建立洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建議人：全國(guó)人大代表、中國(guó)華融資產(chǎn)管理股份有限公司董事長(zhǎng)賴小民

承辦司局：國(guó)家發(fā)展改革委西部開發(fā)司

賴小民代表建議

洞庭湖作為我國(guó)第二大淡水湖擔(dān)負(fù)著長(zhǎng)江流域水安全、生態(tài)安全的重大責(zé)任，具有保持江湖水域生態(tài)平衡的重要功能。近年來，洞庭湖區(qū)受江湖關(guān)系、氣候變化和人類活動(dòng)等因素影響，湖泊萎縮、生態(tài)退化問題日益凸顯，統(tǒng)籌湖區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)刻不容緩。

一、存在問題

長(zhǎng)江河道下切、水位下降，引起了江湖關(guān)系深刻調(diào)整，洞庭湖生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了新變化、新問題。具體而言，有如下三個(gè)方面：

（一）洞庭湖出現(xiàn)缺水問題，缺水影響擴(kuò)大

一是湖區(qū)內(nèi)枯水期延長(zhǎng)。洞庭湖出現(xiàn)三口斷流提前、斷流時(shí)間延長(zhǎng)。二是入湖水量大幅減少。枯季洞庭湖入湖水量減少了大約80%。三是出湖水流加快。長(zhǎng)江干流洞庭湖出口處水位降低，湖水與降水落差較大，出湖水流加速，這將會(huì)促使洞庭湖成為長(zhǎng)江邊懸湖。四是湖水利用率降低。洞庭湖大約有80%的入湖水量在汛期，水資源調(diào)配能力較低。

（二）洞庭湖生態(tài)功能退化

一是濕地生態(tài)質(zhì)量下降。主要體現(xiàn)在湖區(qū)草洲和泥灘呈現(xiàn)破碎化。隨著時(shí)間的推移，草洲和泥灘數(shù)量都呈現(xiàn)不斷增加趨勢(shì)，然而面積卻都減少了。二是生物種群不斷下降，物種多樣性受到威脅。諸如白頭鶴、白枕鶴等物種的消失；魚類品種也大幅減少。三是漁業(yè)產(chǎn)值大幅度下降。年捕獲量減少了大約一半。

（三）洞庭湖水體污染未得到遏制

一是湖區(qū)水質(zhì)總體污染程度加深。2003—2014年期間，水質(zhì)質(zhì)量下降，優(yōu)質(zhì)水占比下降，劣質(zhì)水占比上升。二是水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)明顯，富營(yíng)養(yǎng)化程度加深。近年來，洞庭湖湖體總磷、總氮持續(xù)超標(biāo)，整體呈上升趨勢(shì)，湖體的營(yíng)養(yǎng)水平也逐步從較低水平轉(zhuǎn)變?yōu)橹袪I(yíng)養(yǎng)水平，再轉(zhuǎn)變?yōu)楦粻I(yíng)養(yǎng)水平。三是飲用水的達(dá)標(biāo)率較低。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的飲用水達(dá)標(biāo)率比較低。

同時(shí)，由于受到法律、政策、經(jīng)驗(yàn)不足等因素影響，洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍不完善，具體表現(xiàn)在：一是相關(guān)法律法規(guī)不健全，且對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的把握不精準(zhǔn)，導(dǎo)致現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏完備性和科學(xué)性；二是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償定位不清晰，沒有明確洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式和時(shí)間；三是問責(zé)制度不完善，處于初級(jí)階段，僅實(shí)施了湘江生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲制度；四是專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生態(tài)補(bǔ)償資金不到位。

二、建議

（一）簡(jiǎn)化行政審批，加速推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建立

建議從洞庭湖流域管理的角度建立大湖協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于洞庭湖重點(diǎn)工程，如四口水系綜合治理工程等，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)簡(jiǎn)化審批程序，加快推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施與落地；在生態(tài)補(bǔ)償制度建立上，按照“權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一”原則，分別建立蓄滯洪區(qū)、濕地、供水通道等生態(tài)補(bǔ)償制度，針對(duì)具體的生態(tài)問題，建立不同的生態(tài)補(bǔ)償制度。

