閻良區(qū)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革探究

鄭春

摘 要：小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的重要內(nèi)容之一，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。以閻良區(qū)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革為目標(biāo)，通過大量調(diào)研，積極探索新形勢下該區(qū)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革思路和產(chǎn)權(quán)管理模式，旨在明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、保障建后效益，努力構(gòu)建小型水利工程管護(hù)的長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村小型水利工程建得起、用得好。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利工程；產(chǎn)權(quán)制度；管理模式

中圖分類號：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0067-02

一、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革背景

長期以來，小型水利工程始終存在著重建輕管現(xiàn)象，一方面，國家大量投資小型水利工程建設(shè)，全力保障糧食生產(chǎn)安全、群眾飲水安全和生態(tài)環(huán)境安全等諸多方面；另一方面，小型水利工程建后管護(hù)機(jī)制未能有效建立起來，使得小型水利工程建后管護(hù)責(zé)任缺失，從而大量出現(xiàn)了重復(fù)投資、投資浪費(fèi)、設(shè)施效益難以全面發(fā)揮等不良現(xiàn)象[1]。因此，徹底扭轉(zhuǎn)小型水利工程重建輕管現(xiàn)象，需要從小型水利工程所有權(quán)、管理權(quán)等方面入手，積極探索新形勢下小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革問題。當(dāng)前，小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革工作的重要內(nèi)容之一，也是推進(jìn)全社會改革工作的重要基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)狀及存在的問題

農(nóng)業(yè)發(fā)展基本現(xiàn)狀。閻良，是西安市的一個遠(yuǎn)郊區(qū)，位于西安主城區(qū)東北方向，距西安城區(qū)50公里，總面積244.4平方公里，轄兩鎮(zhèn)5個街辦共計80個行政村，總?cè)丝?8.4萬，其中農(nóng)業(yè)人口16萬，2015年全區(qū)農(nóng)民人均純收入達(dá)到18 572元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2015年陜西農(nóng)村居民人均可支配收入8 689元。全區(qū)耕地面積24萬畝，其中設(shè)施農(nóng)業(yè)面積22.5萬畝，有效灌溉面積21.6萬畝，農(nóng)業(yè)發(fā)展以瓜果蔬菜等設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展為龍頭，目前已是全國最大的早春優(yōu)質(zhì)甜瓜基地、國家級無公害蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、全市第一個10萬畝設(shè)施農(nóng)業(yè)板塊基地。

小型水利工程現(xiàn)狀。經(jīng)2016年3月統(tǒng)計，截至2016年2月底，全區(qū)現(xiàn)有小型水利工程主要包括：農(nóng)田灌溉機(jī)井？菖？菖眼、抽水泵站？菖？菖處、農(nóng)村飲水安全工程？菖？菖處、小型水源水庫1處，呈現(xiàn)出點(diǎn)多、量大、面廣的特點(diǎn)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食生產(chǎn)安全和農(nóng)村群眾用水安全發(fā)揮著重要的支撐作用。目前，全區(qū)小型水利工程管理模式主要由村組集體管理、農(nóng)戶自行管理兩種，事實(shí)上部分工程已處于無人管理狀態(tài)。管理模式的不同，宏觀上經(jīng)營性工程管理相對較好，而公益性工程管理相對較差。

存在的突出問題。縱觀閻良區(qū)小型水利工程建后管護(hù)中存在的問題，最突出的問題有三個方面：

一是產(chǎn)權(quán)界定不清晰。產(chǎn)權(quán)問題是制約工程建后效益長期發(fā)揮的首要問題。工程到底歸誰所有？從單個工程設(shè)施投資上分析，有的工程全部由國家各級財政投資，有的工程投資組成中由中、省、市、區(qū)縣財政投資絕大部分，群眾僅僅繳納了少量自籌；從建后管理上分析，有的是村組集體安排專人管理，有的是由群眾個人管理，有的是由受益農(nóng)戶組成的協(xié)會組織管理等。諸如此類情況，小型水利工程設(shè)施究竟是國家的、集體的，還是群眾個人的，調(diào)查中大多數(shù)單位和群眾都說不清，沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)或人員予以明確界定設(shè)施產(chǎn)權(quán)。

