“遍地花開，怎遭掣肘？”

【摘要】“返回地”政策自實(shí)施以來(lái)順應(yīng)民心，深受地方政府重視，其重要性日益上升，但由于其是新生事物，在政策實(shí)行中仍存在一些不足。筆者針對(duì)建設(shè)資金存在門檻，土地分配不足戶，建設(shè)缺乏前瞻性等現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)通過(guò)改變利益分配方式，制定規(guī)范“返回地”分配條例，明確“返回地”建設(shè)集群，加大政府監(jiān)管力度等相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】返回地 土地權(quán)益 建設(shè)體系

“返回地”即安置留地，指政府依法征收農(nóng)民集體土地后，按征收土地面積的一定比例返給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的國(guó)有土地。政府在城市化過(guò)程中土地利益分配博弈中所執(zhí)的價(jià)值取向是億萬(wàn)民眾翹首以觀的。以溫州市為例，創(chuàng)新的農(nóng)村返回地制度以國(guó)有土地使用權(quán)代替土地補(bǔ)償費(fèi)，使得政府、開發(fā)商、村民形成合作模式，較好地保障了失地農(nóng)民的權(quán)益，也保證了城市的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。然而，“返回地”政策是改革開放過(guò)程中的新生事物，政策大幅推廣的同時(shí)暴露了許多問(wèn)題。

為了解民眾現(xiàn)下對(duì)“返回地”政策所持態(tài)度及“返回地”政策的落實(shí)狀況，筆者以溫州瑞安市為例，通過(guò)實(shí)地考察，咨詢相關(guān)認(rèn)識(shí)意見和查閱相關(guān)資料等方式進(jìn)行調(diào)查研究，從而分析現(xiàn)今政府推動(dòng)落實(shí)“返回地”政策存在的阻力，探討“返回地”政策改進(jìn)的合理舉措。

一、背景

（一）“返回地”政策的推行歷程

“返回地”的概念對(duì)其他城市居民而言，非常陌生甚至難以理解，在城市化進(jìn)程中，為了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和保障城郊結(jié)合部失地農(nóng)民的權(quán)益，該政策是對(duì)失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)政策進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新。

“返回地”住宅項(xiàng)目，土地性質(zhì)為國(guó)有建設(shè)用地，能夠依法出讓，在溫州瑞安則無(wú)一例外都采取了建房指標(biāo)分割到戶、由村集體自行集資開發(fā)的模式。瑞安市于2003年開始實(shí)施返回地制度。截至2011年7月全市已建安置留地面積為3777.62畝。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組（實(shí)踐中一般為村民委員會(huì)），依照法律規(guī)定的民主議定程序，對(duì)返回到村的國(guó)有土地使用權(quán)予以分配，通常分配到戶，表現(xiàn)形式為未來(lái)建設(shè)完工的房屋面積數(shù)量，故俗稱“紅證”，即返回地建房指標(biāo)。但隨著炒房熱潮的出現(xiàn)，有些農(nóng)民在利益的驅(qū)動(dòng)下，不僅未去建設(shè)返回地，反而出售返回地指標(biāo)，形成了數(shù)百億元的交易市場(chǎng)。直至政府出臺(tái)相關(guān)文件明令禁止“紅證”交易，房?jī)r(jià)的無(wú)限哄抬趨勢(shì)才得以平緩。其間“返回地”經(jīng)歷了從眾人追捧熱炒房?jī)r(jià)到政府叫停價(jià)格驟降的大起大落。在“返回地”價(jià)格暴跌之后，許多村集體的“返回地”一度無(wú)人問(wèn)津，建設(shè)暫緩，土地閑置。但在2014年6月，政府出臺(tái)《瑞安市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范我市房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)施意見》的相關(guān)政策，讓擱置已久的“返回地”建設(shè)又重新提上日程。

