我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

史浩達(dá)

【摘要】本文在前人研究的基礎(chǔ)上對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察的基本內(nèi)涵與意義進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡述，并針對(duì)當(dāng)前我國(guó)法律保障監(jiān)察體系中存在的主要問(wèn)題提出了合理化的解決策略，旨在進(jìn)一步完善我國(guó)的立法、執(zhí)法和監(jiān)察制度，維護(hù)人民的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】法律；勞動(dòng)保障；監(jiān)察體系；問(wèn)題；研究

一、引言

自改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家相關(guān)政策的大力扶持下我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世界矚目的成就，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)勞動(dòng)市場(chǎng)關(guān)系也逐漸向多元化的方向發(fā)展，勞資雙方的關(guān)系變得更加復(fù)雜。自1993年以來(lái)我國(guó)逐步建立起了勞動(dòng)保障監(jiān)察體系，在研究勞資市場(chǎng)關(guān)系、保障勞動(dòng)部門實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)不斷地努力逐漸建立起了一套完整的勞動(dòng)保障監(jiān)察體系，勞動(dòng)保障監(jiān)察成為國(guó)家調(diào)整和干預(yù)勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的重要手段，對(duì)于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是在勞資關(guān)系日益復(fù)雜化的今天，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)立法不健全以及監(jiān)督不到位的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，近年來(lái)各地區(qū)出現(xiàn)了一些令全社會(huì)矚目的熱點(diǎn)事件，如山西、黑龍江等地的違法挖煤發(fā)生事故而受害者得不到應(yīng)有的賠償，以及焦點(diǎn)訪談曝光的四川農(nóng)民張志強(qiáng)的討薪之路，這些問(wèn)題都在一定程度上表明我國(guó)當(dāng)今的勞動(dòng)保障監(jiān)察體質(zhì)中還存在諸多不完善之處，這也是國(guó)家相關(guān)部門今后工作的焦點(diǎn)所在。

二、勞動(dòng)保障監(jiān)察的基本概念和主要特點(diǎn)

1、勞動(dòng)保障監(jiān)察的基本概念

自1993年我國(guó)確定勞保障監(jiān)察制度以來(lái)，通過(guò)不斷地市場(chǎng)調(diào)研、加強(qiáng)法制建設(shè)、促進(jìn)人才隊(duì)伍培養(yǎng)等多種手段使得勞動(dòng)保障監(jiān)察體系日臻完善，在規(guī)范勞資雙方的合法行為、維護(hù)正常的社會(huì)秩序方面發(fā)揮著積極的作用。1995年《勞動(dòng)法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察體系的建設(shè)邁入了一個(gè)新的階段，進(jìn)一步明確了勞資雙方的社會(huì)職能，改善了勞動(dòng)關(guān)系，規(guī)范了市場(chǎng)秩序?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》于2004年頒布，標(biāo)志著我國(guó)勞動(dòng)保障市場(chǎng)監(jiān)察體制逐步走向成熟，其在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范了勞動(dòng)保障管理體系的基本屬性、重要職能以及法律約束力，是對(duì)我國(guó)監(jiān)察法律監(jiān)察體制的進(jìn)一步完善與發(fā)展。因此法律保障監(jiān)察可以初步定義為：法律規(guī)定的國(guó)家專門行政機(jī)關(guān)，也就是勞動(dòng)保障監(jiān)察管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律監(jiān)察用人單位遵守勞動(dòng)法律法規(guī)情況，在國(guó)家相關(guān)法律執(zhí)行部門的配合下維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為予以及時(shí)糾正，并給予一定的行政或刑事處罰，同時(shí)對(duì)其他單位和個(gè)人也起到一定的警示作用。因此可以看出，勞動(dòng)保障監(jiān)察制度對(duì)于正常經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的維護(hù)、弱勢(shì)群體的合法權(quán)益保障以及法律法規(guī)的兼具貫徹具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2、勞動(dòng)保障監(jiān)察的職能特點(diǎn)

總結(jié)來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)保障監(jiān)察具有以下幾種職能特點(diǎn)：