（二）完善立法修訂和整合，明確受益者和保護(hù)者的權(quán)利和義務(wù)

建議充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的作用，推進(jìn)立法進(jìn)程，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修訂與整合，制定統(tǒng)一內(nèi)容的“洞庭湖保護(hù)條例”；按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以法作為依據(jù)，督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任，保障保護(hù)者的權(quán)益。

（三）加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，尤其是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償投入

建議堅(jiān)持“國(guó)家補(bǔ)償機(jī)制為主，湖南省政府適當(dāng)補(bǔ)償為輔”原則，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度。國(guó)家根據(jù)洞庭湖具體情況投入資金，加大資金投入比例，同時(shí)積極考慮用財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本、民間資本，多渠道拓寬資金來源；建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償基金，給予群眾因洞庭湖生態(tài)保護(hù)遭受經(jīng)濟(jì)損失適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；完善資金分配方法，加大“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”的投入補(bǔ)償力度。

（四）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段，開展多元化生態(tài)補(bǔ)償模式探索和試點(diǎn)

建議搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、智力培訓(xùn)、技術(shù)扶持等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償；積極運(yùn)用碳交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，同時(shí)靈活運(yùn)用一次與多次生態(tài)補(bǔ)償模式，探索市場(chǎng)化多元補(bǔ)償模式；加快建立和完善對(duì)沅江、澧水、湘江等重點(diǎn)流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不同生態(tài)區(qū)、不同項(xiàng)目采用不同的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，形成完善健全的問責(zé)考核機(jī)制

建議建立統(tǒng)一的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，重點(diǎn)研究解決洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作中面臨的重大問題；國(guó)家加強(qiáng)對(duì)洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償資金分配使用的監(jiān)督考核，嚴(yán)格補(bǔ)償資金的使用與管理，?？顚Ｓ?，確保補(bǔ)償資金的使用效率和效果；建立完善的問責(zé)機(jī)制，明確問責(zé)的原則和力度，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處。

國(guó)家發(fā)展改革委西部開發(fā)司辦理并復(fù)文

一、關(guān)于簡(jiǎn)化洞庭湖重大生態(tài)工程審批程序

2015年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于精簡(jiǎn)重大水利建設(shè)項(xiàng)目審批程序的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]1860號(hào)），明確對(duì)按規(guī)定由國(guó)家發(fā)改委審批或國(guó)家發(fā)改委核報(bào)國(guó)務(wù)院審批的重大水利項(xiàng)目，凡在國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)的水利發(fā)展建設(shè)規(guī)劃中明確工程建設(shè)必要性和開發(fā)任務(wù)的，原則上不再審批項(xiàng)目建議書，直接審批可行性研究報(bào)告（代項(xiàng)目建議書）。2015年，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)直接審批了洞庭湖區(qū)錢糧湖、共雙茶、大通湖東垸蓄洪工程分洪閘工程可行性研究報(bào)告。下一步，對(duì)洞庭湖區(qū)符合相關(guān)規(guī)定的重大水利項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委將繼續(xù)簡(jiǎn)化審批程序，推動(dòng)加快實(shí)施。

二、關(guān)于完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和立法

2014年，國(guó)家林業(yè)局和財(cái)政部正式啟動(dòng)了濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作，主要用于對(duì)候鳥遷飛路線上的濕地因鳥類等野生動(dòng)物造成的損失給予補(bǔ)償。2015年國(guó)家給予漢壽縣西洞庭湖國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償資金2000多萬元。益陽(yáng)市大通湖2013年進(jìn)入國(guó)家良好湖泊保護(hù)項(xiàng)目，至今國(guó)家累計(jì)投入1.07億元，用于污染源治理、生態(tài)修復(fù)保護(hù)、飲用水源保護(hù)、生態(tài)安全調(diào)查以及監(jiān)管能力建設(shè)等方面。2016年5月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償和地區(qū)間補(bǔ)償?shù)目傮w要求，提出了逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，基本建立符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。其中，提出在大江大河蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊，全面開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，各種生態(tài)系統(tǒng)相互依存，相互影響，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)建立分類與綜合相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有序推進(jìn)。2010年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部等部門成立了生態(tài)補(bǔ)償條例起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，先后派出多個(gè)調(diào)研組赴有關(guān)地方進(jìn)行專題調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ某晒?jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)改委組織有關(guān)專家，研究形成了《生態(tài)補(bǔ)償條例》專家建議稿。

