淺析常州市餐廚廢棄物處理PPP項(xiàng)目

【摘要】近年來(lái)，食品安全問題頻發(fā)，與之相關(guān)的餐廚廢棄物回收再利用問題受到廣泛關(guān)注。推動(dòng)餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理，是保障食品安全，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)的重要內(nèi)容，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。本文先介紹了餐廚廢棄物的概念，分析了餐廚廢棄物問題的產(chǎn)生和危害，再結(jié)合常州市解決餐廚廢棄物問題的實(shí)際操作，總結(jié)PPP模式下政府和企業(yè)合作的經(jīng)驗(yàn)，并做出評(píng)價(jià)和展望。

【關(guān)鍵詞】餐廚廢棄物 環(huán)境污染 政企結(jié)合

2010年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同多個(gè)部委下發(fā)《關(guān)于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)工作的通知》，選擇具備開展餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理?xiàng)l件的設(shè)區(qū)城市或直轄市市轄區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)；2012年10月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文，確定常州市為第二批餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)城市{1}。在相關(guān)政策的積極倡導(dǎo)下，常州市啟動(dòng)了應(yīng)急工程，制定和落實(shí)了關(guān)于餐廚廢棄物處理的各項(xiàng)措施。

一、餐廚廢棄物概述

（一）餐廚廢棄物的概念

《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》規(guī)定：餐廚廢棄物，是指除居民日常生活以外的食品加工、餐飲服務(wù)、集體供餐等活動(dòng)中產(chǎn)生的食物殘余和廢棄食用油脂等廢棄物{2}。

（二）餐廚廢棄物問題的產(chǎn)生

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了居民生活水平的提高，其中，食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化顯著，人們不僅對(duì)蔬菜、水果等易腐副食的需求增加，而且各種成品、半成品、速凍食品和快餐的消費(fèi)需求也不容小覷。食品消費(fèi)的剩余和浪費(fèi)以及生鮮食品運(yùn)輸過程的損耗，共同引發(fā)了餐廚廢棄物問題。

（三）餐廚廢棄物的危害

餐廚廢棄物具有含水率高、易腐爛變質(zhì)和熱值較低的特點(diǎn)，不易運(yùn)輸，不易焚燒，回收再利用難度大，其危害顯而易見：

1.污染環(huán)境。高含水率會(huì)引起地下水質(zhì)惡化和富營(yíng)養(yǎng)化；因熱值較低，餐廚廢棄物易于分解，會(huì)生成大量氨、硫化物、甲烷等有害氣體，污染空氣，危害大氣環(huán)境；若廢棄油脂及固體殘?jiān)湃胂滤?，還可能堵塞下水道，甚至存在爆炸等安全隱患。

2.傳播病毒。餐廚廢棄物極易腐爛變質(zhì)，如果不做任何處理，就作為飼料喂養(yǎng)家禽家畜，極易引起人畜共患疾病。有些餐廚廢棄物中富含鉛、汞等有毒重金屬元素，家禽家畜食用后，毒素蓄積在體內(nèi)，人類再食用這些具有毒性的禽畜類肉制品，就會(huì)慢性中毒，后果不堪設(shè)想。

3.可用于加工地溝油。一些沒有正規(guī)營(yíng)業(yè)牌照的商販私下收集餐廚廢棄物，經(jīng)過脫色、脫臭、脫酸等一系列物理、化學(xué)處加工理后，提煉出肉眼難以分辨的地溝油，當(dāng)作普通食用油銷售，以此謀取暴利，害人害己，對(duì)我國(guó)的食品安全造成了極其惡劣的影響。

二、常州市餐廚廢棄物處理PPP項(xiàng)目

（一）項(xiàng)目概況

江蘇省常州市政府大膽創(chuàng)新，由城管局與江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰竟餐?fù)責(zé)、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的常州市餐廚廢棄物項(xiàng)目，成為城市廢棄物處理領(lǐng)域PPP合作的典型成功案例。但是該項(xiàng)目并非準(zhǔn)備完備才開始實(shí)施的。在項(xiàng)目建立之初，技術(shù)不成熟，目標(biāo)不明確，連定價(jià)都不甚清楚，根本沒有先例可借鑒。常州市政府就在“先行先試”的指導(dǎo)思想下與維爾利公司嘗試進(jìn)行合作。

首先，由市政府先出資500萬(wàn)元，購(gòu)買21輛餐廚廢棄物收集運(yùn)輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門，進(jìn)行餐廚廢棄物的收集和運(yùn)輸。接著，由維爾利公司負(fù)責(zé)100噸/日餐廚廢棄物應(yīng)急處理設(shè)施的技術(shù)工藝、設(shè)備投資和建設(shè)運(yùn)行{3}。項(xiàng)目自啟動(dòng)以來(lái)，運(yùn)行基本穩(wěn)定。一年以后，常州市政府在親力親為中切實(shí)了解到該項(xiàng)目的具體情況，開始著手組織有關(guān)招標(biāo)工作。不出所料，維爾利公司競(jìng)標(biāo)成功，承接該項(xiàng)目為期25年的投資、建設(shè)和運(yùn)行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目運(yùn)行至今已三年，政企雙方一直發(fā)揮著各自的優(yōu)勢(shì)，這一合作模式的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)。