（1）法定刑。勞動(dòng)保障監(jiān)察是在國(guó)家相關(guān)法律體系保障下進(jìn)行的，是一項(xiàng)行政執(zhí)法行為，一切的行政執(zhí)法行為都必須以法律條文作為依托。從內(nèi)容上來(lái)看，法律體系規(guī)定了勞動(dòng)保障監(jiān)察的主體、方法、范圍、內(nèi)容、措施和程序，所有的保障監(jiān)察之內(nèi)的行為都具有法律屬性。因此可以說(shuō)法定性是勞動(dòng)保障檢查的根本屬性。

（2）行政性。勞動(dòng)保障監(jiān)察是一項(xiàng)隸屬于行政部門的監(jiān)督行為，受國(guó)家行政部門的監(jiān)督和約束，表現(xiàn)在勞動(dòng)保障監(jiān)察部門對(duì)用人單位的違法行為依法進(jìn)行處理和做出行政決議，若勞資雙方對(duì)該決議存在疑問(wèn)或不服從該決議判罰，可以向更高一級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)提起行政訴訟和行政復(fù)議。

（3）強(qiáng)制性。強(qiáng)制性也是勞動(dòng)保障檢查的基本屬性之一。由于法制性是勞動(dòng)保障檢查的根本屬性，而法治帶有強(qiáng)烈的強(qiáng)制性色彩，被執(zhí)行群體或個(gè)人需要無(wú)條件服從國(guó)家相關(guān)行政和執(zhí)法部門的判罰規(guī)定，不得抵觸、拒絕和逃避，一旦出現(xiàn)上述行為國(guó)家行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施，保證勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公信力。

（4）普遍性。普遍性是指國(guó)家勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的保障和監(jiān)察對(duì)象十分廣泛，除了極少數(shù)的機(jī)關(guān)和個(gè)人外所有的單位和個(gè)人都必須接受國(guó)家保障監(jiān)察部門的監(jiān)察和監(jiān)督，對(duì)于經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的調(diào)查取證并形成定論后的相關(guān)決議這些單位和個(gè)人必須無(wú)條件無(wú)從，不得抗拒和逃避。

三、我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察管理體系中存在的主要問(wèn)題

1、勞動(dòng)保障法立法不完善

我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察體系中暴露出的首要問(wèn)題就是勞動(dòng)保障法立法不完善，與其他相關(guān)法律的銜接不和諧，法律條文的執(zhí)行力度不夠。一方面一些與勞動(dòng)者息息相關(guān)的集體合同法、社會(huì)保障法等沒(méi)有出臺(tái)，當(dāng)勞動(dòng)者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)沒(méi)有一套完備的法律保障體系作為保障，致使一些違法亂紀(jì)的單位和個(gè)人得不到應(yīng)有的懲處，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的正常發(fā)展受到了威脅，不利于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，一些法律條文的原則性強(qiáng)、具體性差，缺乏行之有效的監(jiān)督管理體系，很多執(zhí)法行為沒(méi)有落實(shí)到實(shí)處，以至于各種各樣的地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件層出不窮，透明性差。再者，一些勞動(dòng)行政立法在傳統(tǒng)上也體現(xiàn)出“重實(shí)體、輕程序、重國(guó)家機(jī)關(guān)”的權(quán)利傾向，民眾的參與熱情不高，執(zhí)行力度不夠，執(zhí)法透明性也有待加強(qiáng)，這些都是阻礙我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察體系進(jìn)一步發(fā)展的重要問(wèn)題。

