國企混合所有制改革要防止三大誤區(qū)

王岳龍

混合所有制改革不僅涉及國有企業(yè)內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還涉及政府職能的轉(zhuǎn)變。要進一步完善政府外部治理機制和治理方式，減少政府干預(yù)，打破行政壟斷體制，放開準(zhǔn)入限制。

黨的十八屆三中全會提出“大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”后，混合所有制改革成為國有企業(yè)改革的主旋律。2013年12月，上海市率先出臺《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》。新一輪國企混合所有制改革的大幕開啟。2016年，國企混合所有制改革步入落地實施年，地方國企改革加速推進，各省市紛紛制定細(xì)化實施方案，積極通過股權(quán)多元化、資產(chǎn)證券化、落后產(chǎn)能清退等方式推動國企改革，超萬億的國企存量資產(chǎn)有望盤活。

但從近年來各地的實踐來看，部分地區(qū)的改革存在急于求成、把產(chǎn)權(quán)混合等同于混改實現(xiàn)和產(chǎn)權(quán)的非對稱保護等誤區(qū)。要真正實現(xiàn)此輪混合所有制改革的目標(biāo)，需要謹(jǐn)防以上三大誤區(qū)，應(yīng)以機制為導(dǎo)向，穩(wěn)步推進改革。

把產(chǎn)權(quán)混合等同于混合所有制實現(xiàn)

目前，我國許多國有企業(yè)已完成股份制改革，甚至已成為上市公司，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)混合或投資主體多元化。但建立混合所有制企業(yè)不是簡單的產(chǎn)權(quán)混合或投資主體多元化問題。

2003年，安徽民營企業(yè)金仕達(dá)公司與國有企業(yè)國風(fēng)集團的合作在當(dāng)?shù)卦徽J(rèn)為是國有企業(yè)與民營企業(yè)合作的典范，最終結(jié)局卻是雙方對簿公堂。安徽金仕達(dá)與國風(fēng)集團等六方，簽署合作協(xié)議，對合肥金仕達(dá)制藥有限公司增資擴股進行股份制改造。各個合作方約定，新增股本2000萬元，其中國有企業(yè)國風(fēng)集團和合肥海申藥業(yè)公司分別以現(xiàn)金出資1200萬元和800萬元。合肥金仕達(dá)公司整體變更為安徽國正藥業(yè)股份有限公司，注冊資本4000萬元，公司董事長由國風(fēng)集團委派出任。

成立之初，合作各方曾雄心勃勃，意圖引領(lǐng)安徽醫(yī)藥板塊。但僅一年后，合作的國有資本和民營資本雙方就出現(xiàn)裂痕。其內(nèi)部員工認(rèn)為，其主要原因是在經(jīng)營管理理念和人事安排等方面發(fā)生分歧。同時，安徽省工商聯(lián)的同志指出，雙方產(chǎn)生矛盾的內(nèi)在原因為國企派駐經(jīng)營人員和民企企業(yè)家利益分配的不平衡，國企派駐的經(jīng)營人員僅能領(lǐng)取工資性報酬，而民企企業(yè)家確能分享公司利潤。隨著雙方矛盾升級，2005年2月，原民營企業(yè)家辭去公司總經(jīng)理和副董事長職務(wù)。但矛盾仍然沒有了結(jié)，2006年，雙方對簿公堂，最后原民營企業(yè)家被判犯詐騙罪。

雖然上述案例已發(fā)生多年，但對此輪混合所有制改革仍然具有借鑒意義。目前，部分地區(qū)在制定改革方案時仍然過度強調(diào)產(chǎn)權(quán)的混合，把產(chǎn)權(quán)混合作為混合所有制改革的硬指標(biāo)，并制定了產(chǎn)權(quán)混合的時間表，容易對改革產(chǎn)生誤導(dǎo)。如河北要求2～3年內(nèi)完成70%以上的二級企業(yè)的股權(quán)多元化改革，并且要求各企業(yè)每年吸納的社會資本不少于其上年凈資產(chǎn)的3%～5%。產(chǎn)權(quán)混合的進度和比例應(yīng)是企業(yè)微觀決策的范圍，政府硬性規(guī)定企業(yè)產(chǎn)權(quán)混合的具體數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和時間表，表面上是為了推動改革，本質(zhì)上卻可能與此輪改革的目標(biāo)背道而馳。事實上，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，不僅是資本與股權(quán)的混合，更是治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)制度的混合。關(guān)鍵是建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，形成現(xiàn)代企業(yè)制度。

