發(fā)達(dá)國家住房福利政策的演變及啟示

摘要：我國公租房領(lǐng)域存在投資主體單一、政府財政壓力大、市場參與度不夠、配置低效、供需失衡及錯配、貧富分區(qū)程度加大等問題，需通過推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來予以解決。發(fā)達(dá)國家住房福利政策的演變表明，住房政策應(yīng)與住房市場供需狀況相適應(yīng)，政府所扮演的角色須從“公共住房的直接供給者”走向“市場化供給的環(huán)境營造者”，即從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”是住房福利政策演進(jìn)的必然趨勢。我國公租房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)與住房供求情況相匹配。一方面，要轉(zhuǎn)變政府職能，從政府實(shí)物配給逐步過渡到市場化供給；另一方面，要積極打造健康的住宅租賃投資市場以促進(jìn)公租房供給市場化，并通過開發(fā)配建和貨幣化補(bǔ)貼等措施促成公租房“隱形化”混合居住模式。

關(guān)鍵詞：公租房；公共住房；住房福利政策；公租房供給市場化；租金補(bǔ)貼；住宅市場；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；居住隔離；混合居住

中圖分類號：F293.31；F061.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2017）01008609

一、引言

國家“十二五”規(guī)劃剛要明確提出“十二五”期間提供公租房不低于1 550萬套增加公租房1 000萬套、廉租房400萬套，發(fā)放租賃補(bǔ)貼不低于150萬戶；因2013年公租房與廉租房并軌，故總計1 550萬套。 。從實(shí)施情況來看，主要表現(xiàn)為“政府投資為主、實(shí)物配租為主、新建為主、集中建設(shè)為主、非園區(qū)建設(shè)為主”的供給特征，這些供給特征及其影響也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。在充分肯定成績的基礎(chǔ)上，諸多研究者，如張凱耀（2011）、藍(lán)楓等（2010）、徐東輝（2012）、劉麗潔（2013）、田茂永（2015）等指出目前我國公租房領(lǐng)域存在投資主體較為單一、財政投資壓力大、市場參與度不夠、配置低效、供需錯配、貧富分區(qū)程度加大等問題，需要予以改革和完善。與此同時，房地產(chǎn)業(yè)的供需失衡問題仍然嚴(yán)重，房地產(chǎn)庫存大與保障房缺口大同時并存。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要通過“完善租購并舉的住房制度、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、提高住房保障水平”來“健全住房供應(yīng)體系”。因此，深入研究如何推進(jìn)公租房供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，以盡快矯正住房配置扭曲，更好地滿足大眾需要，具有重大理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出，關(guān)于如何在住房保障領(lǐng)域?qū)嵤┕┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究不斷深入，其中具有代表性的觀點(diǎn)主要有：房地產(chǎn)民生層面存在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，要解決政府大量建保障房補(bǔ)充供給與商品房庫存卻大量空置的矛盾，以及保障房建好后無人愿居住的問題（尹伯成，2016）；民生公共服務(wù)要實(shí)行政社分開、政社合作，在公租房等發(fā)展型公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)公共投入績效管理（楊宜勇 等，2016）；公租房等民生領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性供給矛盾仍然突出，政府應(yīng)注重以有限的財力拉動民間資本與社會資金的合作，發(fā)揮放大效應(yīng)（賈康，2016）；還有學(xué)者提出利用保障房貨幣化安置和房票制度來消化房地產(chǎn)庫存（余呈先，2016）。由于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念提出時間不長，目前成果主要集中在改革必要性、改革初步設(shè)想等方面的研究，而公租房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)用性研究還未深入展開。我國住房市場發(fā)展較晚，以公租房為主的保障性住房的推行也一直處于摸索調(diào)整階段，發(fā)達(dá)國家住房福利政策的發(fā)展歷程及經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。

二、公租房領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后的重要戰(zhàn)略指向，是用增量改革促進(jìn)存量調(diào)整，旨在通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整矯正配置扭曲、提高供給質(zhì)量，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的靈活適應(yīng)性，滿足民眾需要，促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)為“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”，那么，公租房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)又是什么？需在哪些層面實(shí)施改革？關(guān)鍵著眼點(diǎn)又在哪里？

