論加強水利基本建設財務管理

蔡慶旭

摘 要：2011年中央一號文件發(fā)布后，水利工程建設全面推進，大批水利建設項目集中開工。為保障民生水利工程建設的順利推進，各級財政加大對水利的投入力度，多渠道籌集資金，水利建設項目和投資額不斷增長。作為水利基本建設投資管理的“參謀”和“管家”，如何管好用好基建資金，加強水利基建的財務管理，真正發(fā)揮資金的效益，是當前各級水利財務人員的首要任務。但在實際工作中，水利基建財務管理尚存在一些“短板”，主要是財務管理的職能發(fā)揮不到位、項目績效管理不規(guī)范等。為保證水利基本建設項目的有效實施，嚴格控制建設成本，減少資金的損失和浪費，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，必須切實加強水利基本建設資金的財務管理。文章提出了加強水利基本建設財務管理的若干措施。

關鍵詞：水利基本建設 財務管理 人員培訓 績效管理 財務審計

中圖分類號：F235.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-146-02

一、加強水利基本建設資金財務管理，必須加強從業(yè)人員的法規(guī)培訓

近幾年，隨著國家對水利基本建設資金的投入逐年增加，為確保管好用好這些資金，財政部、水利部先后出臺了許多的法規(guī)和規(guī)章如《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》、《關于進一步做好新形勢下水利基本建設財務管理工作的通知》、《關于切實加強水利資金使用監(jiān)督管理意見》等。浙江省也相繼出臺了各類項目資金的管理辦法。如《關于進一步加強水利資金和項目管理工作的通知》《浙江省強塘工程專項資金管理辦法》、《農(nóng)村安全飲水工程項目資金財務管理辦法》等等。這些法規(guī)和規(guī)章的出臺，為水利基本建設資金財費管理工作提供了規(guī)范性文本。但是，由于水利基本建設單位的不確定性，導致基本建設財務人員崗位相對不穩(wěn)定，往往是工程上馬才臨時組建財務班子，致使財務人員素質參差不齊，其中多數(shù)沒有經(jīng)過系統(tǒng)學習，熟知這些法規(guī)和規(guī)范的人寥寥無幾。因此，加強水利基本建設財務管理首先必須加強從業(yè)人員培訓，認真學習有關的水利基本建設法規(guī)和規(guī)章，熟知這些法規(guī)和規(guī)章，并且在學習和掌握的同時，結合本單位水利基本建設項目的具體情況制定詳盡、可操作的財務管理制度。蒼南縣水利局結合本縣水利工程點多面廣，項目投資差異較大，建設任務完成時間不同，項目管理形式多樣等特點，對照各類項目資金的管理辦法，適時地制定了《蒼南縣專項資金管理辦法》、《蒼南縣千萬農(nóng)民飲用水資金管理辦法》、《蒼南縣面上河道綜合整治工程資金和項目管理實施辦法（暫行）》等，并組織財務人員集中交流學習，確立了水利基本建設資金財務管理的人員和制度保障。

二、加強水利基本建設資金財務管理，財務部門必須參與水利基本建設的全過程

實踐中，許多單位在基本建設項目資金的爭取和使用上形成了一種定式：論證、考察、審查、籌措資金、決策支付，概預算編制、招投標、工程驗收由水利專業(yè)技術人員負責，財務參與項目管理的職能僅限于見票付款，登記入賬等會計核算，既不參與項目前期預算編制工作，又沒有參與基本建設的過程管理，無法根據(jù)財務管理的需要主動參與監(jiān)督，造成被動應付，弱化了項目資金財務管理的職能。因此，加強水利基本建設資金財務管理必須強化財務管理職能，建立健全內部管理制度和內部稽查制度，強化內部約束機制，使財務管理貫穿于整個基本建設項目全過程。

1.前期參與。財務人員要積極參與基本建設項目的概（預）算審定工作，了解整個工程和分項分部工程的概（預）算詳細情況及定額的基本情況，把工程概算、會計核算、竣工決算三者有機融合在一起進行統(tǒng)一管理，才能取得財務管理的主動權，才能把好資金使用和監(jiān)督關。資金撥付前，財務部門應把必備的資料收集齊備，包括概算批復立件、初步設計書、下達的投資計劃、各類招投標文件、相關合同協(xié)議等。