我國混合所有制的發(fā)展已有30年，不成功的關(guān)鍵因素即在于把混合所有制改革簡單當(dāng)作股權(quán)混合，公司治理機制的配套改革不足。黨中央在 1993年就確定了國企改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。黨的十八屆三中全會要求繼續(xù)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。繼續(xù)推進混合所有制改革的重要原因是要進一步完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前，改革重點一是要注意控制和縮小控股國有股東與其他股東持股比例的差距。對于少數(shù)需要國有資本控股的企業(yè)，國有資本并不一定需要絕對控股，也可相對控股，或由數(shù)家不同國有企業(yè)共同控股。這有利于減少國有股東的過度干預(yù)，建立有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

二是要建立規(guī)范的董事會運行體制機制，應(yīng)當(dāng)賦予董事會戰(zhàn)略決策權(quán)。應(yīng)當(dāng)通過市場化選聘公司經(jīng)營管理層，減少國有企業(yè)人事管理制度的行政色彩。同時，應(yīng)該認(rèn)識到非公有股東的引入，并不必然能實現(xiàn)混合所有制改革的目標(biāo)。只有引入真正愿意且有能力參與到公司治理的非公有股東，提高各產(chǎn)權(quán)方對企業(yè)經(jīng)營管理的參與度，取長補短、相互促進，才能真正發(fā)揮混合所有制的優(yōu)勢，實現(xiàn)提高國有企業(yè)效率的目標(biāo)。

“為混合而混合”

十八屆三中全會后，各地推動混合所有制改革的積極性非常高，推動速度快、開放程度廣。但地方政府可能存在急于求成的問題，與中央對國資國企改革頂層設(shè)計的“定性不定量”不同，部分地區(qū)過度關(guān)注資產(chǎn)證券化率等混合所有制經(jīng)濟的數(shù)量指標(biāo)，急于為改革設(shè)定時間表。

如2013年，南方某市提出市屬國有企業(yè)資產(chǎn)證券化率要由20%提升至60%。2013年8月，該市發(fā)布《關(guān)于推進市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的實施方案》，把102家原來非國資監(jiān)管的國有企業(yè)納入國資委監(jiān)管，使國資委監(jiān)管的企業(yè)由原來的28家增至130家，監(jiān)管的資產(chǎn)由6000多億元增加到1.57萬億元。2015年5月，該市又發(fā)布了關(guān)于全面深化國資國企改革的意見，進一步提出，到2017年，其市屬國有企業(yè)證券化率要達(dá)到70%以上，市屬國有企業(yè)要調(diào)整至30戶左右。這意味著短短4年時間，該市要完成幾十家的重組和證券化改革，數(shù)千億國有資產(chǎn)的證券化。

從本質(zhì)上看，國企改革可能再次成為政府的政績工程。政府自上而下推動改革的進程，在國企改革的大旗下，調(diào)動所有可利用的資源推高企業(yè)業(yè)績，刺激市場預(yù)期，而后通過資產(chǎn)平臺盤活國有資產(chǎn)。在這個自上而下的改革過程中，政府熱衷選擇重點企業(yè)進行試點，其標(biāo)準(zhǔn)是能出業(yè)績，能夠達(dá)到宣傳的效果。

雖然地方政府明確混合所有制改革的數(shù)量目標(biāo)有利于在一定程度上提升改革的信心，調(diào)動各方積極性，但改革必須遵循市場化的路徑，要防止混合所有制企業(yè)徒有其表，成為空具公眾公司之殼的“行政堡壘”?；旌纤兄聘母锊荒堋盀楦母锒母铩?、“為混合而混合”，尤其要防止使改革成為一場彰顯地方政府政績的運動。

混合所有制改革的根本目標(biāo)是提高資源的配置效率，進而提高國民福利水平。從系統(tǒng)視角看，我國國有企業(yè)效率低下的深層原因在于其體系的封閉性。長期以來，國有企業(yè)占有我國社會的大部分資源，但由于體制與機制的原因，國有經(jīng)濟體系本身是一個相對封閉的系統(tǒng)，其人、財、物等要素與非公經(jīng)濟體系的交流存在諸多障礙。一方面降低了社會整體的資源配置效率，另一方面也制約了國有經(jīng)濟本身效率的提升。此輪混合所有制改革成功與否的關(guān)鍵在于打破國有經(jīng)濟體系的封閉性，建立國有資本與社會資本相互流動的體制機制，進而提高社會整體資源配置效率，打造經(jīng)濟發(fā)展的持久動力。因此，不能以是否混合或混合多少來判斷改革的態(tài)度與程度?；旌纤兄聘母锉仨氁泽w制機制為導(dǎo)向，而非以數(shù)量指標(biāo)為導(dǎo)向。這要求改革必須在深思熟慮的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進，必須遵循市場規(guī)律，避免簡單的以行政命令方式推動改革。

