模經(jīng)營的需求。此外，吉林省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作預(yù)計2017年年底完成，而其他諸如集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等確權(quán)工作進(jìn)展緩慢或處于規(guī)劃階段。吉林省第二輪土地承包工作已經(jīng)結(jié)束，確定的承包關(guān)系至今沿用，但在承包權(quán)利主體的界定上依然較為模糊。從當(dāng)前吉林省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行模式看，其對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有進(jìn)行明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定，對各項權(quán)利中所包含的權(quán)能也沒有明確規(guī)定和劃分，這對產(chǎn)權(quán)的后續(xù)交易、產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)以及產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障造成極大障礙。產(chǎn)權(quán)制度存在多元主體、界定不清晰，是導(dǎo)致吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不高的關(guān)鍵因素。

（二）勞動力轉(zhuǎn)移程度低，過度依賴土地保障功能

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提之一，反過來農(nóng)地流轉(zhuǎn)又成為解放農(nóng)村勞動力的途徑。大量實證研究已表明農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在正相關(guān)關(guān)系，即農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度越高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度越快。吉林省農(nóng)戶多數(shù)以小生產(chǎn)者身份從事土地經(jīng)營活動，這是他們習(xí)慣了多年的生產(chǎn)方式，追求生活的基本穩(wěn)定，勞動轉(zhuǎn)移意愿低，小農(nóng)意識嚴(yán)重，尤其是中老年人，不愿改變現(xiàn)行生產(chǎn)方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。再者，土地承擔(dān)的社會保障功能也是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓性差的重要原因之一。長期以來，農(nóng)村社會保障由于覆蓋面小、社會化程度低，其發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。隨著土地價格的日益上漲，農(nóng)民更愿意通過土地獲得基本生活資料或?qū)⑵渥鳛橐环N養(yǎng)老工具，這就決定了農(nóng)民對土地的高度依賴性。吉林省農(nóng)村人口眾多，城鎮(zhèn)化速度相對滯后于農(nóng)村勞動力增速，一方面導(dǎo)致農(nóng)村大量剩余勞動力不能充分就業(yè)，農(nóng)民為維持基本生存權(quán)利通常不會輕易放棄土地耕種；另一方面許多農(nóng)民雖然進(jìn)城打工，但農(nóng)村土地仍繼續(xù)耕種，只在農(nóng)忙時間回到農(nóng)村經(jīng)營，成為季節(jié)性兼業(yè)農(nóng)民。兼業(yè)農(nóng)民不能全身心地投入到農(nóng)村土地耕種上來，限制了土地資源合理利用和有效配置。

（三）農(nóng)村金融改革發(fā)展緩慢，資金融資困難

在實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，資金是首要且最為重要的驅(qū)動因素，尤其在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，生產(chǎn)要素的投入資本也隨之增加，貸款類型由小額分散向大額集中轉(zhuǎn)變，資金不足或短缺都將嚴(yán)重制約流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模。吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，資本積累相對薄弱，農(nóng)業(yè)資金的投入已難滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而小額信貸仍是吉林省農(nóng)村地區(qū)資金的主要來源，由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺少有效抵押物，國有商業(yè)銀行貸款門檻較高，貸款較為困難，如果轉(zhuǎn)向民間借貸又無疑增加了潛在風(fēng)險，這成為制約和束縛以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場及農(nóng)民合作社為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的重要原因。雖然吉林省相關(guān)政府部門設(shè)立了部分專項資金，但覆蓋面比較小，不能解決實質(zhì)問題。吉林省整體上農(nóng)村金融創(chuàng)新不足，未能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保功能，金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等農(nóng)村金融組織參與度不高，金融服務(wù)種類少，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營資金缺乏，融資困難，規(guī)模經(jīng)營難以運(yùn)行，在一定程度上影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

（四）市場機(jī)制不健全，中介服務(wù)不完善

目前，吉林省土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制缺失，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍處于無序狀態(tài)，盤活農(nóng)村土地以及創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以實現(xiàn)。吉林省土地流轉(zhuǎn)市場尚未完全建成，僅部分縣（市）成立二級或三級服務(wù)市場，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺。全省有近一半的縣（市）沒有建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或服務(wù)大廳；近三分之一縣（市）沒有建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，且在已建成的網(wǎng)絡(luò)平臺中又存有許多漏洞或不足之處，影響用戶體驗。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，缺乏中介服務(wù)對土地流入方經(jīng)營能力、資格審查和評估；農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，又缺乏對土地流出方利益的保護(hù)機(jī)制。中介組織的缺乏，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方信息溝通不暢，扭曲了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格，提高了土地流轉(zhuǎn)的交易成本；維權(quán)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不健全，使得糾紛事件時有發(fā)生，農(nóng)民得不到有力援助，自身利益又受到威脅，因此流轉(zhuǎn)積極性下降。農(nóng)村土地三權(quán)分立的合理運(yùn)行以及多項權(quán)能的實現(xiàn)，需要機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系配合。

綜上所述，吉林省為加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，需對產(chǎn)權(quán)主體邊界、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村金融改革、市場機(jī)制等關(guān)鍵障礙性因素及時處理，充分發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)對吉林省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極作用。首先要明確并完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。吉林省在做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作的基礎(chǔ)上，可以制定地方性法規(guī)來明確農(nóng)村土地所有權(quán)，為農(nóng)民提供法律依據(jù)。其次，改善吉林省農(nóng)民，尤其是失地農(nóng)民的社會保障制度，完善勞動力市場，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移。第三，擴(kuò)大相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵金融投資機(jī)構(gòu)簡化土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的抵押貸款手續(xù)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村金融服務(wù)體制，從而保證對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的資金投入。最后，進(jìn)一步加強(qiáng)吉林省農(nóng)村土地交易市場及交易網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，鼓勵設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專業(yè)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府與市場監(jiān)管，完善市場機(jī)制，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供便利條件和切實保障。

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責(zé)任編輯：楊柳