灑水?dāng)r車治霾背后的虛假行政

袁靜+劉圣中

“雙重保護(hù)”的“努力”，最終都只是為了一個(gè)官方認(rèn)為“好看”的數(shù)據(jù)，本質(zhì)上就是一種“掩耳盜鈴”式的數(shù)據(jù)造假行為。

【案例】

霧霾，作為“心肺之患”，已成為社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題，尤其是京津冀地區(qū)一直陷入嚴(yán)重的霧霾包圍之下，更成為輿論的焦點(diǎn)。然而，與霧霾相比，一件令人啼笑皆非的事情卻更讓人關(guān)注。這就是河北石家莊市的“灑水?dāng)r車”式治理霧霾。

據(jù)報(bào)道，石家莊五七路街道辦的工作人員雇傭保安在學(xué)府路附近對過往大貨車進(jìn)行阻攔，原因是該路段河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)校內(nèi)有一個(gè)大氣環(huán)境監(jiān)測站，而此舉是為了監(jiān)測數(shù)據(jù)“好看”。據(jù)該校學(xué)生透露，監(jiān)測站附近有很多樹，校園內(nèi)常有灑水車灑水，路面經(jīng)常濕漉漉的。這種“雙重保護(hù)”的“努力”，最終都只是為了一個(gè)官方認(rèn)為“好看”的數(shù)據(jù)。這種又是攔車，又是灑水，還將站點(diǎn)選在樹林中的做法，本質(zhì)上就是一種“掩耳盜鈴”式的數(shù)據(jù)造假行為。

事實(shí)上，石家莊的做法并非是孤案，在各地都有著類似的做法和“經(jīng)驗(yàn)”。各地區(qū)類似攔車灑水治霧霾的現(xiàn)象屢見不鮮，僅在去年，全國就發(fā)現(xiàn)2658家污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施存在著數(shù)據(jù)弄虛作假等問題，17個(gè)省區(qū)市共立案78起。那么，為何會(huì)產(chǎn)生這種奇怪的做法呢？這一做法背后又凸顯出了什么深層次的問題呢？

【解析】

為何如此關(guān)注霧霾數(shù)據(jù)？

盡管2015年開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了“嚴(yán)禁篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等”，且規(guī)定了比較嚴(yán)厲的制裁措施。但是，在面對嚴(yán)峻的環(huán)境治理形勢下，許多地方政府官員利用環(huán)保監(jiān)測和監(jiān)管的疏漏，大做表面文章，究其原因至少可以從幾方面來看：

政績晉升激勵(lì)導(dǎo)致官員們創(chuàng)造數(shù)據(jù)。在此次“灑水?dāng)r車”治霾事件中，我們首先要思考的問題是地方官員為何會(huì)出現(xiàn)這種掩耳盜鈴式的弄虛作假行為？認(rèn)真思考可以發(fā)現(xiàn)，這一行為與當(dāng)前我國的干部晉升體制及評比激勵(lì)機(jī)制有著密不可分的聯(lián)系。我國許多公職人員由于干部晉升中的政績緣故，就利用書面數(shù)據(jù)的表面績效來謀取個(gè)人利益，也就是人們常說的“數(shù)字出成績”，“數(shù)字出官”現(xiàn)象。為官一任，本應(yīng)做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，然而當(dāng)數(shù)據(jù)結(jié)果關(guān)系到官員切身利益的時(shí)候，職業(yè)責(zé)任就容易被拋之腦后，徇私舞弊成為了官員晉升的選擇手段。這是其主要原因。

環(huán)保責(zé)任機(jī)制給官員帶來巨大壓力，企圖逃避治理責(zé)任。為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，被稱為“長了牙齒”的新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年元旦開始實(shí)施，環(huán)保直接與干部考評掛鉤。與此同時(shí)，還進(jìn)一步明確了政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，新增了行政問責(zé)機(jī)制，設(shè)立“引咎辭職制度”等新規(guī)，不斷地有許多地方治理人員被公開約談，制度日益嚴(yán)厲，相關(guān)部門的官員們感受到了無法規(guī)避的壓力。于是，一些人就產(chǎn)生了搞些“小動(dòng)作”來規(guī)避問責(zé)的動(dòng)機(jī)。這一原因與前者也有著密切的聯(lián)系，是互為作用的。

監(jiān)管力度不強(qiáng)也是地方部門可以在環(huán)保數(shù)據(jù)上做文章的重要條件。監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)盡管不是直接原因，但是也為“攔車灑水”、數(shù)據(jù)保護(hù)等此類行為提供了可能。

環(huán)保數(shù)據(jù)造假的危害

環(huán)保數(shù)據(jù)造假，盡管并不會(huì)對環(huán)境帶來直接影響，但是卻間接地影響了環(huán)境保護(hù)以及相關(guān)工作的順利開展，環(huán)保數(shù)據(jù)造假對公共政策以及相應(yīng)問題帶來明顯的危害。