（二）“返回地”政策大范圍推廣的原因

1.城市建設(shè)滯后設(shè)施老舊，居民亟需改善居住環(huán)境。以瑞安市星火村為例，星火村毗鄰繁華的市莘塍東街，但星火村內(nèi)民宅卻多為老建筑，大部分房屋有二十年以上歷史，甚至有三四十年的老建筑，年久失修。且村內(nèi)道路狹窄，交通不便，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施落后，各方面建設(shè)步伐也相對(duì)滯后，村民居住水平較低，已不能滿足村民日益提高的生產(chǎn)及生活需求。民眾急于改變目前落后的城市居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。而“返回地”建設(shè)的落實(shí)即補(bǔ)償失地農(nóng)民集體又為所需民眾提供現(xiàn)代化的住房，一舉兩得。

2.商品房?jī)r(jià)居高不下，普通百姓無(wú)力負(fù)擔(dān)。商品房?jī)r(jià)格居高不下，是“返回地”政策得以大范圍推廣的重要原因之一。瑞安市2013年經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第20位，但房?jī)r(jià)卻排名全國(guó)縣級(jí)市第一。根據(jù)房地產(chǎn)有限公司發(fā)布2015年9月的業(yè)績(jī)公告，瑞安房地產(chǎn)均價(jià)為15375元/平方米。其中，2015年9月新樓盤均價(jià)為20843元/平方米，2015年9月二手房均價(jià)為15462元/平方米。僅作為一個(gè)縣級(jí)市，房?jī)r(jià)遠(yuǎn)超出普通百姓所能承受的范圍，這是非正常之象。高昂的房?jī)r(jià)民眾無(wú)力負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)此以往將造成人才流失，勞動(dòng)力匱乏等社會(huì)現(xiàn)象。

3.貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，返回地建設(shè)更有利。相對(duì)建成“返回地”而言，直接的貨幣補(bǔ)償數(shù)額較低，征地貨幣補(bǔ)償機(jī)制的大范圍推廣仍有待商榷。《土地法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！薄叭绻鲜霭仓脴?biāo)準(zhǔn)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；但補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！眹?guó)家規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。如果不建設(shè)“返回地”，則按照農(nóng)業(yè)種糧的用途進(jìn)行補(bǔ)償。按一畝平均毛收入1000元來(lái)算，每畝30倍才3萬(wàn)元，可若按村集體建成“返回地”，一平米指標(biāo)至少可得5000元。正是二者的巨大差距，讓村集體更傾向于選擇建設(shè)返回地。

二、存在的主要問(wèn)題

“返回地”政策是政府實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償利益的重要機(jī)制。早年政府執(zhí)行征地后，民眾雖無(wú)可奈何仍心有不忿?！胺祷氐亍闭叩某鰻t在一定程度上平抑了高漲的房?jī)r(jià)，為普通百姓提供了相對(duì)廉價(jià)的住房，滿足了廣大居民的急于提高的物質(zhì)需求，是不可多得的順應(yīng)民心之舉。據(jù)調(diào)查，未建的返回地指標(biāo)價(jià)格再加上土建造價(jià)，要比商品房便宜40%～60%?，F(xiàn)基于筆者調(diào)查，“返回地”政策主要存在以下問(wèn)題：

（一）政策存在資金門檻，限制于低收入人群

自經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，溫州及其周邊城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷。瑞安市隸屬其一，且瑞安市農(nóng)村財(cái)富的兩極分化比較嚴(yán)重。瑞安市2013年全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42500元，農(nóng)村居民人均收入僅為17600元。而僅僅“返回地”指標(biāo)建設(shè)均要花費(fèi)數(shù)萬(wàn)元以上，如若完成整個(gè)房屋建設(shè)，對(duì)于占相對(duì)一定比例的低收入人群實(shí)屬不利。這將導(dǎo)致該政策從根本上無(wú)法對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，反而要其先行繳費(fèi)，逆其道而行之，更加加重居民的生活負(fù)擔(dān)。對(duì)于大部分人群，相對(duì)于滿足其住房需求而言，勿使日常使用資金存在“斷鏈”現(xiàn)象才是更為切合實(shí)際的。

（二）返回地分布零散，不利城市規(guī)劃格局

據(jù)筆者調(diào)查，“返回地”地理位置多由所屬街道決定再呈給政府審核。但由于各個(gè)街道經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展背景等原因，返回地建設(shè)一直分散各地，并沒(méi)有很好的整體規(guī)劃格局。就目前雖然緩解居民急于改善住房條件的壓力，但就城市整體規(guī)劃而言，分落各處的居民區(qū)不利于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。返回地多地處偏僻，這同樣給交通道路建設(shè)施加了壓力。