下一步，我們將在已有工作基礎(chǔ)上，結(jié)合推動(dòng)《意見》落實(shí)，再次全面梳理國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償立法的有益經(jīng)驗(yàn)和各地方開展生態(tài)補(bǔ)償立法的有效做法，及時(shí)總結(jié)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的成果，有針對(duì)性地開展調(diào)查研究，抓緊對(duì)《生態(tài)補(bǔ)償條例》專家建議稿進(jìn)行修改，組織專家進(jìn)行充分論證，廣泛征求有關(guān)方面意見，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步修改完善，力爭(zhēng)2017年底前上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。待《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施后，我們將根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善情況，總結(jié)分析實(shí)施成效和遇到的新情況、新問題，積極評(píng)估制定生態(tài)補(bǔ)償法的可行性和緊迫性，適時(shí)開展相關(guān)前期工作，為制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法做好充分準(zhǔn)備。

近年來，一些地區(qū)也在積極探索推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制化建設(shè)。如2012年，廣東省人民政府辦公廳制定印發(fā)了《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，通過轉(zhuǎn)移支付對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣（市）給予適當(dāng)補(bǔ)償。建議湖南省結(jié)合自身實(shí)際，制定地方性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例。

三、關(guān)于加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的投入

2015年，中央財(cái)政下達(dá)湖南省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)33.13億元。湖南省益陽(yáng)市的安化、南縣、沅江獲得國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償資金10315萬元。

按照十八屆三中全會(huì)決定中清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的要求，以及國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）相關(guān)要求，應(yīng)從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及基金的設(shè)立。財(cái)政部認(rèn)為，目前暫不宜設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。對(duì)于洞庭湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)中遇到的問題，可以通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌研究予以支持。

下一步，國(guó)家發(fā)改委將會(huì)同有關(guān)部門，結(jié)合《意見》貫徹落實(shí)，進(jìn)一步加大對(duì)包括湖南省在內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的投入力度。

四、關(guān)于開展多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式試點(diǎn)

中央在加大縱向領(lǐng)域補(bǔ)償和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，積極探索橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，新安江、汀江—韓江、九洲江、引灤入津等上下游“共擔(dān)保護(hù)成本、共享發(fā)展成果”的良性循環(huán)機(jī)制初步建立。此外，還探索開展了排污權(quán)有償使用和交易。財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部積極推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域PPP工作。湖南省也在積極探索湘江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，促進(jìn)了湘江流域生態(tài)環(huán)境的改善。

為進(jìn)一步完善市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，我們將積極會(huì)同有關(guān)部門創(chuàng)新補(bǔ)償方式，在資金補(bǔ)償之外，支持地方積極推進(jìn)對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式，加強(qiáng)區(qū)際合作。

五、關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督考核

目前，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門，正著手建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償部際協(xié)調(diào)機(jī)制，該機(jī)制將承擔(dān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重大問題協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償指導(dǎo)協(xié)調(diào)。同時(shí)，明確各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察部門依法加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶徲?jì)和監(jiān)察，環(huán)境保護(hù)督察行動(dòng)和結(jié)果同生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作有機(jī)結(jié)合，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作落實(shí)不力的，啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。按照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)鍵在于通過監(jiān)控評(píng)估機(jī)制提高資金使用效果”的指示精神，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部制定了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2010〕487號(hào)）和《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》（環(huán)發(fā)〔2011〕18號(hào)），通過地方自查與中央抽查相結(jié)合的方式，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域環(huán)境狀況和自然生態(tài)進(jìn)行考核。根據(jù)考核結(jié)果，中央財(cái)政在分配國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，實(shí)施了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，并約談了部分考核結(jié)果較差縣市負(fù)責(zé)人，對(duì)相應(yīng)地方政府切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。下一步，各有關(guān)職能部門，還要按照《意見》的要求，全方位加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督考核，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某尚А?