首先，政府投資為主帶來的高杠桿壓力需要化解。以“十二五”期間公租房供應(yīng)為例，逾90%為實(shí)物配租（“十二五”規(guī)劃新增公租房1 400萬套，發(fā)放補(bǔ)貼150萬套），具有顯著的“實(shí)物配租為主”特點(diǎn)。除此之外，我國公租房供給還具有“新建為主、政府投資為主”的特點(diǎn)。以官方發(fā)布的1 425萬套公租房相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例，新建公租房占94.7%，其他方式籌集僅占5.3%；新建公租房中，政府投資占784%，國企及事業(yè)單位投資占8.0%，民間投資只占13.3%（龔維斌，2015）。政府承擔(dān)了公租房供給的主要建設(shè)投入，為保障公租房的及時供給，各地政府紛紛利用國有融資平臺籌集資金進(jìn)行投資，面臨著巨大的投資壓力和償債壓力。因此，對于地方政府而言，如何降低因投入巨大帶來的債務(wù)風(fēng)險，是公租房領(lǐng)域“去杠桿”的重要任務(wù)。

其次，公租房供需矛盾的緩解可以借力房地產(chǎn)“去庫存”。目前房地產(chǎn)業(yè)的供需失衡問題仍然嚴(yán)重，一方面住宅庫存量高居71 416萬平方米（國家統(tǒng)計局，2016）；另一方面隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市常住人口增長迅速，中低收入人群、外來務(wù)工人群、畢業(yè)新就業(yè)人群居住短缺問題不容忽視，各地仍然面臨著巨大的公租房供給缺口。以公租房供給量位居全國前列的重慶市為例，“十二五”期間公租房供給是按照城鎮(zhèn)常住人口1 000萬人的20%進(jìn)行測算，但數(shù)據(jù)顯示2015年重慶城鎮(zhèn)常住人口就達(dá)到了1 838.41萬人，即使目前供給總量不少，但仍然存在很大的供給缺口。因此，這種房地產(chǎn)庫存量和公租房供給缺口“雙高”的矛盾，完全可借力房地產(chǎn)的“去庫存”得到有效解決，并實(shí)現(xiàn)雙贏。

再次，需要通過降低公租房供給成本來提升供給能力。目前國內(nèi)所供給的公租房絕大多數(shù)為新建，公租房的投入大造成公租房保障成本高。據(jù)前述數(shù)據(jù)顯示，民間投資只占13.3%（其中絕大部分為新開發(fā)商品房小區(qū)強(qiáng)制配建公租房），社會力量參與建設(shè)公租房的熱情并不高。究其原因，主要是由于公租房投資者的盈利機(jī)制尚未建立和完善，雖然各地已開始探索如何構(gòu)建投資者盈利機(jī)制，但目前尚無有效的政策出臺。因此如何激發(fā)社會投資者介入公租房建設(shè)和運(yùn)營，并促成社會個人已有存量房源過濾為公租房，是政府部門在公租房領(lǐng)域“降成本”的重要方向，也是公租房保障工程的社會投入“降成本”的重要舉措。

最后，公租房的配置效率尚待提高。目前各地公租房空置率高的問題較為普遍。以廣州和重慶為例，廣州竣工一年以上空置的公租房達(dá)到84.5%、重慶為48.4%（龔維斌，2015）。這些竣工一年以上仍空置的公租房往往是供需結(jié)構(gòu)不匹配所致，表明需求方對所供給的公租房不認(rèn)可。造成供需結(jié)構(gòu)不匹配的原因較多，但主要原因在于我國公租房供給以“集中新建為主”。官方發(fā)布的1 425萬套公租房數(shù)據(jù)表明，新建公租房集中建設(shè)所占比例為928%，商品房配建比例僅為7.2%（龔維斌，2015）。在配租過程中，由于集中修建的公租房往往地理位置不佳、周邊配套不成熟、交通成本過高、社區(qū)治理難度大、居住空間隔離導(dǎo)致貧富分區(qū)等問題，棄租現(xiàn)象時有發(fā)生，使得空置率高。這些現(xiàn)象都說明目前公租房供給方面存在短板，需要通過“補(bǔ)短板”來矯正資源配置扭曲，提高公租房的有效供給。