2、不同法律法規(guī)在內(nèi)容上相互沖突

首先，我國(guó)勞動(dòng)保障系統(tǒng)對(duì)于勞動(dòng)保障監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定存在不一致的現(xiàn)象。如2004年頒發(fā)的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》確定了三種勞動(dòng)保障監(jiān)察對(duì)象，一是勞動(dòng)者；二是用人單位，包括以盈利為目的的團(tuán)體或組織，以及與個(gè)人簽訂勞動(dòng)就業(yè)和保障合同的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等；三是中介單位或個(gè)人，如工作中介單位、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等。但是2008年頒布的《勞動(dòng)法》僅僅將用人單位納入監(jiān)察范圍。另外一些地方性的勞動(dòng)保障法律條文也在確定監(jiān)察對(duì)象上存在不確定的問(wèn)題。這種監(jiān)察對(duì)象的不一致直接導(dǎo)致在執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)重大偏差，很可能出現(xiàn)職權(quán)分配不明、監(jiān)察范圍重疊甚至遺漏了監(jiān)察對(duì)象的現(xiàn)象，給一些不法分子以可乘之機(jī)。其次，勞動(dòng)保障監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的內(nèi)容界定不清?！秳趧?dòng)法》規(guī)定了兩套勞動(dòng)保障執(zhí)法體系：一是以勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)節(jié)、仲裁為主的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度；一套是以勞動(dòng)保障監(jiān)察為核心的勞動(dòng)監(jiān)察監(jiān)察制度。《勞動(dòng)法》雖然規(guī)定了這兩套制度，但是對(duì)于如何具體執(zhí)行這兩套制度則沒(méi)有給出一個(gè)明確的解釋。隨后國(guó)家立法機(jī)關(guān)針對(duì)這一問(wèn)題出出臺(tái)了一系列的解釋文件，但是從實(shí)踐情況來(lái)看，是職責(zé)交叉、各行其是。這種規(guī)章制度直接導(dǎo)致勞動(dòng)保障監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的部分重疊，很有可能導(dǎo)致執(zhí)行雙方互相推諉，不辦實(shí)事。最后，各地在勞動(dòng)保障監(jiān)察性質(zhì)的認(rèn)識(shí)方面存在見(jiàn)解不一的情況，導(dǎo)致勞動(dòng)保障監(jiān)察的內(nèi)容制定上也不盡相同，給勞動(dòng)保障監(jiān)察的實(shí)際工作中帶來(lái)巨大的難題，如一些跨地區(qū)、跨省份的勞動(dòng)保障監(jiān)察行為由于各地區(qū)的保障監(jiān)察體系存在差異而導(dǎo)致保障監(jiān)察工作舉步維艱，收效甚微。

3、勞動(dòng)保障監(jiān)察人員的素質(zhì)不高，能力不強(qiáng)

勞動(dòng)保障監(jiān)察體系的高效運(yùn)行需要一支專業(yè)程度高、綜合能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍作為依托。勞動(dòng)保障監(jiān)察是一項(xiàng)復(fù)雜的、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要工作人員熟練掌握包括勞動(dòng)法、經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)資源管理、社會(huì)保障等在內(nèi)的專業(yè)知識(shí)，并可以根據(jù)實(shí)際問(wèn)題熟練應(yīng)用這些知識(shí)，達(dá)到解決實(shí)際問(wèn)題、保障人民合法權(quán)益的目的。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，很多勞動(dòng)保障監(jiān)察部門的工作人員普遍存在文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)較低，綜合能力不強(qiáng)，不能勝任勞動(dòng)保障監(jiān)察工作需要的情況，這些在一定程度上影響了相應(yīng)機(jī)關(guān)的辦事效率，長(zhǎng)此以往不利于我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察系統(tǒng)的長(zhǎng)久發(fā)展。

四、解決我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察體系中實(shí)際問(wèn)題的關(guān)鍵策略