（三）分配難以成足戶，方式多樣不明細(xì)

目前，各個(gè)街道“返回地”所制定的分配具體方案各有不同?？梢允前凑亻g數(shù)計(jì)算，也可以是按戶或按人分配建筑面積，面積從幾個(gè)平方米到幾百平方米不等，一般為基準(zhǔn)分配數(shù)加上按家庭人口分配的數(shù)目。以星火村為例，一個(gè)三口之家分到返回地建設(shè)指標(biāo)約為110平房米。而孤寡老人只能分到幾十平方米。但是住宅建設(shè)時(shí)仍是按固定大小的成套戶型建設(shè)。這就意味著，分到指標(biāo)的村民想獲得住房，除了本應(yīng)繳納的建設(shè)造價(jià)之外，還必須補(bǔ)繳指標(biāo)之外的房屋面積造價(jià)。分配房屋難以足戶再加上經(jīng)濟(jì)實(shí)力負(fù)擔(dān)不起，這也是大部分人選擇“返回地”建成后出售的原因之一。

（四）立項(xiàng)環(huán)評(píng)不透明，負(fù)外部性惹爭(zhēng)議

政府部門從“返回地”的立項(xiàng)、審批一直到開工建設(shè)都一直將周邊居民隔離于視野之外。項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中幾乎沒(méi)有進(jìn)行正式的信息公開，所謂的參與也僅限于與項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序有關(guān)的專家學(xué)者參與，沒(méi)有充分考慮周邊居民的利益。有些項(xiàng)目甚至是地方政府或其領(lǐng)導(dǎo)者出于某種經(jīng)濟(jì)或政治利益的驅(qū)動(dòng)考量，拍板決定從而興建的。而一旦這些集體利益或個(gè)人利益最終被轉(zhuǎn)換為“公共利益”，那些被選中區(qū)域的當(dāng)?shù)鼐用裰荒艹惺茉O(shè)施建造及運(yùn)營(yíng)時(shí)所帶來(lái)的負(fù)外部成本。換言之，附近居民的知情權(quán)和參與權(quán)都在很大程度上被剝奪了。這無(wú)疑將導(dǎo)致民眾的不滿，成為引發(fā)政府與群眾矛盾的導(dǎo)火索。

（五）土地閑置惹爭(zhēng)議，政府公信力受影響

在2009年前后由于各種原因，返回地不能如期的進(jìn)行建設(shè)，土地閑置最長(zhǎng)的有十多年、短的也有三四年——不僅是資源浪費(fèi)，而且政府公信力極受影響。在政府發(fā)現(xiàn)這一弊端并緊急督促之下，返回地空置一現(xiàn)象得到改善，但政府公信力不是一朝一夕可以大幅提升的。這也是現(xiàn)如今部分居民猶豫遲疑不肯繳費(fèi)的原因。他們擔(dān)心分給手中的一紙“紅證”變成虛無(wú)縹緲的廢紙。

三、相關(guān)對(duì)策建議

“返回地”政策是因土地分配過(guò)程中失地農(nóng)民與政府部門進(jìn)行利益博弈的成果，政策大幅推廣的同時(shí)難免會(huì)揭露其弊。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，筆者針對(duì)市政府主要提出如下相關(guān)對(duì)策：

（一）改變利益分配方式，各取所需自行分配

政府改變集體土地征用后返回村民利益的分配方式，從源頭上杜絕返回地建房指標(biāo)。

一是可用貨幣分配替換實(shí)物分配，除了安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)之外，政府應(yīng)合理分配土地增值收益：土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益可觀，政府應(yīng)從土地出讓收益中按一定比例公開返回給村集體。

二可征用集體土地后以貨幣補(bǔ)償或者將返回地建設(shè)用地以招、掛、拍等方式公開出讓，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與建設(shè)，建成后的房屋或該房屋向社會(huì)公開出售。而所得的收益由村集體內(nèi)部公開透明分配。

三可采取土地入股型的安置模式，將土地征用補(bǔ)償費(fèi)或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過(guò)村集體與用地單位合理協(xié)商，以簽訂合同的方式約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。