由此可見，我國公租房領(lǐng)域也需要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也存在“去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的任務(wù)，需要政府部門“去杠桿”、政府和社會投入“降成本”、房地產(chǎn)“去庫存”、資源配置“補(bǔ)短板”。因此，公租房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵在于處理好政府和市場的關(guān)系，原有公租房“實(shí)物配租為主、新建為主、集中建設(shè)為主、政府投資為主”的供給結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，政府在公租房供給方面承擔(dān)的角色也需要轉(zhuǎn)變，政府不應(yīng)是公租房的“實(shí)物供給者”，而應(yīng)該是促進(jìn)公租房供給市場化的“制度供給者”。

三、發(fā)達(dá)國家住房福利政策演變的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.代表國家的住房福利政策

（1）英國的住房福利政策

英國住房福利政策在1979年之前的特點(diǎn)是政府直接出資大量建房，有效地解決了第二次世界大戰(zhàn)后嚴(yán)重的住房短缺問題；但也使得政府背上了沉重的財政負(fù)擔(dān)，大量廉價的公房也影響了私人資本投資房地產(chǎn)市場的熱情，限制了私營開發(fā)商的發(fā)展。1979年后政府對這種大包大攬的福利政策進(jìn)行了全面改革，鼓勵私人購買住房、公共住房私有化（約1/3的公房被購買），消減公共開支、減少住房補(bǔ)貼。英國的住房福利政策改革值得借鑒的有以下幾點(diǎn)：

一是鼓勵隸屬于地方政府的公房管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為私人合作、具有盈利性質(zhì)的住房協(xié)會，對公房整體購買并依靠租金運(yùn)營。二是對轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會的住房進(jìn)行補(bǔ)貼，以保證住房協(xié)會收取的租金不低于成本租金，保證其合理的盈利。三是住房協(xié)會除獲得租金收入外，還可以利用所購買的公房進(jìn)行融資來修建或購買新的住房，另外還可獲得中央政府的一部分住房保障預(yù)算資金。四是重視居住隔離的危害性，將不同收入、不同種族、不同文化背景的居民進(jìn)行混居，通過分散建房、新建小區(qū)按比例（15%～50%）配建低收入居民住房等措施，來避免因貧富分區(qū)、族群隔離引發(fā)的眾多社會問題。

（2）德國的住房福利政策

德國住房福利政策受到兩個關(guān)鍵歷史時期的影響：第一個時期為第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，戰(zhàn)爭破壞使住房嚴(yán)重短缺，政府采取無息貸款甚至直接資助的方式建造福利住房，建好后移交政府掌管，由住房局統(tǒng)籌分配（如1950年約50%的家庭得到政府供給的住房）；第二個時期為東、西德統(tǒng)一后的20世紀(jì)90年代，雖然住房短缺較大，政府卻不再從事住房建設(shè)與管理，而是鼓勵私人開發(fā)商和私人個體建造房屋用來出租。德國的住房福利政策值得借鑒的主要有以下幾個方面：

一是高度重視租賃市場的發(fā)展，并以法律法規(guī)來保障租賃住房供給穩(wěn)定，如：合作社建房只能用于出租，開發(fā)商必須提供開發(fā)總量一定比例用房給低收入者（政府補(bǔ)貼租金價差），設(shè)立租房建設(shè)基金提供無息或低息貸款給私人和開發(fā)商來建造出租房，設(shè)立“房租明鏡”價目表并限定租金上下浮動范圍。二是福利性公共住房由個人、非盈利公司、自治團(tuán)體建造，政府提供資助；公共住房租金的收取采取浮動房租、國家補(bǔ)貼的方式，將房租與工資收入結(jié)合后進(jìn)行浮動，杜絕高收入者享受低租金的情況，保障了投資者的合理收益。三是政府只負(fù)責(zé)公共住房的貸款，不負(fù)擔(dān)住宅經(jīng)營的責(zé)任，無論盈虧均不追加投資；私人經(jīng)營管理公租房可獲得政府資助，但必須按政府要求進(jìn)行核算和接受監(jiān)督。四是政府通過補(bǔ)貼等政策，動用較少資金吸引了大量的社會資金投入公共住房領(lǐng)域。

（3）美國的住房福利政策

美國住房福利政策的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段注重住房數(shù)量的供給，以解決無家者的居住問題，代表時期為大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)后期；第二階段注重住房與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)住房供需，并從單純解決住房問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曌》扛纳频慕?jīng)濟(jì)效應(yīng)；第三階段綜合考慮居住、經(jīng)濟(jì)和社會問題。美國的住房福利政策中值得借鑒的有以下兩個策略：

