電子支付：擴(kuò)大覆蓋面和待遇發(fā)放的“利器”

■編譯／秦靖沂

通常情況下，現(xiàn)有社會保障機(jī)構(gòu)的待遇發(fā)放和費(fèi)用征繳模式適用于體現(xiàn)雇傭關(guān)系的集體性安排。然而，要擴(kuò)大社會保障覆蓋面，惠及難以覆蓋的群體和個人，如靈活就業(yè)人員、農(nóng)村居民、外來務(wù)工人員等，機(jī)構(gòu)間的批量數(shù)據(jù)傳輸模式已不能滿足，需要新的、能應(yīng)對大量獨(dú)立和安全交易的服務(wù)模式。在許多國家，社會保障計劃不斷增加，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，也為有效的繳費(fèi)和支付帶來了挑戰(zhàn)。

電子支付技術(shù)的不斷發(fā)展，表明其適用于傳輸大量個人數(shù)據(jù)的場景。全球范圍的手機(jī)高普及率預(yù)示著可利用電子支付機(jī)制征繳社保費(fèi)用、發(fā)放社保待遇及提供相關(guān)服務(wù)。采用電子化手段完成這些資金收支具有明顯的優(yōu)勢，包括為參保人提供方便省時的服務(wù)、簡化程序、降低交易成本、防止和處理錯誤、安全交易（尤其在處理現(xiàn)金時減少人身風(fēng)險）等。

過去10多年，在社會保障繳費(fèi)和待遇支付方面，電子支付技術(shù)已開展多項(xiàng)試點(diǎn)和應(yīng)用，尤其在非洲、亞洲和南美洲。本文使用一個通用模型描述社會保障計劃中實(shí)施電子支付的必備要素，并根據(jù)當(dāng)前世界各地社會保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，介紹5種方案，描述從最簡單到最復(fù)雜的電子支付機(jī)制的可能配置。

相關(guān)因素

選擇適用方案的關(guān)鍵因素。確定適用于本國的電子支付系統(tǒng)形式，應(yīng)考慮兩個關(guān)鍵因素。一是功能需求，如要實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)還是待遇支付，是否需對在國外居住的參保人提供服務(wù)等。二是基礎(chǔ)條件，包括基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)、范圍和可用性；是否存在提供電子賬戶和支付服務(wù)的組織；是否存在領(lǐng)取待遇的便利手段等。這些因素相互影響，一個因素的選擇可能會限制后續(xù)因素選擇的范圍。

基礎(chǔ)設(shè)施是最基本的考慮。基礎(chǔ)設(shè)施包括國家電信網(wǎng)絡(luò)、銀行系統(tǒng)或其他金融服務(wù)（如銀行卡支付系統(tǒng)或移動錢包）的性質(zhì)和范圍，以及難以覆蓋群體的接受度等。某些情況下還涉及現(xiàn)金分配設(shè)施。其次是確定電子支付服務(wù)提供商。社會保障待遇支付主要有三種途徑：現(xiàn)金、有限制性的工具（如限制功能的卡），以及主流金融賬戶（如移動錢包、銀行卡或銀行賬戶）。一旦確定選項(xiàng)，如通過移動電話或授權(quán)的現(xiàn)金分配代理渠道，電子支付手段的選擇范圍就會大大縮小?？紤]電子支付手段后，下一個關(guān)鍵點(diǎn)是身份認(rèn)證手段。本文假設(shè)用戶已在社會保障體系中完成登記，并滿足身份認(rèn)證要求。

風(fēng)險。所有支付系統(tǒng)都面臨欺詐、丟失和錯誤的風(fēng)險。電子支付系統(tǒng)還存在宕機(jī)、錯誤、意外、電力或設(shè)備故障、信息化管理漏洞和惡意攻擊等風(fēng)險，需要及時升級和更新。因此，電子支付系統(tǒng)必須將風(fēng)險管理置于規(guī)劃和管理之前。對于不同方案，風(fēng)險的類型和級別也各不相同，但總體來說，所有系統(tǒng)都必須考慮以下風(fēng)險管理內(nèi)容：