（二）開發(fā)返回地交易市場(chǎng)，明確制定相關(guān)性條例

政府應(yīng)該將“返回地”交易合法化，給市場(chǎng)以更加明確的期待，并對(duì)市場(chǎng)加以規(guī)范，將“返回地”市場(chǎng)參照商品房建設(shè)模式。如此能更為妥善地解決建設(shè)前期資金掣肘的問(wèn)題，以便于整個(gè)建設(shè)流程地順利開展。規(guī)范交易市場(chǎng)，明確“土地證”和“房產(chǎn)證”的歸屬權(quán)問(wèn)題，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，在現(xiàn)今樓市存在重?zé)ɑ盍厔?shì)的大環(huán)境下，可避免地產(chǎn)泡沫。

（三）規(guī)范土地分配流程，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃城市建設(shè)

現(xiàn)今分配都由村委會(huì)決定，各自為政。政府應(yīng)基于各個(gè)街道的返回地分配現(xiàn)狀形成一套合理公開明確的分配體系。且目前瑞安市公開的城市規(guī)劃建設(shè)藍(lán)圖明確到2016年。而“返回地”建成以后，居民多會(huì)居住十年甚至數(shù)十年。在考慮到城市長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)規(guī)劃，相對(duì)分散的“返回地”建設(shè)小區(qū)應(yīng)盡可能合理布局，政府應(yīng)加大監(jiān)管力度，城建部門在批準(zhǔn)“返回地”建設(shè)前應(yīng)考慮未來(lái)城市建設(shè)長(zhǎng)期方向。土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃中要提前對(duì)可能的安置留地作出安排，避免因不符合“兩規(guī)”而影響項(xiàng)目建設(shè)。

（四）加強(qiáng)群眾監(jiān)督，確保透明公開

根據(jù)瑞政發(fā)〔2003〕139號(hào)文件第21條的相關(guān)規(guī)定，村集體實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)方式一般有兩種：一是村民集資，委托地產(chǎn)商建設(shè)；二是將土地招拍掛，實(shí)行一般的房地產(chǎn)開發(fā)模式，地產(chǎn)商返還一定數(shù)量的安置房。招投標(biāo)過(guò)程中難免出現(xiàn)“水分”。政府應(yīng)對(duì)返回地工程的建設(shè)建立更加社會(huì)化和透明化的監(jiān)督程序，讓村委會(huì)、業(yè)主、社會(huì)公眾、政府一起參與工程監(jiān)督等。對(duì)于已審批的返回地項(xiàng)目，應(yīng)盡快督促村集體組織決定返回地建房指標(biāo)分配方案，分配對(duì)象名單及時(shí)上報(bào)國(guó)土資源部門審核備案，逾期不上報(bào)名單的按閑置土地處置。有關(guān)職能部門簡(jiǎn)化審批程序，提高服務(wù)質(zhì)量，加快返回地建房進(jìn)度，有效減少返回地建設(shè)、分配等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。合理利用互聯(lián)網(wǎng)公開公示，讓權(quán)利真正曝光在“陽(yáng)光”下。

（五）完善征地制度，健全法律體系

“返回地”政策乃至所有的征地安置政策都缺乏一個(gè)結(jié)構(gòu)完善、體系健全的上位法體系，各地在實(shí)際操作中各行其道，其執(zhí)行形式和安置方式層出不窮。這就需要在高于“返回地”政策的法律法規(guī)層面上，出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范“返回地”政策原則和基本程序的法律文件。政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的必要性和緊迫性，立足當(dāng)前，著眼未來(lái)。加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置問(wèn)題的研究，以明確改革的方向、思路和目標(biāo)，明確推進(jìn)改革的時(shí)序，實(shí)現(xiàn)改革的整體聯(lián)動(dòng)和相關(guān)政策之間的銜接。同時(shí)，在大原則不變的基礎(chǔ)上，將具體實(shí)施的細(xì)則交由地方制定。

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基金項(xiàng)目：本文系“2016年浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)計(jì)劃暨新苗人才計(jì)劃”研究成果。項(xiàng)目編號(hào)：2016R414015。

作者簡(jiǎn)介：周銘（1994-），女，漢族，浙江瑞安人，就讀于浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易。