一是促進(jìn)居民融合的雜居引導(dǎo)策略。正視公共住房選址集中引發(fā)的貧民窟現(xiàn)象，采取從最初政府直接集中興建向補(bǔ)貼私營開發(fā)商過渡、后又向?yàn)榉靠吞峁┓孔庋a(bǔ)貼過渡的政策。將私人提供的低租金住房納入公房體系，并由政府提供補(bǔ)貼；鼓勵開發(fā)商在新建小區(qū)配建公共住房，給予開發(fā)商所得稅抵扣優(yōu)惠，開發(fā)商只有配建一定比例的公共住房才能獲得銀行的貸款。這些措施促進(jìn)了不同收入階層、種族的居民雜居融合。二是以住房證和住房券為代表的貨幣補(bǔ)貼模式。住房證適用于公共住房，而住房券適用于租戶自由選擇的社會住房。住房券用于支付市場租金超過中低收入家庭收入30%的租金，通過住房券方式可將中低收入人群分散到城市的其他社區(qū)中，同時也減少了政府投入。美國審計總署測算出在30年生命周期內(nèi)住房券花費(fèi)要比公共住房花費(fèi)約少27%（Schwartz，2012）。以住房券為代表的貨幣化補(bǔ)貼政策已成為美國住房福利政策的主流。

（4）新加坡的住房福利政策

新加坡住房福利政策也是不斷演進(jìn)的，大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是滿足居民居住需求，建立起“政府組屋為主、私屋為輔”的住房體系；第二階段改善居住質(zhì)量，通過發(fā)展新市鎮(zhèn)不斷提升居住品質(zhì)和環(huán)境；第三階段鼓勵居民擁有住房產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)“居者有其屋”。新加坡住房福利政策中值得借鑒的有以下四個政策：

一是“居者有其屋”的公共住房普惠制度。由非盈利機(jī)構(gòu)HIDB為中低收入者提供廉價住宅，政府對HIDB提供低息貸款用于興建出租、出售的公共住房，并對超出承受力的住戶實(shí)施補(bǔ)貼。二是限制公共住房的增長，鼓勵出售公共住房、業(yè)主升級公共住房，并促進(jìn)二手公共住房市場發(fā)展。三是鼓勵私人擁有住房，充分利用住房“過濾機(jī)制”促進(jìn)住房市場的向下過濾。四是采取混合居住模式。提倡混合居住理念，增進(jìn)社區(qū)整合；同時，關(guān)注弱勢群體，強(qiáng)調(diào)家庭優(yōu)先權(quán)，實(shí)施子女與老人居住空間接近政策。

2.發(fā)達(dá)國家住房福利政策的演變及改革經(jīng)驗(yàn)

政府直接供給公共住房具有很大的局限性：首先，政府直接出資建設(shè)公共住房會加大政府的財政負(fù)擔(dān)，同時公共住房的運(yùn)營、管理、維護(hù)也會加大政府的投入，英德美等國均通過歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)認(rèn)識到其不具備可持續(xù)性；其次，政府直接出資建設(shè)會影響私人投資者熱情，不利于營造健康的住宅租賃市場，在已有大量存量房的情況下會加大供需失衡；最后，住宅產(chǎn)品存在使用者需求的代際變化，即原有的住宅產(chǎn)品結(jié)構(gòu)功能等不能滿足新的需求，存在升級換代的壓力，這也會給政府帶來升級改造的投入壓力。因此，發(fā)達(dá)國家的住房福利政策的演變是與不同時期住房供需狀況相適應(yīng)的，都經(jīng)歷了從解決住房短缺到完善住房供給體系的過程（見表1）：住房短缺時期，政府往往直接興建公共住房或福利住房用以低價出租；住房短缺得到緩解后，政府則更多地考慮如何完善住房供給體系，在構(gòu)建健康的房地產(chǎn)市場的同時對中低收入和特殊群體采取傾斜政策。