二是管護(hù)責(zé)任主體不明確。小型水利設(shè)施絕大多數(shù)都位于田間地頭或村外露天環(huán)境下，工程設(shè)施建成后必然要移交給當(dāng)?shù)卮褰M、協(xié)會或群眾進(jìn)行管理使用。需要使用時農(nóng)民群眾只考慮使用，但因?yàn)楣茏o(hù)不善、操作不當(dāng)?shù)仍蛟斐汕榔茡p了、水泵燒壞了、管子漏水了等情況需要維修時，管理者沒錢，甚至是不愿意出錢更換或維修，這樣勢必縮短各類設(shè)施使用壽命，工程效益就難以全面發(fā)揮，分析其實(shí)質(zhì)就是工程設(shè)施的管護(hù)主體是誰并不明確。

三是管理經(jīng)費(fèi)不落實(shí)。多年來，閻良區(qū)有資金建但沒有資金管的問題很普遍，這是該區(qū)小型水利工程多少年來始終未能解決的問題。一方面，閻良區(qū)級財政始終沒有安排小型水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金；另一方面，區(qū)級以上財政只是近年來安排有少量資金用于小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)，但杯水車薪，資金缺口太大，現(xiàn)有維修養(yǎng)護(hù)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了該區(qū)各類小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要。

三、產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與步驟

（一）基本思路

一是堅(jiān)持權(quán)責(zé)明確，特別是以書證形式明晰所有權(quán)、確定管理權(quán)，保障使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。二是結(jié)合閻良區(qū)實(shí)際情況，因地制宜推進(jìn)改革，積極探索社會化和專業(yè)化的多種工程管理模式，促進(jìn)設(shè)施管護(hù)效益得到充分發(fā)揮。三是建立各類設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)投入機(jī)制，重點(diǎn)解決好各類設(shè)施運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)難題。四是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府責(zé)任，建立獎懲分明、科學(xué)考核的工程管理監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動各方積極性，半年內(nèi)全面完成小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，助推農(nóng)村改革深入開展。對已完成改革任務(wù)且工程效益發(fā)揮正常的，原則上不做調(diào)整。

（二）實(shí)施步驟

1.對所有工程設(shè)施調(diào)查摸底，明晰工程建設(shè)信息及相關(guān)要素。按照逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐村組進(jìn)行調(diào)查摸底的原則，對全區(qū)所有納入改革范疇的小型水利工程進(jìn)行全面調(diào)查和登記造冊，為產(chǎn)權(quán)制度改革夯實(shí)基礎(chǔ)[2]。條件具備時，可以建立全區(qū)小型水利工程信息管理系統(tǒng)平臺，既將前期建設(shè)的工程設(shè)施納入管理，也可將后期建設(shè)的工程設(shè)施進(jìn)行錄入，實(shí)現(xiàn)信息化管理全覆蓋。

2.對所有登記在冊的小型水利工程設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，經(jīng)過媒體公示后予以確認(rèn)。其中，包括無產(chǎn)權(quán)爭議的和有產(chǎn)權(quán)爭議的兩種情況。

產(chǎn)權(quán)界定時，產(chǎn)權(quán)歸屬已明晰的工程，維持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系。產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的工程，產(chǎn)權(quán)界定堅(jiān)持的原則包括五個方面：一是個人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個人所有；二是社會資本投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；三是受益戶共同出資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸受益戶共同所有；四是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；五是由中、省、市、區(qū)財政投資的部分，統(tǒng)稱為國家投資。以國家投資為主興建的工程，涉及公共安全的，原則上歸區(qū)級人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有；對主要用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的，可歸區(qū)級人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有，也可劃分投資各方股權(quán)，或者無償劃給村組集體組織所有，具體情況由區(qū)人民政府或其授權(quán)的水務(wù)部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定確定。

產(chǎn)權(quán)界定后，由區(qū)水務(wù)部門負(fù)責(zé)將產(chǎn)權(quán)界定情況同時在區(qū)級媒體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)村組村委會公示欄進(jìn)行為期10個工作日的公示，自覺接受群眾和社會各界監(jiān)督。具體操作辦法是，各村組的，只在本村組村委會公示；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，只在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公示欄公示；全區(qū)所有的，在區(qū)級媒體上進(jìn)行公示。

