我國跨境反腐敗追逃體制的法律重構

李 偉

（安徽財經(jīng)大學法學院,安徽蚌埠233030）

我國跨境反腐敗追逃體制的法律重構

李 偉

（安徽財經(jīng)大學法學院,安徽蚌埠233030）

“獵狐2014”和“天網(wǎng)”專項行動的緊張開展之后，我國的跨境反腐敗追逃工作都取得了一定的成效。但是辦案機關對國外法律認知較少，缺乏對國際條約利用，缺乏與外逃目的國家引渡條約的簽署，進而使外逃貪官引渡陷入困境，在勸返方面自首認定標準不明確，造成追逃工作的障礙。針對這些問題，急需提高辦案隊伍的能力，加強國際刑事司法協(xié)助條約的利用，改革引渡制度，增強引渡成功機率，在法律上明確規(guī)定勸返的自首認定標準，推動跨境反腐敗追逃體制的重構。

反腐敗;跨境追逃;勸返;引渡

改革開放以來，我國不斷加強反腐敗的制度和刑事法治建設，取得了積極的成效[1]。隨著經(jīng)濟和政治的快速發(fā)展，腐敗事件更是頻發(fā)，近年來的全球化的發(fā)展，也使得腐敗分子攜款外逃成為了普遍。針對這種棘手的局面，我國的反腐敗工作也開始慢慢從國內(nèi)轉向國際方面。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，“深化司法領域國際合作，完善我國司法協(xié)助體制，擴大國際司法協(xié)助覆蓋面。加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度?！?014年7月，全國公安機關集中開展了“獵狐2014”專項行動，緊接著2015年4月1日啟動了“天網(wǎng)”行動，充分顯示了我國黨中央對于打擊跨境反腐敗追逃的決心，雖然兩年內(nèi)取得了積極成效，但是我國跨境反腐敗追逃體制還是存在著許多問題，厄待解決。

1 我國跨境反腐敗追逃工作的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段中國正處于轉型期，貪污腐敗現(xiàn)象還較為嚴重，在一些領域和部門易發(fā)多發(fā)[2]。2013年“透明國際”發(fā)布的“全球腐敗指數(shù)”（CPI指數(shù)），中國以40分位列80位，CPI指數(shù)分數(shù)越高腐敗程度越低，“0”表示腐敗程度最高，“100”表示廉潔程度最高，由此現(xiàn)象看來，我國的貪污腐敗現(xiàn)象還是非常嚴重，反腐的任務依然嚴峻。近年來，貪官外逃已經(jīng)成為了貪污腐敗的慣常模式，資金轉移，準備護照，將家屬以各種理由轉移出境，然后自己尋找機會潛逃境外，這已經(jīng)成為了腐敗分子出逃的經(jīng)典公式。這對于黨中央跨境反腐敗工作來說，難度又升級了，需要面對的國際合作問題也日益凸顯出來。

1.1 我國腐敗分子外逃現(xiàn)狀

腐敗分子外逃的越來越多，一般情況下，腐敗人員在犯罪的時候或者被追究罪行之前已經(jīng)開始了安全地帶的尋找，盡最大努力逃出中國的管轄范圍，逃避我國的刑事法律的制裁，以至于在全球范圍內(nèi)尋找避難之所。據(jù)有關數(shù)據(jù)分析，腐敗人員的外逃之地大致分為三類：（1）身份比較高、案值大者，多數(shù)選擇加拿大、美國、澳大利亞等移民國家；（2）拉美、非洲、東歐或者周邊國家也成為了條件比較差的腐敗分子的選擇地；（3）也有少數(shù)腐敗分子選擇逃往太平洋島國和中美洲一些國家。這些數(shù)據(jù)表明，腐敗分子選擇外逃的國家在人權方面有著較大力度的保護，在對抗和逃避我國法律制裁方面有著很大的可能性，在一定程度上外逃分子把這些國家當成了逃避定罪和刑罰的“避難天堂”。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，2014年中國僅向美國開出的“貪官外逃名單”就已經(jīng)高達千余人，更不用說還有其他的國家，這已經(jīng)是驚人的數(shù)目了。這些外逃腐敗分子最大限度的利用著國家與國家之間的法律和政治空子，使得自己在國家法律的規(guī)定之下逃之夭夭，給我國跨境追逃工作增加了不小的難度，同時在一定程度上影響了國際社會對我國的法治形象的評價，所以對于這些外逃腐敗分子的抓捕工作刻不容緩。