發(fā)達(dá)國家在從公共住房由政府直接供給向市場化供給的轉(zhuǎn)變過程中，首先是轉(zhuǎn)變政府角色，從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”；其次是實(shí)施了一系列鼓勵市場化供給公共住房的政策措施（見表2）。經(jīng)驗(yàn)證明，政府從公共住房實(shí)物供給過渡到公共住房貨幣化補(bǔ)貼，從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”是住房福利政策發(fā)展的必然趨勢。發(fā)達(dá)國家政府根據(jù)住房市場供需狀況及時調(diào)整自身的角色定位，從公共住房的直接供給者過渡到市場化供給的管理者，并利用貨幣化補(bǔ)貼手段保證公共住房的充足供給，這為我國在公租房領(lǐng)域中如何處理好政府與市場的關(guān)系提供了良好的借鑒。

此外，發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)住房福利政策時比較關(guān)注貧富分區(qū)和族群隔離引發(fā)的社會問題，積極推行混合居住模式（見表3）。由于公共住房的大規(guī)模集中選址無疑會加大隔離，進(jìn)而引發(fā)諸多社會問題，違背了住房保障政策的初衷。因此，各國紛紛采取了相應(yīng)的措施予以化解，將不同收入、種族、文化背景的居民進(jìn)行混居。這些措施也為我國解決公租房大型社區(qū)因集中居住帶來的社會問題提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，有助于矯正公租房供給中的配置扭曲。

綜上所述，發(fā)達(dá)國家住房福利政策充分體現(xiàn)了市場化的特點(diǎn)，政府所扮演的角色從“公共住房的直接供給者”走向“市場化供給的環(huán)境營造者”。一方面政府通過租金貨幣化補(bǔ)貼、建房資助、經(jīng)營補(bǔ)貼、所得稅抵扣、貸款補(bǔ)貼等一系列經(jīng)濟(jì)手段，保障公共住房投資和經(jīng)營者的合理收益，增加投資者對公共住房持有經(jīng)營的熱情；另一方面注重營造健康的住房租賃市場，通過租金補(bǔ)貼、租金浮動范圍限定、促進(jìn)住房過濾、保證公共住房供給總量、實(shí)施開發(fā)配建等政策，保障住房租賃市場的穩(wěn)定和發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)了租賃房源層次的多元化，便于需求者在市場中自行匹配到所需房源，提高了配置效率，減少了供需錯配。同時，公共住房供給的市場化有利于中低收入人群的分散居住，緩解了中低收入者居住空間隔離程度，避免了貧富分區(qū)加大的問題。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為我國公租房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了借鑒和啟示。

四、我國公租房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑

借鑒發(fā)達(dá)國家的住房福利政策，公租房的市場化供給將有助于“去政府投入杠桿、降政府和社會投入成本、去房屋空置和庫存、補(bǔ)配置低效短板”。首先，政府不再投入大量的公共住房建設(shè)資金，不再直接參與公共住房建設(shè)，而是采取通過補(bǔ)貼、資助等經(jīng)濟(jì)手段，用有限的資金來吸引大量的社會資金參與公租房的市場化供給（新建房供給和私房過濾供給），緩解政府投入的杠桿壓力，同時降低政府投入成本。其次，私房通過過濾機(jī)制的供給也促進(jìn)了住宅租賃市場的繁榮發(fā)展，有利于充分發(fā)揮社會住房的使用功能，減少房屋空置和庫存，也會降低公租房社會投入的成本。最后，私房通過過濾機(jī)制可以提供種類繁多的住房，通過供需雙方的自行選擇和匹配能夠提高住房配置效率。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，探尋實(shí)現(xiàn)公租房供給和運(yùn)營可持續(xù)的發(fā)展路徑目前我國公租房建設(shè)的特點(diǎn)是“政府投資為主、實(shí)物配租為主、新建為主”，這種特點(diǎn)在中低收入者住房矛盾突出時期可以在短時間保證供給總量，緩解矛盾，但從國際經(jīng)驗(yàn)來看，并不具備可持續(xù)性。我國也應(yīng)根據(jù)不同時期的需求采取不同的政策?？紤]到我國國情，從“政府實(shí)物配給”到“市場化供給”不可能一蹴而就，應(yīng)存在過渡階段。因此應(yīng)逐步從“政府直接投資新建、實(shí)物配租”的策略過渡到“公房自有、社會機(jī)構(gòu)參建”，最后走向“政府政策引導(dǎo)、社會力量參與、市場化運(yùn)作”（見圖1）。

