永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作的若干思考

唐肖崗，丁志宏，張翊

（1.水利部海河水利委員會，天津300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津300170）

永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作的若干思考

唐肖崗1，丁志宏2，張翊1

（1.水利部海河水利委員會，天津300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津300170）

分析了開展永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作的目的和意義，提出了開展后評估工作的技術(shù)路線，探討了后評估的工作內(nèi)容，以期為有關(guān)方面開展跨省河流水量分配方案及其組織實施后評估工作提供技術(shù)參考。關(guān)鍵詞：永定河；水量分配；水量調(diào)度；實施效果；后評估；技術(shù)路線；工作內(nèi)容

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。我國水資源總量并不豐富，人多水少、水資源供需矛盾十分突出。長期以來，由于缺乏對行政區(qū)域用水總量的明晰和監(jiān)控，一些行政區(qū)域之間對水資源進行競爭性開發(fā)，導(dǎo)致水資源過度、無序、低效開發(fā)利用現(xiàn)象嚴重，造成河道斷流、地下水超采和生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，許多河流的區(qū)域間水事矛盾頻發(fā)。

1 目的和意義

針對流域日趨尖銳的水資源供需矛盾，自20世紀80年代以來，海委針對流域內(nèi)主要跨省河流面臨的不同情況和需要解決的主要問題，分別對灤河、漳河、永定河等主要跨省河流進行了水量分配方案的編制工作，并對水量分配方案批復(fù)較早的跨省河流組織開展調(diào)度實施工作。由于水量調(diào)度涉及流域與區(qū)域的交叉，區(qū)域又涉及行政上下級的權(quán)限、責(zé)任等，加之上游地區(qū)水資源十分緊缺，水量調(diào)度難度大、問題多，各年度降水、蓄水、用水等水資源情勢差異較大，水量分配方案的實施具有不確定性。因此，開展水量分配方案及其組織實施后評估工作十分迫切。

永定河位于海河流域北部，是海河北系諸河中的最大河流，位于東經(jīng)112°～117°45′、北緯39°～41°20′，地跨山西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津5?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），河長747 km，西接黃河流域，南界滹沱河、大清河，北至內(nèi)陸河、潮白河，東北鄰北運河、薊運河，瀕臨渤海，流域總面積46 770 km2，其中山區(qū)占96%、平原占4%。官廳水庫以上為上游，自官廳水庫至三家店出山口為中游，三家店以下為下游，是海河流域水事矛盾比較突出的地區(qū)之一。2007年，國務(wù)院以國函〔2007〕135號文批準了永定河干流水量分配方案，至今有關(guān)水量分配的組織實施工作已歷時近10 a，對流域社會經(jīng)濟發(fā)展提供了較好的水資源保障，發(fā)揮了重要作用。近些年來，流域水資源與社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了新形勢、新情況，結(jié)合實施最嚴格水資源管理制度的迫切需求，非常有必要開展永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作。

水量分配的作用，一是為流域水權(quán)分配體系的建立奠定基礎(chǔ)，同時也為協(xié)調(diào)省際用水矛盾和對流域用水實施總量控制提供依據(jù)；二是為推動實施流域水資源統(tǒng)一管理創(chuàng)造有利條件，對于合理布局水源工程、促進計劃用水和節(jié)約用水具有重要作用；三是使上下游、左右岸的各用水區(qū)域明確自己的用水權(quán)益，成為各級政府制定國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的基本依據(jù)。

跨省河流水量分配工作產(chǎn)生的影響是深遠的，水量分配方案的評估涉及制度、體制、機制以及社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益等多方面影響，有直接的影響，也有間接的影響。因此，有必要對永定河水量分配方案及其組織實施的綜合效果進行研究，通過研究，科學(xué)分析永定河水資源系統(tǒng)改善與水量分配之間的相關(guān)關(guān)系，盡可能發(fā)揮水量分配對流域影響的正效益，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐永定河流域社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

2 技術(shù)路線

后評估工作實施的邏輯思路是項目背景—資料收集—管理機制—模式程序—技術(shù)方法—效果分析—綜合評價—存在問題—情勢變化—對策措施，按照計劃—組織—協(xié)調(diào)—控制的管理流程，采用定性和定量相結(jié)合的方法，逐個階段和環(huán)節(jié)地分析與評價永定河水量分配方案組織實施的綜合效果、存在問題及對策措施。技術(shù)路線的確定過程中，應(yīng)考慮到如下問題：