1.2 我國跨境反腐敗追逃的工作成果

針對越來越多的外逃現(xiàn)象，十八大以來黨中央開始加以重視，采取嚴格的措施對腐敗以致命打擊。2014年3月上旬，中央紀委副書記、監(jiān)察部長黃樹賢表示“未來將從四方面加大懲治腐敗力度”[3]，其中之一就是“進一步加強追逃追贓的力度，決不讓腐敗分子逍遙法外”[3]。2014年7月22日，公安部部署開展了代號為“獵狐2014”的行動，正式開始了反腐敗境外追逃的行動；9月26日，在最高檢的主持之下，以半年為期的關于職務犯罪的跨境追逃的專項活動拉開了帷幕，集中力量去抓捕外逃的職務型腐敗人員；10月10日，中央聯(lián)合了紀檢、政法等八個部門進行了聯(lián)合性的追逃活動，并且成立了中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室[4]；最高人民檢察院、追高人民法院、公安部、外交部聯(lián)合發(fā)布了《關于敦促在逃境外經(jīng)濟犯罪人員投案自首的通告》。經(jīng)過2014年各部門的努力，取得了不錯的成績。2015年海外追逃追贓再次加大力度，3月26日，開始啟動“天網(wǎng)行動”，要求在時間和力量上進行集中，“抓捕一批腐敗分子，清理一批違規(guī)證照，勸返一批外逃人員”[5]。截止2015年6月底，全國已有28個省在追逃追贓行動中取得成效，追逃人員數(shù)百人。到10月31日為止，有627名逃往境外的腐敗人員被公安人員從全球63個國家和地區(qū)抓捕回來：（1）逃往境外超過十年的有32名；（2）涉案金額千萬元以上的162名；（3）異地追訴4名；（4）投案自首258名；（5）緝捕歸案365名。

從以上數(shù)據(jù)來講，我國的跨境反腐敗追逃工作取得了積極成效，但是相比巨大的外逃人員名單，這些追回的人數(shù)可以說差的還很遠，因為各種原因的阻礙，追逃任務依然還很艱巨。

2 我國跨境反腐敗追逃體制存在的法律困境

反腐敗問題已經(jīng)不是局限于一個國家內(nèi)部的情況，而且已經(jīng)快速發(fā)展成為全世界都在關注的狀況，同時也是厄待解決的事情，需要全球各個國家的通力合作，目前我國對于跨境反腐敗合作方面依然存在著缺陷，進而影響了我國跨境反腐敗追逃工作的進展。

2.1 辦案機關對國外法律認知以及對國際刑事合作條約的利用不足

自1987年開始，到現(xiàn)在的29年以來，已經(jīng)有52個國家與我國簽訂了雙邊刑事司法協(xié)助條約，另外雙邊的引渡條約與與30個國家簽署了，還加入了如《聯(lián)合國反腐敗公約》等二十余個含有國際刑事合作條款的多邊公約[6]。在2014年以來，我國也在積極的與歐美國家以及周邊國家簽訂國際刑事合作條約，進行國際合作的交流。

但是，盡管有這么多的國際刑事合作條約或協(xié)定，我國在跨境追逃中用到的幾率卻不多，可以說利用率很低。據(jù)有關數(shù)據(jù)表明，自2003年至2013年的十年之間，我國共接受外國提出的刑事司法協(xié)助請求1200余件，但我國向外國提出的卻不足100件[7]，差距高至11倍，可以看出我國對國際刑事司法條約的利用率很低，不是沒有利用的機會，而是選擇繞過國際刑事司法協(xié)助這一簡便快捷的路徑，去通過警務合作等方式去進行境外追逃追贓。這種情況產(chǎn)生原因可能在于：（1）辦案機關在以往的辦案過程中請求協(xié)助多次受到拒絕，以至于自信心嚴重受挫，因而放棄選擇國際刑事協(xié)助；（2）辦案人員對域外的許多國家的法律規(guī)定不熟悉，在請求協(xié)助時準備材料或者陳述情況不符合被請求國的要求，致使案件拖延或者被請求國直接拒絕；（3）辦案機關的組成人員不夠專業(yè)化，缺乏在國際法領域拔尖的人才，局限于公、檢、法、外交等部門的內(nèi)部人員。