2.中期管理，對照基本建設項目管理。“四制”要求（項目法人責任制，項目招投標制、工程建設監(jiān)理制、工程合同管理制），財務人員要積極主動地參與、參加招投標及合同簽訂的整個過程。對工程的標底、招投標情況、中標單位、中標預算等情況進行掌握，尤其是對合同的簽訂中有關財務資金條款應進行細致地分析研究（如履約保證金、質量保證金、價款結算等的約定），掌握實質內容，增強履行合同的主動意識，自覺履行合同條款內容，維護本單位的利益，財務人員還要積極為領導出謀劃策，積極籌措工程資金，并通過內部控制制度進行有效地監(jiān)督管理，嚴格控制各項費用支出，降低工程項目的建設成本。

3.后期監(jiān)督。財務人員要嚴把工程財務結算關，對工程結算應進行全面監(jiān)管，不僅要求財務人員對工程量、工程定額比較了解，還要求了解相關的政策，熟悉結算工作，財務人員要親臨施工現(xiàn)場了解情況，參與工程量的檢測與工程質量的驗收，對工程的設計變更、追加概算、動用工程預備費等，財務人員要以相關文件批復為依據(jù)，對工程款的結算必須與項目管理人員一道同乙方會簽。然后根據(jù)工程進度、合同條款、監(jiān)理簽證和有關規(guī)定進行財務結算、監(jiān)管，委托社會審計機構審查工程結算，作為辦理工程款撥付和結算依據(jù)，搞好水利工程項目的年度財務決算，搞好竣工驗收和竣工財務決算審查。

三、加強水利基本建設資金財務管理，必須按項目規(guī)范資金支出程序

1.在工程價款支付方面，項目建設單位堅持按工程建設進度下?lián)芙?jīng)費，即施工單位提出付款申請——現(xiàn)場監(jiān)理及總監(jiān)分別審核簽字——項目建設單位駐工地代表核實并簽字——項目建設單位財務部門審核簽字及施工單位提供稅務發(fā)票——項目建設單位負責人簽字后，財務部門按合同約定的比例扣除質保金和工程尾款以轉賬方式支付工程價款。

2.在獨立費用支付方面，按照批復的項目概算下達的投資計劃及有關單位簽訂的合同協(xié)議，由對方單位開具正式票據(jù)，項目建設單位駐工地負責人審核簽字，項目法人審批，財務部門審查后，予以付款。

3.在建設單位管理費使用方面，按批準的項目概算，實現(xiàn)總額控制，嚴格按照建設單位管理費的開支范圍和標準使用資金。

4.在土地征用費和遷移補償費支付方面，項目建設單位自行組織實施的，按國家規(guī)定單價和有關部門共同核定的實物指標進行結算，采用協(xié)議委托地方政府實施完成的，由地方政府填制支付價款結算單及已完工程量清單，項目建設單位具體經(jīng)辦人員審核后報項目法人審批。財務部門審核后付款，涉及到支付給農(nóng)民個人的，必須要附有每位農(nóng)戶的簽字表；支付給集體單位的，要附有相關的文件或協(xié)議書，并開具正式票據(jù)，按轉賬方式進行結算。

5.在訂購設備款項支付方面，需支付設備預付款的，按合同約定支付；其余款項在項目建設單位經(jīng)辦人員對訂購設備驗收合格并督促供貨方提供正式發(fā)票后，填制設備付款通知書，報單位項目法人審批，財務部門審核付款方式、付款金額且質保金的扣留等與合同約定是否相符后予以付款。