非技術(shù)風(fēng)險包括：⑴最大限度減少欺詐和錯誤。系統(tǒng)涉及當(dāng)事方越多越難控制，可以考慮全面記錄、支付要求二次簽名、將職責(zé)委托給地方等手段。⑵以有效的手段檢測、補(bǔ)救欺詐和錯誤，如采用對賬機(jī)制、提供官方的或獨(dú)立的審計功能。⑶建立健全立法和執(zhí)法意識，包括有效的刑事司法制度。

技術(shù)風(fēng)險包括：⑴保證系統(tǒng)可靠性和彈性，及時恢復(fù)和備份。⑵確保網(wǎng)絡(luò)安全，明確網(wǎng)絡(luò)攻擊防御的要求和能力，具有持續(xù)完善計劃，滿足人員技能需求，預(yù)留必要的預(yù)算。⑶考慮設(shè)備老化，將“技術(shù)更新周期”納入規(guī)劃和預(yù)算。

通用模型

本文列出的電子支付系統(tǒng)通用模型，可用于描述和設(shè)計任何采用電子手段支付社保待遇或繳納社保費(fèi)用的系統(tǒng)，尤其為難以覆蓋群體解決社會保障資金收支需求。

電子支付機(jī)制：簡化的通用模型

模型的核心是5個方面15個元素，一是人員（支付過程中的參與者），包括待遇領(lǐng)取人、接收者、繳費(fèi)者。二是組織，包括社會保障機(jī)構(gòu)、支付服務(wù)提供商、支付合作伙伴。三是對象（卡，計算機(jī)等），包括支付設(shè)備、支付工具、支付授權(quán)。四是通信（消息，信號），包括交易信息、信息內(nèi)容、系統(tǒng)信息。五是基礎(chǔ)設(shè)施，包括信息系統(tǒng)、國家級支付系統(tǒng)、國家通信基礎(chǔ)設(shè)施。這些元素可以采用多種形式（“值”），并連接到其他元素（通過“關(guān)系”）。特定支付系統(tǒng)中可選擇必要的元素和形式來描述該系統(tǒng)，并確定它們之間的關(guān)系。

支付過程包括元素通過的路徑及元素間關(guān)系。例如，社會保障機(jī)構(gòu)向移動通信運(yùn)營商發(fā)出支付指令，移動通信運(yùn)營商將金額計入待遇領(lǐng)取人的電子賬戶，待遇領(lǐng)取人使用SIM卡插入與移動網(wǎng)絡(luò)連接的移動電話，通過移動支付功能在本地電話商店提取現(xiàn)金。

盡管元素、值和關(guān)系之間可能的組合數(shù)量巨大，但5種基本模式已足以描述各國大多數(shù)的社會保障電子支付系統(tǒng)。上圖顯示了模型中元素組間簡化的一般關(guān)系，從中可導(dǎo)出特定支付系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。

基本方案

基于世界各地多個案例，本文提煉出5種基本方案，代表大部分用于社會保障項(xiàng)目的電子支付系統(tǒng)（各地略有差異）。這些方案仍然是抽象的模型，實(shí)踐中每個實(shí)際應(yīng)用的系統(tǒng)都是特定過程、角色、活動、技術(shù)、信息系統(tǒng)和所在國家管理規(guī)定的獨(dú)特組合。這5種方案（見表1）旨在提供一個框架，用以選擇特定環(huán)境中最適用的方案。

一是授權(quán)碼方案。一種由銀行或郵局提供的支付系統(tǒng)，在提供的授權(quán)碼經(jīng)銀行或郵局核實(shí)的情況下，可從當(dāng)?shù)胤中刑崛‖F(xiàn)金。不支持繳費(fèi)功能。