（1）充分利用已有成果，結(jié)合本項目工作目標和工作內(nèi)容，按照水量分配與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求，在對近10 a永定河官廳水庫以上流域水資源量和供用水量變化趨勢分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域之間、區(qū)域之間的用水關(guān)系，綜合平衡不同水源和不同行業(yè)供用水量，綜合平衡協(xié)調(diào)山西省、河北省和北京市的供用水量，開展水量分配方案及其組織實施的后評估工作。

（2）根據(jù)《永定河干流水量分配方案》（國函〔2007〕135號）批準的永定河官廳水庫以上流域水量分配方案，通過合理調(diào)度來保證永定河水量分配工作的實施，按照控制斷面流量和流域用水總量的雙控原則，保證水量分配方案的貫徹落實，提高省級、市級、縣級等三級水行政主管部門運用全面的技術(shù)手段來科學(xué)編制用水計劃和開展水量調(diào)度監(jiān)督檢查工作的水平。

（3）以135號文批準的永定河干流水量分配方案為基礎(chǔ)，采用定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合的方法，提出豐、平、枯等典型年份永定河水量分配實施效果后評估的主要內(nèi)容，選取適宜的評價指標、標準、方法，客觀系統(tǒng)地評價永定河官廳水庫以上流域水量分配方案組織實施后所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面的效果。

（4）根據(jù)后評估的綜合效益和對流域水資源管理的促進作用，探討存在的問題與不足，及時反饋到后續(xù)的水量分配工作中，并制定相應(yīng)的對策和措施，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用保障流域經(jīng)濟社會生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。

永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作的技術(shù)路線，如圖1所示。

圖1 永定河水量分配方案及其組織實施后評估技術(shù)路線

3 工作內(nèi)容

永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作的主要研究內(nèi)容有：

（1）收集、調(diào)查、核實永定河流域的山西省、河北省、北京市的降水量、水資源量、供用水工程體系和供用水量等有關(guān)數(shù)據(jù)和資料。

（2）總結(jié)水量分配組織實施的管理流程和運作方式，包括計劃擬定、管理機構(gòu)、職責(zé)分工、工作流程、協(xié)調(diào)合作、監(jiān)督監(jiān)測、調(diào)度法規(guī)制度建設(shè)和技術(shù)規(guī)范執(zhí)行情況等。

（3）評價典型年永定河水量分配額度確定和水量調(diào)度組織實施情況，包括年度用水計劃管理、年內(nèi)水量分配額度確定及其調(diào)度組織、水量水質(zhì)過程監(jiān)測、監(jiān)督管理與省際協(xié)調(diào)等，評價實施效果，歸納存在問題，總結(jié)調(diào)度經(jīng)驗，指導(dǎo)未來工作。

（4）運用“海河流域水量分配方案及其實施后評估模型”對永定河水量分配方案的適用性及其組織實施工作進行后評估，提出相關(guān)建議。

上述工作內(nèi)容可概括如下：任務(wù)1為基礎(chǔ)資料調(diào)查與收集，任務(wù)2為水量分配管理機制、模式和實施程序總結(jié)，任務(wù)3為典型年份水量分配與調(diào)度情況評價，任務(wù)4為水量分配方案編制與實施后評估。

本評估的4項工作任務(wù)是邏輯遞進的，永定河水量分配方案及其組織實施后評估工作主要是在總結(jié)現(xiàn)有水量分配與調(diào)度管理制度的基礎(chǔ)上，對永定河水量分配方案的編制與審批情況進行分析與評價，通過構(gòu)建指標體系對永定河水量分配方案的實施效果進行評價，對永定河水量分配方案的預(yù)定方案目標與現(xiàn)實實施情況所達到的實際目標進行對比，分析其在目標和效果方面的差異情況及其產(chǎn)生的原因，按照實施最嚴格水資源管理制度的要求，貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，提出相應(yīng)對策措施，為永定河水量的統(tǒng)一調(diào)度和管理工作提供技術(shù)參考。

永定河水資源貧乏，流域水資源供需矛盾尖銳，流域各行政區(qū)域之間在生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水方面存在沖突。因此，如何協(xié)調(diào)好各區(qū)域、各部門之間的用水分配，對流域機構(gòu)和相關(guān)水行政主管部門提出了更高要求，以實現(xiàn)水資源開發(fā)利用和支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)。