2.2 缺乏與外逃目的國家引渡條約的簽署

在簽署雙邊引渡條約方面，我國一直采取積極的態(tài)度，至目前為止，我國已經(jīng)與法國、澳大利亞、意大利等國家進行了條約方面的簽署，其中29個條約已經(jīng)生效實施；至2014年底，關于刑事司法協(xié)助，我國已經(jīng)與美、波、意、澳等52個國家進行了合作交流；同時我國積極加入國際多邊條約，如《聯(lián)合國反腐敗公約》等，跨境追逃體制的多元化就在這些協(xié)定的簽署中初步建立起來了。但是面對我國腐敗分子的具體逃亡狀況，這些條約的簽署還是遠遠不夠，與美國、加拿大等發(fā)達國家之間，我國還沒有建立條約的交流，引渡條約還是很缺乏的，這種弊端也成為了腐敗外逃人員能夠在這些國家逍遙法外的“保護傘”。

陷入引渡困境的主要原因在于：（1）與西方發(fā)達國家之間雙邊引渡條約簽署的缺乏，而“條約前置主義”又是這些國家的引渡原則即“無條約，不引渡”，致使外逃分子有空可鉆；（2）西方許多的國家與我國的政治理念不同，國內(nèi)立法、社會秩序、公序良俗等方面同樣有著諸多差異，導致引渡的程序和執(zhí)行不暢通；（3）在國際信任度方面，西方發(fā)達國家更多的注重人權保護，一般不支持死刑的存在，而我國現(xiàn)實卻是存在著對大量犯罪的死刑，經(jīng)濟類犯罪例如貪污腐敗情節(jié)嚴重的需要處以死刑。根據(jù)國際引渡規(guī)則“死刑犯不引渡”，西方國家認為我國將犯罪分子引渡回國之后，會對腐敗分子進行迫害或者處以死刑，所以便把這種猜測當做拒絕我國引渡的原因，也就導致我國在引渡外逃分子的時候一再失敗；另外我國腐敗分子逃往歐美國家，很多的人都會以政治犯的身份尋求庇護，鉆“政治犯不引渡”的空子，因此“政治犯不引渡”依然是我國引渡的一大門檻，這些問題沒有得到國內(nèi)法的很好支持，引渡的道路依然難以在西方發(fā)達國家走通。

2.3 勸返的自首認定標準法律上缺乏明確規(guī)定

勸返被認為是引渡的替代措施，可以在一定程度上替代引渡的作用即在沒有引渡雙邊條約或者是引渡被拒絕無法實現(xiàn)的時候，采取勸返的形式可以將腐敗分子勸回國內(nèi)，使他們自愿回國內(nèi)接受法律的制裁，這無疑是一種成本較低且效率較高的追逃途徑。“云南胡星案是最高人民檢察院首次正是運用勸返制度”[8]，并獲得了成功。近幾年來，成功勸返的案子很多，也證明了勸返對于外逃的腐敗分子還是很有作用的。2014年發(fā)布的“1010通告”宣布了外逃人員在勸返中的行為認定，對于腐敗分子在2014年12月1日之前接受勸返回到國內(nèi)的認定為自首，對于12月1日之后的勸返卻沒有規(guī)定，也沒有對自首的認定對象進行明確規(guī)定。這樣的規(guī)定讓一些較晚時候看到通告打算接受勸返的腐敗分子猶豫不決，不敢輕易接受勸返，因為他們不確定自己是否會被認定為自首，會不會減輕或者從輕處罰，同樣也會使他們開始尋找其他更加隱秘的地方躲藏起來，給跨境反腐敗追逃帶來更大的阻礙。