（二）PPP模式的經(jīng)驗(yàn)

1.PPP模式中政企合作的合作伙伴關(guān)系日益明確。一方面，回收處理餐廚廢棄物是國(guó)內(nèi)市政管理的新內(nèi)容。國(guó)外有關(guān)餐廚廢棄物處理的技術(shù)難以照搬，政府也很難自主研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新。另一方面，由于信息不對(duì)稱等原因，政府很難了解到一般供應(yīng)商的實(shí)際情況，不可能直接將項(xiàng)目下放。國(guó)內(nèi)此類項(xiàng)目發(fā)展不順利，上述兩個(gè)原因不可避免。常州市政府的成功之處在于，從轉(zhuǎn)變政府職能出發(fā)，改變政府在上、企業(yè)在下的上下級(jí)關(guān)系，從一開始就與維爾利公司建立起合作互助的伙伴關(guān)系，政府的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)顯著增強(qiáng)。

具體而言，常州市城管局通過應(yīng)急工程統(tǒng)計(jì)實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)，切實(shí)承擔(dān)了可行性研究、環(huán)境評(píng)估、征地等有難度的工作，在整個(gè)過程中親力親為，責(zé)任落到實(shí)處，切實(shí)解決了企業(yè)的難題，為項(xiàng)目的實(shí)施打下了良好基礎(chǔ)。維爾利公司也利用其在資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)為政府排憂解難。雙方嘗試摸索方法和途徑，進(jìn)而了解、完善和檢驗(yàn)技術(shù)，最終實(shí)現(xiàn)控制成本、合理定價(jià)。

2.合作過程充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。對(duì)于餐廚廢棄物處理PPP項(xiàng)目，由于項(xiàng)目產(chǎn)生倉(cāng)促，準(zhǔn)備不足，所以前期，在是否能夠收集到足夠數(shù)量的餐廚廢棄物、是否能夠保障銷售和價(jià)格等方面，都存在很大的不確定性，上述因素構(gòu)成了公司承接項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。若政府要求企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)該項(xiàng)目，勢(shì)必會(huì)因難以評(píng)估的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致有技術(shù)的企業(yè)望而卻步。

為妥善解決該問題，常州市政府創(chuàng)造性地提出了“先行先試”的概念，與維爾利公司在不訂立合作協(xié)議的情況下先大膽嘗試，政府做企業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。雙方在為期一年的共同探索中，制定的實(shí)施細(xì)節(jié)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更合情合理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制也有了更明確的界定。前期一系列不成熟的準(zhǔn)備和探索，都為項(xiàng)目日后的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供了必要保障，惠及公眾。

三、評(píng)價(jià)與展望

常州市餐廚廢棄物處理PPP項(xiàng)目通過企業(yè)的有效運(yùn)作，減少了政府的補(bǔ)助支出，提高了餐廚廢棄物處理的效率，使消費(fèi)者最大程度受益，可以說(shuō)是一舉多得。這種解決問題的思路，使企業(yè)體會(huì)到技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)需要與政府合作才能更好地發(fā)揮。而政府也充分認(rèn)識(shí)到，與企業(yè)的合作關(guān)系應(yīng)該向相互幫助的伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)化。像餐廚廢棄物的問題，多種因素仍制約著行業(yè)發(fā)展，單靠政府引導(dǎo)或者單憑企業(yè)自身都是不夠的，政府應(yīng)當(dāng)正視問題并規(guī)范政府行為，以有效避免可能的風(fēng)險(xiǎn)。

未來(lái)，餐廚廢棄物處理的市場(chǎng)空間依然很大，可以借鑒常州市政府的解決思路，加強(qiáng)該領(lǐng)域PPP模式的合作，將政府職能與企業(yè)資源有效結(jié)合，提高政府的契約意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，完善信息公開制度，篩選具有技術(shù)能力和責(zé)任意識(shí)的企業(yè)與之合作，最終實(shí)現(xiàn)共贏。

注釋

{1}五部委下發(fā)關(guān)于組織推薦第二批餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)備選城市的通知[Z].中國(guó)資源綜合利用，2012-5-25。

{2}周維娜.常州市餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2013：9。

{3}張進(jìn)鋒，李曉慧，史東曉.常州市餐廚垃圾處理PPP項(xiàng)目的實(shí)踐[J].中國(guó)財(cái)政，2014（9）：34。

作者簡(jiǎn)介：范倩羽（1993-），女，漢族，山東煙臺(tái)人，就讀于中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，研究方向：審計(jì)。