3.1 資料與數(shù)據(jù)收集

（1）水量分配方案編制與審查資料。根據(jù)現(xiàn)有資料，論述國函〔2007〕135號文批準的永定河水量分配方案的編制、協(xié)調(diào)、審查、批準等基本歷程與背景情況。

（2）區(qū)域水資源及其開發(fā)利用與社會經(jīng)濟資料。收集永定河流域3省市近10 a來的水資源及其開發(fā)利用數(shù)據(jù)、工農(nóng)業(yè)發(fā)展指標數(shù)據(jù)和資料。

（3）取用水工程設(shè)施實際運行資料。收集流域內(nèi)的重要水資源開發(fā)利用工程和設(shè)施的建設(shè)與運行資料，收集其歷年實際取水、用水、耗水、排水量數(shù)據(jù)以及相關(guān)取用水管理制度、措施、方案等。

（4）水行政管理資料。收集國家、省、市、縣等各級水行政主管部門在永定河水量分配與調(diào)度方面出臺的有關(guān)規(guī)章制度和組織協(xié)調(diào)方案等資料。

綜上，通過現(xiàn)場查勘和調(diào)研，收集整理已有基礎(chǔ)資料，以《海河流域水資源綜合規(guī)劃》為基礎(chǔ)和主要依據(jù)，以流域為單元，以1956—2000年的45a系列數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，調(diào)查和收集近期永定河流域水資源調(diào)度管理成果，主要包括干支流主要控制斷面和省際斷面下泄水量、各省市供用水情況、各用水行業(yè)耗水量等。

3.2 水量分配管理機制、模式和實施程序總結(jié)

從水量分配的目標、原則、意義和作用、范圍、技術(shù)路線以及保障措施等方面總結(jié)水量分配組織實施的情況。為落實最嚴格的水資源管理制度，提出針對永定河流域水資源供需矛盾突出這一特點的水量分配管理機制、模式和實施程序。

（1）流域水量分配管理機制。針對永定河流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展條件，以水量分配方案等成果為基礎(chǔ)，根據(jù)近年來水量調(diào)度和管理情況，從水量分配的管理隊伍、組織實施、監(jiān)督管理、信息管理等方面出發(fā)，收集并分析省級、市級、縣級、灌區(qū)水量分配組織實施情況，從有利于水量分配組織實施和水量分配實施效果評估等方面，按照流域統(tǒng)一管理與分級監(jiān)督實施、分級負責(zé)相結(jié)合的分配和調(diào)度管理體制，初步提出水量分配管理機制。

（2）流域水量分配模式和實施程序。按照流域與區(qū)域相結(jié)合，采取分級負責(zé)、分級管理制度，結(jié)合永定河水量調(diào)度與管理實踐成果，從有利于水量分配調(diào)度管理、公平合理實施水量分配方案以及保障流域供水安全等方面，在對流域水量分配實施效果進行分析的基礎(chǔ)上，采用“組織—分配—實施—反饋”的方式，通過跨省河流水量分配的實施和統(tǒng)一調(diào)度，采取綜合管理手段，檢查實際分配偏差，分析偏差原因，開展糾偏措施，建立水量分配應(yīng)急管理預(yù)案，以應(yīng)對遇到特殊事件或旱情緊急情況時的用水安全保障問題，及時反饋水量分配實施效果，最終形成一套完善的流域水量分配管理模式及實施程序。

3.3 典型年份水量分配與調(diào)度情況評價

（1）水量分配實施效果后評估指標體系構(gòu)建。結(jié)合永定河水量分配實施以來的經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢和水資源開發(fā)利用情況，以流域和省級行政區(qū)為單元，通過頻率分析選擇豐、平、枯水期的典型代表年份，對各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、水資源開發(fā)利用狀況、取水許可管理、主要控制斷面下泄水量等進行分析，從經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面建立永定河流域水量分配實施效果后評估的指標體系。

（2）水量分配實施效果后評估方法。結(jié)合水資源變化趨勢、南水北調(diào)中線工程運行、現(xiàn)狀供用水狀況、水資源開發(fā)利用水平和效率等，以省級指標細化方案及水量分配方案為基礎(chǔ)，堅持定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合，采用對比分析法、效果貨幣化、情景模擬法、經(jīng)濟評估法等方法，分析經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面指標成果的合理性，建立針對經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面的適應(yīng)性評估方法，對典型年份的水量分配決策的預(yù)期計劃效果和水量分配實施后的實際實施結(jié)果進行全面、科學(xué)、綜合的對比、分析與評價。