3 我國跨境反腐敗追逃機制的法律完善路徑

3.1 提高辦案隊伍的能力，加強國際條約的利用

我國的“獵狐2014”行動和2015“天網(wǎng)”行動中聯(lián)合八大部門進行跨境追逃，雖然取得了很大的成績，但是在追逃過程中仍然存在很多問題。針對這些問題，我國應該積極面對解決：（1）可以擴大辦案人員的范圍，不再局限于八大部門的內(nèi)部人員，可以邀請著名的國際法律師，國際法教授，以及鉆研該國人文歷史的學者等等，以達到“知己知彼”；（2）可以對辦案人員進行專業(yè)培訓，如語言、偵查手段、請求協(xié)助程序及要求等各個方面進行提高，提高國際刑事司法協(xié)助的成功率，避免處處受挫；（3）應該加大對國際刑事司法協(xié)助條約的利用，不再單純地利用“警務合作”或者獨自應對追逃困境，應該對已締結的條約或協(xié)定充分利用，了解締約國的司法協(xié)助程序，利用司法手段去解決跨境追逃工作，與外逃目的地進行更過的合作交流，更好地推動我國反腐敗工作的進展。

3.2 改革引渡制度，增強引渡成功機率

我國現(xiàn)階段境外追逃工作主要走“以引渡制度為主，雙邊引渡條約、多邊條約、刑事司法協(xié)助條約為輔”的境外追逃多元化道路[9]。目前，引渡仍然是最主要的追逃方式，應該加大改革力度，盡最大可能的完善引渡制度。

針對引渡存在的問題，我們應該采取以下措施：（1）盡可能地與腐敗分子經(jīng)常逃往地的西方發(fā)達國家簽訂雙邊引渡條約，尤其是“條約前置主義”的國家例如：美國、加拿大，徹底搗碎腐敗分子的“避難天堂”，對我國的國內(nèi)刑事法律進行一定的修改，使得國內(nèi)法律在某些方面靠近國際社會的標準與通說，以此促進雙邊引渡條約的簽訂；（2）在死刑問題上應該進行更深層次的思考，在法律上逐步慢慢的減少死刑的適用，尤其是經(jīng)濟類犯罪的死刑規(guī)定，在犯罪定罪量刑方面多注重人權的保護問題，在維護我國的政治理念的同時與西方國家的人權理念縮短差距，更深程度的踐行“國家尊重和保障人權”的規(guī)定，盡量減少因“死刑犯不引渡”規(guī)則而被拒絕引渡的狀況出現(xiàn)；（3）應該在法律上明確規(guī)定貪污腐敗分子不屬于“政治犯”的范圍，以符合國際上“腐敗犯罪非政治化”的理念[10]，打碎腐敗分子的試圖尋求“政治庇護”的美夢，用法律明確腐敗犯罪的性質(zhì)問題，進一步推進引渡的成功實施；（4）加大對于遣返、勸返、異地追訴等替代措施的實施，使得這些替代措施與引渡同時進行，發(fā)揮最大作用，能夠擴大跨境反腐敗追逃的范圍，同時能夠增加跨境追逃的成功率，但是仍然需要法律明確規(guī)定替代措施的認定標準以及適用范圍等，更好的發(fā)揮引渡措施的作用。

3.3 從法律上明確勸返的自首認定標準

我國的《刑法》規(guī)定的自首由一般自首和特別自首組成，一般自首的條件是尚未歸案時犯罪嫌疑人主動投案如實陳述事實，特別自首是依法被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人及正在服刑的罪犯如實陳述司法機關尚未掌握的犯罪事實[11]。對于勸返回國的腐敗分子的行為，符合自首的自愿性和主動性，雖然是在辦案機關的層層追捕之下，接受了勸返，有的是因為走投無路才接受勸返，有的是因為爭取寬大處理接受了勸返。不管是因為什么原因，接受勸返都在一定程度上表明了腐敗分子的主動性和自愿性，這些腐敗分子潛逃了那么久，早就抱著死扛到底的心態(tài)，如果不是自己主動，或自愿的情況下，他們是不會接受勸返的，會跟辦案機關耗下去的。