2015年8月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，應(yīng)“穩(wěn)妥推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”；對“適宜繼續(xù)推進混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郞配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個”。當(dāng)前，各地在經(jīng)驗不足的情況下，應(yīng)在完善頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，進一步開展先行先試，逐步積累經(jīng)驗，加強相互交流，再由點及面，全方位協(xié)同推進改革。同時，要注意完善企業(yè)經(jīng)營的外部環(huán)境，重點是職業(yè)經(jīng)理人市場和產(chǎn)權(quán)交易市場，為國有經(jīng)濟與非公經(jīng)濟體系資源與要素流動提供規(guī)范的市場化渠道。

謹(jǐn)防非對稱產(chǎn)權(quán)保護的誤區(qū)

與上一輪國有企業(yè)改革相比，本輪國企混合所有制改革，無論是學(xué)術(shù)界、企業(yè)界，還是政府主管部門，都對國有資產(chǎn)流失問題保持高度警惕，國有資本的產(chǎn)權(quán)得到較為充分的保障。但當(dāng)前公有、非公有產(chǎn)權(quán)保護強度不一致，非公產(chǎn)權(quán)保護不足日益成為影響非公有制經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

2008年，山東省政府為實現(xiàn)其鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，意圖以國有山東鋼鐵集團兼并民營企業(yè)日照鋼鐵集團，但遭到日鋼抵制。山東省甚至施壓讓銀行對日鋼斷貸。在政府的強力推動下，重組雙方于2009年9月簽訂重組與合作協(xié)議，約定重組后的新公司，山鋼以現(xiàn)金出資，占股67%；日鋼以經(jīng)過評估后的凈資產(chǎn)入股，占股33%。但僅2009年上半年，日鋼盈利就達(dá)18億元，而同期山鋼卻是虧損12.85億元。巨虧的山鋼成功入主盈利的日鋼，被認(rèn)為是政府主導(dǎo)的國企對民企的強勢吞并，是一場“小魚吃大魚的怪戲”。面對山鋼和政府的緊逼，日鋼董事長杜雙華曾坦承：“單純的重組我是不情愿的，誰也不愿意把自己的基業(yè)讓別人來管理。但是要建設(shè)精品鋼基地，必須實施重組，我有這自知之明?！痹?009年雙方簽署協(xié)議后，由于杜雙華堅持認(rèn)為對日鋼資產(chǎn)的評估值無法體現(xiàn)其市場價值，重組進程一再拖延，至今仍然處于擱淺狀態(tài)。

此次兼并重組行政色彩強，“拉郎配”現(xiàn)象嚴(yán)重。依據(jù)山東省出臺的鋼鐵兼并重組意見，日照鋼鐵要在連年盈利的情況下消減產(chǎn)能并被兼并重組，剝奪企業(yè)控股權(quán)。日照鋼鐵有充分的理由質(zhì)疑此次兼并的合法性與合理性。

當(dāng)前，部分地方政府仍然無法擺脫不能讓民營企業(yè)控制當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)的慣性思維，習(xí)慣利用強制性行政手段推行其政策意圖，而忽視市場本身的運行規(guī)律與機制。我國的產(chǎn)權(quán)保護制度還有待完善，而產(chǎn)權(quán)保護強度的不一致使非公有制經(jīng)濟發(fā)展面臨更大的不確定性。

具體而言，我國的非公有產(chǎn)權(quán)保護問題主要體現(xiàn)在以下方面：一是公有經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的市場待遇相差大；二是非公財產(chǎn)權(quán)被公權(quán)侵害現(xiàn)象時有發(fā)生；三是中小投資者保護機制不健全；四是司法體系不能提供可靠的產(chǎn)權(quán)保護。非對稱的產(chǎn)權(quán)保護使非公資本相對于國有資本具有天然弱勢，使其對參與混合所有制改革疑慮重重，成為阻礙改革的重要因素。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的界定與保護是經(jīng)濟活動的動力源泉。若產(chǎn)權(quán)缺乏可靠保障將消弱投資動力，鼓勵資本外逃。十八屆三中全會《決定》強調(diào)“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯”，同時明確指出“非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”，國家要保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益。

當(dāng)前，解決非公資本參與的動力問題是推動混合所有制改革的核心問題，其關(guān)鍵是要完善產(chǎn)權(quán)保護制度和股東權(quán)利保護制度。政府應(yīng)保護所有股東權(quán)利均不受侵犯，放棄對國有資本的特殊政策支持和保護，規(guī)定國有資本并不享有任何特別權(quán)利。同時應(yīng)明確規(guī)定非公有資本的退出機制，解決其后顧之憂。應(yīng)加強對各類產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)保護，清理和修訂影響民間投資活力的行政法規(guī)、部門規(guī)章及制度。要特別強調(diào)《公司法》的嚴(yán)肅性，混合所有制企業(yè)作為法人財產(chǎn)權(quán)的公司，所有股東都是平等的，其合法權(quán)益應(yīng)受到法律的公平保護，既防范“國有資產(chǎn)流失”，也防范“民企被吃”。

（作者系中央黨校經(jīng)濟學(xué)博士）