3.4 水量分配方案編制與實施后評估

運用“海河流域水量分配方案及其實施后評估模型”對水量分配實施后產(chǎn)生的社會、生態(tài)、經(jīng)濟等方面的效果進行客觀、科學(xué)、公正的評估。

（1）社會效果分析。據(jù)調(diào)查，永定河水量分配方案組織實施所產(chǎn)生的社會效果顯著，可定性地分析其產(chǎn)生的社會效果，主要包括以下一些方面：保障城鄉(xiāng)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)用水，保證流域各省市、各區(qū)域、各部門用水的公平、公正，保障國家糧食安全，培育水權(quán)轉(zhuǎn)換和水市場，改善供水區(qū)的引水條件和農(nóng)村飲水安全，提高行業(yè)用水效率，促進總量控制和計可以及時調(diào)解水量分配過程中的矛盾、解決水量分配過程遇到的重大問題，有效評估水量分配實施后的綜合效果，提高水量分配方案的可操作性，對永定河流域水資源可持續(xù)利用、生態(tài)文明建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有良好的促進作用。

可從水量分配方案組織實施的管理目標、制度建設(shè)及措施落實情況等2個層面上提出對策措施建議。其中，流域水量分配實施管理目標層面的對策措施主要包括用水總量、用水效率、生態(tài)基流保障等3個方面；流域水量分配實施制度建設(shè)及措施落實層面的對策措施主要包括落實流域用水總量控制、用水效率管理及水資源統(tǒng)一調(diào)度方面的制度建設(shè)和保障措施等。

4 結(jié)語

永定河水量分配方案及其組織實施的后評估工作是永定河水量分配工作的繼續(xù)和延伸，是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度的實踐，是推進最嚴格水資源管理制度落實的必要舉措，目的是對既有水量分配方案與調(diào)度制度進行過程評價、效果評價、實踐總結(jié)，旨在通過對永定河水量分配與調(diào)度工作進行全過程的系統(tǒng)分析和綜合評價，肯定成績，研究問題，落實方案，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足，分析變化，提出建議，以期為永定河水量分配與調(diào)度工作在管理水平、決策能力、組織結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)流程等方面繼續(xù)不斷完善以及為落實流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度提供有益的技術(shù)參考和決策依據(jù)。劃用水管理，促進區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)，推動節(jié)水型社會建設(shè)等。

（2）生態(tài)效果分析。據(jù)調(diào)研，永定河水量分配方案組織實施所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效果涉及面較廣，有直接的影響，也有間接的影響。生態(tài)效果評估可以對主要控制斷面和省界斷面進行評價，重點分析由于生產(chǎn)用水擠占河道生態(tài)環(huán)境用水產(chǎn)生的河道斷流、淤積、生態(tài)退化等河流生態(tài)環(huán)境改善與恢復(fù)情況，對比評估水量分配對河流生態(tài)系統(tǒng)的改善作用，調(diào)查當?shù)鼐用癍h(huán)境滿意度。

（3）經(jīng)濟效果分析。永定河水量分配方案組織實施所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益分析主要采用有無對比分析法，對比有無水量分配措施所產(chǎn)生的效益之差?？刹捎煤暧^的統(tǒng)計分析和投入產(chǎn)出模型等方法研究水量分配組織實施對相關(guān)區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展的影響。水量分配實施產(chǎn)生的經(jīng)濟效益主要有：水量分配實施后，每年由于供水、灌溉、發(fā)電和生態(tài)環(huán)境改善所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，與水量分配前產(chǎn)生的經(jīng)濟效益的差值，農(nóng)林牧副漁的經(jīng)濟效益增產(chǎn)等，尤其是要注重分析由于采取節(jié)水措施所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。

通過評估，期望形成一套較為完善的跨省河流水量分配工作的管理機制、模式及實施程序，形成適應(yīng)永定河流域特點的水量分配評估指標體系和評估方法，即國家統(tǒng)一分配水量、流域機構(gòu)組織實施、地方水行政主管部門負責(zé)工程調(diào)度、控制斷面水量水質(zhì)監(jiān)測協(xié)作、斷面下泄水量與流域取水總量雙控。有效的管理機制、指標體系、監(jiān)測評價措施的建立，

TV213.4

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1004-7328（2017）04-0001-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.001

2017—05—10

水利部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目（201101016）

唐肖崗（1982—），男，工程師，主要從事流域水資源管理工作。