根據(jù)這些情況，應該將勸返回國的腐敗分子的行為認定為自首行為中的特別自首，雖然這些腐敗分子還沒有歸案，但是在勸返過程中辦案人員已經(jīng)掌握了腐敗分子的具體情況，也只差抓捕，只不過在異國在不經(jīng)過他國同意不便直接進行抓捕工作，實行勸返只不過是為了方便辦案，同時可以節(jié)省很多的司法資源。在法律中進行明確規(guī)定，使得勸返能夠有法可依，也可以使辦案人員在對腐敗分子進行承諾時更加具體化。但是對于勸返的腐敗分子應該根據(jù)具體情況區(qū)別對待，如果經(jīng)過長時間的勸導如半年以上，犯罪分子仍然不愿意接受勸返，即使一段時間后表示接受勸返，也應該區(qū)別對待，可以仍認定為特別自首，但是應采取不同的認定標準，刑罰輕重也應該有所不同。與此同時應該盡快發(fā)布一個與2014“1010通告”更加具體的通告，時間也應該延長，“1010通告”時間太短，在2015年之后不能起到作用，應該重新進行新的規(guī)定，對勸返的具體內(nèi)容進行更加詳細的解釋說明，給與更多的外逃分子以接受勸返的機會，使更多的腐敗分子自愿歸國，節(jié)約更多的司法資源。

4 結語

我國的跨境反腐敗追逃工作經(jīng)過很長一段實踐的努力取得了很大的成效，但是還是存在很多的問題沒有解決，例如與追逃工作緊密相關的追贓問題，還有追逃工作中的各種措施的標準問題還需要盡快以法律形式進行明確規(guī)定，只有明文規(guī)定，辦案人員才能更好地依法執(zhí)法辦案。對于我國跨境反腐敗追逃機制的重構問題，應該各個部門進行聯(lián)合工作，以最優(yōu)資源實現(xiàn)反腐敗追逃的利益最大化，在此過程中存在的種種問題，仍然需要進一步的研究和彌補。

[1]趙秉志.論我國反腐敗刑事法治的完善[J].當代法學,2013,5(3):49-58.

[2]趙秉志.中國反腐敗刑事法治的若干重大現(xiàn)實問題研究[J].法學評論,2014,5(3):1-17.

[3]許春華.追逃追贓令反腐走向縱深[J].檢察風云，2015(1):14-16.

[4]張磊.腐敗犯罪境外追逃追贓的反思與對策[J].當代法學，2015,5(3):71-78.

[5]國際追逃追贓啟動“天網(wǎng)行動”集中力量抓捕腐敗分子[EB/OL].(2015-03-26)http://legal.people.com.cn/n/2015/0326/188502-26756067.html.

[6]黃風.建立境外追逃追贓長效機制的幾個法律問題[J].法學，2015,3(3):3-11.

[7]司法部：變相引渡仍未我國海外追逃主要方式[N].法制日報，2014-11-05.

[8]張磊.從胡星案看勸返[J].國家檢察官學院學報，2010,4(2):105-110.

[9]德麗娜爾·塔依甫，張堯.我國境外追逃工作難點及對策分析——以“獵狐2014”專項行動為視角[J].凈月學刊，2015,7(4):49-50.

[10]杜江.我國外逃貪官引渡的法律障礙及對策研究[D].武漢：華中師范大學，2014.

[11]高銘暄，馬克昌.刑法學[M].北京：北京大學出版社，2011：282-289.

[責任編輯：周芳]

Reconstruction of Cross-Border Anti-Corruption Pursuit System

Li Wei
(Law School,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233030)

After specific project of“Liehu 2014”and“Tianwang”,our cross-border anti-corruption pursuit of work has made a great achievement.But with little understanding of foreign legislation,lack of the use of interna?tional treaties,and the signing of extradition treaties,the extradition of corrupt officials gets into trouble.As for voluntary surrender identification,undefined standard hinders the pursuit work.Therefore,it is urgent to improve the ability of legal staff,and strengthen the use of international criminal judicial assistance treaty,reform the extra?dition system and enhance the success probability of extradition,and define the standard to return to surrender vol?untarily to promote the reconstruction of cross-border anti-corruption pursuit system.

Corruption；Cross-Border Pursuit；Persuaded to Return;Extradite

D99

A

1674-1102(2017)04-0043-04

10.13420/j.cnki.jczu.2017.04.010

2016-12-29

安徽財經(jīng)大學研究生基金項目（ACYC2015242）。

李偉（1992-），女，山東冠縣人，安徽財經(jīng)大學法學院碩士研究生，主要從事國際法方向研究。