支付流程如下：社會保障機(jī)構(gòu)向郵局或銀行提供資金；社會保障機(jī)構(gòu)向郵局（銀行）發(fā)出支付指令（待遇領(lǐng)取人、金額）；郵局 （銀行）生成唯一代碼，通過短信發(fā)送到待遇領(lǐng)取人注冊手機(jī)；待遇領(lǐng)取人（或代理）攜帶代碼和授權(quán)標(biāo)識或證書等到郵局（銀行）的當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)；分支機(jī)構(gòu)驗(yàn)證代碼和授權(quán)標(biāo)識，確定對應(yīng)金額，向待遇領(lǐng)取人提供相應(yīng)現(xiàn)金；郵局（銀行）記錄該交易，將代碼置為無效，更新本地和社會保障機(jī)構(gòu)的財務(wù)記錄。

該方案在中國、肯尼亞、毛里塔尼亞、菲律賓、贊比亞、津巴布韋等國應(yīng)用。最簡單的情況下，用戶只需要一個具有短信功能的手機(jī)，能夠訪問移動電話網(wǎng)絡(luò)，不需要接入互聯(lián)網(wǎng)。中國還應(yīng)用了該方案的一種升級模式：向智能手機(jī)APP或使用芯片卡訪問的社會保障信息系統(tǒng)發(fā)送授權(quán)碼。

二是移動錢包預(yù)付卡賬戶方案。移動通信運(yùn)營商通過移動錢包，提供儲值賬戶和現(xiàn)金提取服務(wù)。與現(xiàn)金等值的金額存儲在移動錢包賬戶中，待遇領(lǐng)取人使用個人SIM卡作為令牌，插入便攜式公用移動付費(fèi)電話中訪問賬戶。在不擴(kuò)展為完整移動錢包的情況下，該方案不支持繳費(fèi)功能。

該方案要求有覆蓋相關(guān)區(qū)域的移動電話網(wǎng)絡(luò)、有移動付費(fèi)電話和移動錢包系統(tǒng)的本地代理商（需要相應(yīng)的金融服務(wù)政策）、有可安全地向相關(guān)區(qū)域代理商分配現(xiàn)金的后勤網(wǎng)絡(luò)。移動運(yùn)營商需實(shí)現(xiàn)移動錢包系統(tǒng)與社會保障機(jī)構(gòu)間的交互，接收支付指令，記賬并返回支付記錄。最后還要求有將待遇領(lǐng)取人、移動錢包賬戶、移動電話SIM卡和PIN碼，以及一系列授權(quán)標(biāo)識或證書關(guān)聯(lián)起來的注冊過程。用戶不需要直接訪問互聯(lián)網(wǎng)和銀行系統(tǒng)，只需使用移動付費(fèi)電話訪問運(yùn)營商的授權(quán)代理。

表1 方案概述

三是移動錢包方案。移動通信運(yùn)營商提供的電子支付和儲值賬戶系統(tǒng)。與現(xiàn)金等值的金額存儲在移動錢包賬戶中，可用于付款，通過現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬方式增加金額，或提取現(xiàn)金。該系統(tǒng)不僅可用于社會保障繳費(fèi)，還可用于儲蓄，以及注冊用戶間的任何交易。只要能夠使用移動支付服務(wù)，或手機(jī)能訪問網(wǎng)絡(luò)，該方案也支持不在國內(nèi)居住的用戶使用。

支付流程如下：社會保障機(jī)構(gòu)將資金存入待遇領(lǐng)取人登記的移動錢包賬戶，通過短信向接收者發(fā)送通知；待遇領(lǐng)取人可通過移動錢包系統(tǒng)進(jìn)行支付（通過創(chuàng)建和發(fā)送短信），或在支付合作伙伴處提取現(xiàn)金。

繳費(fèi)流程如下：只要賬戶中有足夠余額，即可通過手機(jī)支付功能，使用移動錢包賬戶向社會保障機(jī)構(gòu)繳費(fèi)；也可以使用手機(jī)賬戶向社會保障機(jī)構(gòu)繳費(fèi)。

四是借記卡或預(yù)付卡賬戶方案。系統(tǒng)基于待遇領(lǐng)取人的銀行卡賬戶，通過磁條卡或芯片卡訪問該賬戶。巴西、智利、哥倫比亞、墨西哥、巴基斯坦、菲律賓等國使用了磁條卡，中國、剛果、肯尼亞、南非等國使用了芯片卡。