1、提高勞動(dòng)保障法律法規(guī)的立法質(zhì)量，提升執(zhí)行力

高效的勞動(dòng)保障監(jiān)察體系的建立和運(yùn)行離不開(kāi)一套完善的勞動(dòng)保障法律體系。隨著《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察體系》以及《社會(huì)保障法》等一系列的法律法規(guī)條文的相繼出臺(tái)，勞動(dòng)保障監(jiān)察中無(wú)法可依的局面正在被逐漸扭轉(zhuǎn)。國(guó)家相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)和各地區(qū)立法部門應(yīng)該立足于我國(guó)各地區(qū)的勞動(dòng)保障監(jiān)察體系發(fā)展現(xiàn)狀著重加快“立法”盲區(qū)的立法進(jìn)程，同時(shí)根據(jù)實(shí)踐需要及時(shí)對(duì)法律法規(guī)中不恰當(dāng)?shù)牡胤竭M(jìn)行修正與調(diào)整。如對(duì)于勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁在受案范圍上的重合問(wèn)題應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的立法內(nèi)容進(jìn)行修改，縮小勞動(dòng)監(jiān)察受案范圍，將公共權(quán)力從社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)合同以及拖欠工資等可以通過(guò)司法手段加以解決的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中撤回，使這些問(wèn)題逐漸恢復(fù)到司法范疇。另外為了提升相關(guān)保障法律法規(guī)的執(zhí)行力和政府部門的公信力，必須加逐步完善法律保障和監(jiān)督管理體系，加大對(duì)違反基準(zhǔn)法、損壞勞動(dòng)者合法權(quán)益的行為的打擊力度，已達(dá)到警示作用。

2、進(jìn)一步明確勞動(dòng)保障監(jiān)察的范圍與對(duì)象

首先，在立法環(huán)節(jié)上國(guó)家立法機(jī)關(guān)要明確勞動(dòng)保障監(jiān)察體系的覆蓋范圍，突出監(jiān)察主體。在監(jiān)察對(duì)象問(wèn)題上，勞動(dòng)保障監(jiān)察的相對(duì)人不應(yīng)局限于用人單位和勞動(dòng)者上，還應(yīng)該包括參與實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)移和管理的部分主體上，如職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)等。從立法宗旨上來(lái)看，勞動(dòng)者是立法保護(hù)的對(duì)象，但是并不意味著勞動(dòng)者不受勞動(dòng)保障監(jiān)察體系的監(jiān)督，不可以成為監(jiān)察對(duì)象。因此國(guó)家立法部門應(yīng)該進(jìn)一步明確立法監(jiān)察對(duì)象，著重調(diào)整與勞動(dòng)關(guān)系密切相關(guān)的其他關(guān)系。其次，勞動(dòng)保障監(jiān)察不應(yīng)該局限于具體勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解，因?yàn)橐坏┫萑雱趧?dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解中很可能造成勞動(dòng)保障監(jiān)察力量的浪費(fèi)，反而影響了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。因此勞動(dòng)保障監(jiān)察工作應(yīng)該致力于確定勞動(dòng)合同的訂立與否，并著重實(shí)現(xiàn)與國(guó)際社會(huì)的接軌，尋求其他發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3、提升勞動(dòng)保障監(jiān)察部門工作人員的綜合工作能力

針對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察工作的特殊性與重要性，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)該著重打造一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合水平高、工作熱情高的專業(yè)人才隊(duì)伍，提升準(zhǔn)入門檻，通過(guò)校園招聘、社會(huì)招聘等多種招聘形式向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招聘，確保培聘任為監(jiān)察員的必須獲得由勞動(dòng)保障部門統(tǒng)一頒發(fā)的勞動(dòng)保障監(jiān)察證。在招錄時(shí)要本著公開(kāi)、公正、透明的原則，按照應(yīng)聘者的綜合表現(xiàn)進(jìn)行公開(kāi)打分，擇優(yōu)錄取。同時(shí)，勞動(dòng)保障部門還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷豐富監(jiān)察執(zhí)法人員法律法規(guī)知識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)法人員法律意識(shí)，提高其規(guī)范執(zhí)法的水平。此外，還應(yīng)該重視工作隊(duì)伍的思想道德建設(shè)，加強(qiáng)思想政治教育，嚴(yán)厲抵制不良社會(huì)風(fēng)氣對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍的侵蝕，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光檢查、陽(yáng)光執(zhí)法。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，目前我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察體系建設(shè)中還存在諸多問(wèn)題，需要國(guó)家社會(huì)保障部門和法制部門進(jìn)行通力合作，通過(guò)提高勞動(dòng)保障法律法規(guī)的立法質(zhì)量、進(jìn)一步明確勞動(dòng)保障監(jiān)察的范圍與對(duì)象以及提升勞動(dòng)保障監(jiān)察部門工作人員的綜合工作能力等措施切實(shí)完善我國(guó)的社會(huì)保障監(jiān)察管理體系，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益不受損害。

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