對產(chǎn)權(quán)關(guān)系一時難以厘清的，由水務(wù)部門代表政府牽頭，聯(lián)系有爭議各方進(jìn)行重點(diǎn)協(xié)調(diào)，力求快速厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清確有難度時作為遺留問題滯后處理。

對產(chǎn)權(quán)已經(jīng)界定清楚的所有工程設(shè)施頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，明確工程所有權(quán)。公示期結(jié)束后，由區(qū)人民政府或區(qū)水務(wù)部門向明晰產(chǎn)權(quán)的工程所有者頒發(fā)工程所有權(quán)證書，載明工程所有者姓名及所有者所占投資股份份額、工程核心設(shè)施構(gòu)成、工程使用功能、使用范圍和年限、所有者的權(quán)利與義務(wù)等基本信息，工程的所有者，負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理。

針對所有者無力承擔(dān)安全管理責(zé)任的工程，可以考慮將工程收歸政府所有，也可以妥善分割工程的所有權(quán)和使用權(quán)，由區(qū)水務(wù)部門代表政府直接指定管理單位和人員為工程設(shè)施經(jīng)營者，進(jìn)一步落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任。

落實(shí)工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是在積極爭取上級部門投資工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的同時，加強(qiáng)與區(qū)級財政部門協(xié)調(diào)，嚴(yán)格落實(shí)2011年中央一號文件精神，落實(shí)土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一政策，保障區(qū)級財政投資中用于小型水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入基本滿足需要，逐步建立起區(qū)級財政投資機(jī)制，這是小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的核心任務(wù)之一，徹底扭轉(zhuǎn)區(qū)級財政沒有工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金投入這一局面。二是按照“誰所有、誰負(fù)擔(dān)”原則，管護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集，財政適當(dāng)給予補(bǔ)助。對涉及有國家投資后所有權(quán)為集體擁有的水利設(shè)施，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由財政投資予以解決；對所有權(quán)為個人的，完善“民辦公助”“一事一議”，根據(jù)管護(hù)實(shí)效進(jìn)行財政資金補(bǔ)助，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與方式，由區(qū)財政與水務(wù)部門因地制宜予以確定。三是鼓勵和動員社會機(jī)構(gòu)或人員投入資金，滿足公益性管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入需要，其收益按照相應(yīng)議定比例從經(jīng)營效益中提成。

對基層管理人員進(jìn)行務(wù)實(shí)培訓(xùn)。一是按照小型水利工程屬性對全區(qū)各類設(shè)施進(jìn)行分類，在分類基礎(chǔ)上，安排技術(shù)人員對不同類型設(shè)施相應(yīng)的管理人員進(jìn)行務(wù)實(shí)培訓(xùn)，培訓(xùn)基于基礎(chǔ)常識和實(shí)際操作兩部分，培訓(xùn)結(jié)束后需要進(jìn)行相應(yīng)考試?；A(chǔ)常識部分采取現(xiàn)場回答的形式，實(shí)際操作部分采取現(xiàn)場實(shí)戰(zhàn)考核的形式，由考核組進(jìn)行考核后加權(quán)打分，成績合格者頒發(fā)培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書。二是對取得培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書的，由財政安排的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)優(yōu)先傾斜支持，進(jìn)一步鼓勵群眾參與培訓(xùn)，科學(xué)經(jīng)營管理。

建立健全工程設(shè)施管護(hù)制度。克服已往工程管護(hù)制度不夠健全的現(xiàn)狀，由區(qū)水務(wù)部門制定各類小型水利工程設(shè)施管護(hù)制度，由區(qū)人民政府發(fā)布執(zhí)行，或由區(qū)水務(wù)部門發(fā)布執(zhí)行，也可由區(qū)水務(wù)與財政部門聯(lián)合發(fā)布執(zhí)行。發(fā)布的范圍為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及政府相關(guān)組成部門。在發(fā)布的同時，需要通過不同載體，形式多樣地做好宣傳工作，保障各項(xiàng)管護(hù)制度能夠切實(shí)得到貫徹和落實(shí)，為各類工程設(shè)施效益的發(fā)揮保駕護(hù)航。