該方案要求有銀行和電子支付系統(tǒng)、廣泛覆蓋的ATM機(jī)或POS終端、支持支付系統(tǒng)的電信網(wǎng)絡(luò)、支持社會保障機(jī)構(gòu)和卡供應(yīng)商的銀行和財務(wù)系統(tǒng)。金融服務(wù)提供商（銀行或信用卡公司）需為用戶設(shè)立和管理賬戶，發(fā)放和更換賬戶附帶的卡和身份認(rèn)證令牌，完成付款。社會保障機(jī)構(gòu)、個人和卡服務(wù)提供商發(fā)起賬戶設(shè)立過程，發(fā)放卡、PIN碼或生物識別ID。

支付流程如下：社會保障機(jī)構(gòu)指示支付服務(wù)提供商將待遇存入待遇領(lǐng)取人賬戶；待遇領(lǐng)取人使用卡、PIN碼或生物識別ID，從ATM機(jī)或POS終端提取現(xiàn)金，或使用賬戶支付；所有交易均通過國家銀行系統(tǒng)中的電子支付系統(tǒng)對賬。

繳費(fèi)流程如下：只要有足夠的余額，社會保障機(jī)構(gòu)可從卡賬戶直接扣款；繳費(fèi)人員也可在零售POS或ATM機(jī)上通過購買的方式繳費(fèi)，再由零售商或銀行轉(zhuǎn)賬給社會保障機(jī)構(gòu)。

五是電子銀行和身份認(rèn)證方案。通過銀行系統(tǒng)運(yùn)行，具有完全電子支付和繳費(fèi)功能的系統(tǒng)。該方案要求有完整的銀行體系、有支持支付系統(tǒng)的電信網(wǎng)絡(luò)、有全國范圍的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)或至少每個地區(qū)都有ATM機(jī)、有綜合的安全維護(hù)和網(wǎng)絡(luò)防范措施，可能還需要網(wǎng)上銀行服務(wù)。待遇領(lǐng)取人需擁有和使用銀行賬戶。對于無銀行賬戶的人員，需要額外提供現(xiàn)金方式。社會保障機(jī)構(gòu)、個人和銀行服務(wù)提供商發(fā)起賬戶設(shè)立過程，發(fā)放ATM卡和PIN碼（或生物識別ID、電子ID）。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，這一方案是社會保障支付的默認(rèn)手段（但不一定是排他性的），多數(shù)參保人擁有銀行賬戶。

支付流程如下：社會保障機(jī)構(gòu)通過自己的銀行賬戶向待遇領(lǐng)取人的銀行賬戶發(fā)放待遇；當(dāng)資金到達(dá)待遇領(lǐng)取人賬戶時，他們可以銀行提供的任何方式取得和使用這些款項(xiàng)，如從ATM機(jī)提取現(xiàn)金，用POS終端消費(fèi)，網(wǎng)上購物，電子支付等。

繳費(fèi)流程如下：社會保障機(jī)構(gòu)自動從參保人賬戶扣款，或由參保人賬戶定期支付、通過工資系統(tǒng)的電子轉(zhuǎn)賬支付，參保人或授權(quán)代表也可以電子支付單筆款項(xiàng)。不管采用何種方式，付款將攜帶一個識別社會保障待遇領(lǐng)取人的參考號碼。

表2 五種方案比較

綜上，5種方案各有優(yōu)勢和局限（見表 2）。

本文確定了支持待遇發(fā)放和費(fèi)用征繳的電子支付系統(tǒng)實(shí)施中的一些關(guān)鍵點(diǎn)，文中討論的技術(shù)、管理和基礎(chǔ)設(shè)施等各方面考慮也都很重要。正如《2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》所提出的，各國考慮這些要點(diǎn)的重要意義，在于以實(shí)際行動為社會保障惠及全民的國際承諾作出貢獻(xiàn)。（文獻(xiàn)來自《國際社會保障評論》Paul Waller，“Electronic payment mechanisms in social security:Extending the reach of benefit and contribution transactions”）■