目前，我國還處于第一階段中，主要針對住房短缺和供求矛盾突出而采取政府直接實(shí)物配給的方式。在該階段要注意提高房源的利用效率，特別是要注意防止房源的流失。值得注意的是，某些城市計劃在入住數(shù)年后就實(shí)行公租房出售，雖然不違背公租房改革發(fā)展的方向，但卻將本應(yīng)屬于第二階段的策略提前到了第一階段，一方面可能導(dǎo)致房源出售后流向非公租房保障人群，另一方面可能使用來流轉(zhuǎn)的公租房數(shù)量減少。若不繼續(xù)投入新的公租房房源，則后續(xù)供給數(shù)量將會存在短缺；若繼續(xù)投入新的公租房房源，又會進(jìn)一步加大政府財政壓力，這種兩難境地值得地方政府注意。因此，筆者認(rèn)為，中國的“公房自有”策略應(yīng)在第一階段完成相應(yīng)的保障任務(wù)后再予以推行，超前推行可能會使地方政府處于顧此失彼的窘境。圖1我國公租房供給“三階段”發(fā)展路徑

2.建立公租房政策與住房供求相匹配的機(jī)制緩解被保障群體住房供求矛盾可從兩個方向進(jìn)行：一是增加供給，即增加公租房供給；二是提高被保障人群的承租能力。這兩者屬于此消彼長的互補(bǔ)關(guān)系，即要么“補(bǔ)磚頭”，要么“補(bǔ)人頭”。縱觀發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的住房福利政策，從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”是發(fā)展的必然趨勢。同時，我國已經(jīng)從住房短缺階段走向房地產(chǎn)庫存量大的階段，社會住房租金相對穩(wěn)定，已具備貨幣化補(bǔ)貼的條件。因此，應(yīng)盡快建立公租房政策與住房市場供求相匹配的機(jī)制（見圖2）：在社會住房嚴(yán)重短缺的階段，政府通過直接興建公租房來緩解供需矛盾，增大住房保障力度。而在社會住房供求總體平衡，甚至有大量存量房的情況下，則應(yīng)控制投資新建公租房的規(guī)模，并充分利用“過濾”出來的社會存量房；這時，政府宜采取貨幣補(bǔ)貼的方式來增加被保障群體的承租能力，同時達(dá)到刺激房地產(chǎn)市場發(fā)展、促進(jìn)內(nèi)需的目的。從我國當(dāng)前實(shí)際情況來看，需要盡快實(shí)現(xiàn)從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”的政策轉(zhuǎn)變。圖2住房供求與公租房政策的匹配機(jī)制

3.通過打造健康的住宅租賃投資市場助推公租房供給市場化國際經(jīng)驗(yàn)表明，公共住房市場化供給通過市場化手段實(shí)現(xiàn)需求者與住房的合理匹配，有助于有效解決資源配置扭曲和低效問題。要實(shí)現(xiàn)公租房供給的市場化，就必須營造健康的住房租賃投資市場來增加房源供給：一方面鼓勵社會力量參與公租房建設(shè)并長期持有經(jīng)營，其關(guān)鍵是要建立建設(shè)經(jīng)營公租房的持續(xù)盈利機(jī)制；另一方面引導(dǎo)社會存量房通過住房過濾機(jī)制將房源提供給需要的公租房租戶。要吸引投資者建設(shè)經(jīng)營公租房以及社會存量房過濾為公租房，就要使得租金具有吸引力，因此租金市場化是關(guān)鍵，而政府提供租金貨幣化補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)公租房供給市場化的核心。政府應(yīng)建立公租房租金補(bǔ)貼制度，合理確定保障對象并根據(jù)其收入水平和房租承受能力進(jìn)行分類，采取分類補(bǔ)貼的方式進(jìn)行補(bǔ)貼覆蓋。該補(bǔ)貼不發(fā)給公租房租戶，而是直接發(fā)給住房出租人。此外，租金貨幣化補(bǔ)貼的另一個好處在于可以使得政府的公租房投入分期化，減少其單期投入壓力，適宜在各地逐步推行。