四、加強水利基本建設財務管理，必須加大財務審計的范圍和力度

財務審計是加強財務管理的一種重要手段。水利基本建設資金有其特殊的運轉方式，它涉及水利基本建設項目的方方面面，簡單的年度財務審計和工程項目竣工決算審計根本無法滿足加強水利基本建設資金財務管理的要求，因此水利單位要設立的內審部門，有權獨立審核水利基本建設的各項經(jīng)濟業(yè)務。同時每年還要聘請會計事務所等外部審計機構進行外部審計。以保證水利基本建設資金合理、合法、有效的使用，杜絕截留、擠占挪用基本建設資金等違紀現(xiàn)象發(fā)生。蒼南縣水利局為了對基本建設資金的使用與管理進行全過程檢查和監(jiān)督，保證資金合理合規(guī)使用，及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金使用過程中出現(xiàn)的問題，成立由計劃、工程、財務、質檢人員參加的基本建設工程項目督察組，下設工程管理組、質量檢查組、財務審計組，督察組獨立開展工作。在工程實施過程中，隨時深入施工現(xiàn)場檢查工程管理、工程質量及財務管理情況，發(fā)現(xiàn)問題，現(xiàn)場辦公，限時整改，并對整改情況進行跟蹤監(jiān)督。二是配合發(fā)改委、審計、財政、紀檢等外部門的監(jiān)督檢查，并順利通過審查。

五、為水利建設資金提供科學依據(jù)，要加強項目績效管理

績效管理是近幾年提出的“新課題”，目前還沒有真正發(fā)揮應有的作用，水利基本建設的績效管理有待完善。

1.由于水利基建項目本身具有多目標性、綜合利用效益及產(chǎn)出不易劃分等特征，決定了項目績效評價具有核心目標確定困難，資料收集困難及以定性分析為主的特點，且目前水利基建項目的績效評價指標體系還不夠完善，各專業(yè)領域的個性指標較少，側重追求經(jīng)濟性指標，社會效益、環(huán)保性、公平性體現(xiàn)不足，無法從不同層面、不同行業(yè)、不同項目性質等方面進行綜合、全面評價，評價結果的客觀性、真實性、準確性無法保證。

為此，建議確定科學的評價目標。從社會生活、經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)境等各方面對基本建設支出進行全面衡量評估，實現(xiàn)社會福利最大化，提高公眾的滿意度。

2.我國現(xiàn)行的績效評價沒有規(guī)范科學的流程，從立項到竣工的階段基本上由項目單位自己負責，后評價也是流于形式，評價結果與項目決策、規(guī)劃設計、組織實施、運營管理等環(huán)節(jié)嚴重脫鉤，信息反饋和結果應用機制缺位。

為此，建議設計完整的評價流程。對應基本建設的項目前期、項目建設期和項目竣工運營期三個階段，績效評價流程設置事前評價、事中評價和事后評價。事前評價用于判斷項目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風險等。事中評價用于分析工程的規(guī)劃、設計是否科學、工程預算是否合理，對不完善的及時予以調整。事后評價是在基本建設項目竣工投產(chǎn)、運營一段時間后，再對項目的立項決策、設計施工、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運營等全過程和項目實際取得的經(jīng)濟社會效益及環(huán)境影響進行綜合評價。

3.我國基本建設支出績效評價結果對項目中的成績、問題與相關責任，沒有相應的績效評價激勵與約束制度，無法對項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)負責人形成直接約束和厲害關系，這不僅使項目績效評價工作流于形式，而且影響了評價工作的權威性，評價結果難以發(fā)揮應有作用，制約了評價工作的深入開展。

為此，建議建立有效的約束監(jiān)督機制。將績效目標與責任明確地聯(lián)系起來，建立與績效評價相聯(lián)系的獎懲制度，比如，將評價結果作為預算安排的重要依據(jù)，對于績效評價不合格的水利項目，視情況采取扣減或收回項目資金。

六、結束語

總之，基建財務管理是基建投資的核心之一，隨著水利建設的深入開展，基建財務在工程建設中的作用愈加重要，應當充分發(fā)揮財務部門的作用并且加強項目績效管理，更好地適應新形勢下水利建設投資發(fā)展的需要。

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（作者單位：蒼南縣水利局 浙江蒼南 325800）

（責編：李雪）