另外，對于社會力量投資建設(shè)并持有經(jīng)營的公租房可以采取“總量控制、分期退出”的策略。即在社會企業(yè)持有經(jīng)營公租房達(dá)到規(guī)定年限（公租房已履行一定年限的保障職能）后，由政府根據(jù)實(shí)際的公租房供需情況，確定適當(dāng)?shù)墓夥客顺鲆?guī)模，達(dá)到條件的公租房房源可以向租戶或其他購買者銷售。社會企業(yè)可以通過這種先租后售的方式獲得盈利，減少其資金回收期，達(dá)到吸引社會投資的目的。

上述“市場化租金、租金補(bǔ)貼”政策加“先租后售、分期退出”的方法可以解決一直困擾各地政府的公租房供給者的盈利機(jī)制問題，助推公租房市場化供給進(jìn)程。另外政府還需要從稅收、金融、財政等方面考慮一攬子的促進(jìn)政策，以加速公租房供給市場化進(jìn)程。當(dāng)然，在市場化的同時，政府應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)管，以保證公共資源的合理、高效利用和配置。

4.利用開發(fā)配建和貨幣化補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)公租房“隱形化”混合居住模式目前我國公租房建設(shè)主要以集中選址建設(shè)為主。以重慶為例，重慶主城100萬平方米以上規(guī)模的公租房小區(qū)建設(shè)規(guī)模就超過其公租房建設(shè)總規(guī)模的74.1%。從社會階層的空間隔離視角來看，公租房的大規(guī)模集中性興建無疑會加大隔離。這種隔離產(chǎn)生的社會問題短期來看并不突出，但隨著時間的推移，一系列社會問題會逐漸凸顯；而凸顯的社會問題又會使得部分租戶在條件許可的情況下棄租公租房（自愿性選擇與原公租房社區(qū)隔離），剩下的公租房租戶則處于更為狹窄的隔離空間（非自愿性被隔離），社會問題將更為加劇。要解決這種隔離，可以采取從“控制集中修建規(guī)模、分散化布點(diǎn)”逐步過渡到“公租房隱形化混合居住模式”的路徑（見圖3）。圖3公租房空間隔離問題的解決路徑

控制集中修建規(guī)模、分散化布點(diǎn)，可以較大程度弱化空間隔離問題。我國部分城市雖然采取了住宅商品房項(xiàng)目按一定比例配建公租房的政策，但其中相當(dāng)多的城市同時也采取了由政府組織集中興建大型公租房社區(qū)的方式（如廣州等地），仍然存在空間隔離問題。因此，在后續(xù)的公租房供給中應(yīng)該大幅度減少政府組織集中興建大型公租房社區(qū)的比例，增加商品房配建公租房的比例，實(shí)現(xiàn)一定程度的混居。

公租房“隱形化”指公租房的房源來自社會普通商品住宅，社會上不再有以“公租房產(chǎn)品”形式供給的公共住房，而是通過對被保障群體進(jìn)行貨幣化補(bǔ)貼等，利用社會普通商品住宅行使公租房的保障功能。在公租房發(fā)展的第三階段，雖然政府和社會機(jī)構(gòu)不再集中興建大規(guī)模公租房社區(qū)，但公租房的房源數(shù)量并未減少，而是廣泛存在于“過濾”出來的社會住房中。這些住房既是普通商品住宅，也是保障房（政府采取補(bǔ)貼等方式使得被保障群體具有了承租能力），被保障者可以自行選擇社會普通房源，進(jìn)而使公租房“隱形化”。而這種公租房“隱形化”混合居住模式使被保障人群能夠真正融入普通社區(qū)，從而避免了空間隔離問題而帶來的一系列社會問題。目前，中央已提出要推進(jìn)保障房貨幣化補(bǔ)貼，這無疑會助推公租房“隱形化”混合居住模式的實(shí)現(xiàn)。

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（編輯：楊睿；段文娟）

收稿日期：20160919；修回日期：20161102

基金項(xiàng)目：重慶市教育委員會人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目（15SKG229）

作者簡介：楊小梅（1970—），女，四川鹽亭人；副教授，高級經(jīng)濟(jì)師，有18年房地產(chǎn)從業(yè)經(jīng)歷，先后擔(dān)任房地產(chǎn)企業(yè)副總、商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)常務(wù)副總、地產(chǎn)集團(tuán)副總裁，于2011年就職于重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，主要從事房地產(chǎn)社會服務(wù)、住房保障、房地產(chǎn)民生問題研究。