第一，數(shù)據(jù)造假的形式主義導(dǎo)致資源浪費(fèi)。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的造假本質(zhì)上是一種有害的形式主義，這讓原本準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)變成了一堆無價(jià)值的垃圾。而且這種對真實(shí)情況進(jìn)行掩蓋的數(shù)據(jù)造假行為，也是對客規(guī)規(guī)律和科學(xué)原則的悖離，扭曲了監(jiān)測行為本身。如果對這類虛假行為不加以處置，將對人、財(cái)、物等社會(huì)資源造成巨大的浪費(fèi)。例如，大量且頻繁地采用灑水的方式治霾，無疑將造成水資源的巨大浪費(fèi)，但結(jié)果卻還是治不了霧霾。而且環(huán)境部門的資源和精力都被集中到了這一類并無實(shí)際意義的表面工程上，這本身就是公共資源的浪費(fèi)，將本應(yīng)該用到積極防控環(huán)境污染的資金和技術(shù)浪費(fèi)在造假和形式化的事情上。

第二，環(huán)境數(shù)據(jù)造假將誤導(dǎo)國家政策和社會(huì)發(fā)展。更加嚴(yán)重的是，虛假的環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)將會(huì)誤導(dǎo)公眾及政府對社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)走勢的認(rèn)識(shí)和判斷，長此以往最終將給整個(gè)國家的公共政策制定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來極為不利的影響。由于錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)，我們無法真正了解環(huán)境存在的問題，以及它的嚴(yán)重程度，所以我們在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的時(shí)候就無法更加客觀準(zhǔn)確地定位，不能合理地做出發(fā)展方向與規(guī)劃。甚至還會(huì)在某些重大污染的產(chǎn)業(yè)上加大發(fā)展力度，這樣就帶來無法估量的嚴(yán)重后果。環(huán)境數(shù)據(jù)造假也給我們在防治污染的工作上帶來不良影響，不能有針對性地實(shí)施防治措施，結(jié)果貽誤時(shí)機(jī)，加劇污染，這可以說是另一種犯罪行為。

第三，數(shù)據(jù)造假行為嚴(yán)重?fù)p害地方政府部門的公信力。灑水治霾事件以及環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為也給政府公信力蒙上了濃重霧霾。這就是說，這種掩蓋真相的自欺欺人的治理方式，只會(huì)徒然增加公眾對政府的失望和不信任。這種弄虛作假行為直接影響的是公眾的生活質(zhì)量，并激發(fā)公眾對政府在環(huán)境治理方面的不滿。逐漸地，政府的社會(huì)誠信嚴(yán)重透支，人們對政府充滿了懷疑和責(zé)難，其最終的結(jié)果就可能是社會(huì)成員對政府缺乏信任。信任降低就意味著政府公信力降低，而公信力降低不僅影響到公共政策的權(quán)威性，還影響到公共政策實(shí)施的效果?？梢哉f，沒有較高公信力的政府所指定的政策要達(dá)到更高的目標(biāo)是比較困難的。任何政策都需要得到公眾尤其是政策相關(guān)人的支持，沒有他們的支持，政策制定得再完美也是形式，無法轉(zhuǎn)化為客觀現(xiàn)實(shí)。

因此，政府當(dāng)務(wù)之急是采取強(qiáng)有力措施加強(qiáng)監(jiān)管，改變這種虛假行政的做法，使求真務(wù)實(shí)、廉潔從政的優(yōu)良作風(fēng)在環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)中成為主流，這樣才能將環(huán)境保護(hù)工作提升到更高的水平。

【對策】

如何釜底抽薪避免虛假行政？

首先，強(qiáng)化官員責(zé)任意識(shí)和問責(zé)機(jī)制。從本質(zhì)上講，政府的一切行政行為，都必須將公眾的利益最大化，都必須對公眾的權(quán)利負(fù)責(zé)。這就要求官員必須具有良好的責(zé)任意識(shí)。針對那些持有法不責(zé)眾的不良心理，逃避治理責(zé)任的官員要加強(qiáng)教育和監(jiān)管，尤其是要有嚴(yán)格有效的問責(zé)機(jī)制，促使更多人提高責(zé)任觀念，形成責(zé)任精神。特別是問責(zé)機(jī)制更加重要，它是確保政府官員是否具備責(zé)任意識(shí)和責(zé)任能力的基本條件。只有在高度有效的問責(zé)機(jī)制的調(diào)節(jié)下，政府官員才會(huì)將公眾的利益放在最高位置，把實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和公眾需求緊密聯(lián)系在一起，其行為才能經(jīng)得起歷史和社會(huì)檢驗(yàn)。

其次，加強(qiáng)執(zhí)法力度，健全監(jiān)管和處罰機(jī)制。制度的不完善為現(xiàn)今官員弄虛作假創(chuàng)造了條件，讓其有機(jī)可乘。從目前的情況看，相關(guān)法律制度陸續(xù)出臺(tái)，環(huán)保工作會(huì)議也開了很多，而且還在國際上高調(diào)宣布了其承諾，但是其總體效果卻很不明顯。例如，2015年元旦起實(shí)施的新《環(huán)保法》及8月國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》中，均有嚴(yán)格規(guī)定環(huán)保數(shù)據(jù)造假需要承擔(dān)的法律責(zé)任。11月發(fā)布《“十三五”環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作方案》也規(guī)定，對于環(huán)保數(shù)據(jù)弄虛作假的行為，相關(guān)部門將與公檢法機(jī)關(guān)一起聯(lián)合懲戒。同時(shí)提出，曝光監(jiān)測數(shù)據(jù)造假典型案例，發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的，一票否決該地區(qū)環(huán)境要素污染防治工作成效。除此之外，環(huán)保部還提出要求，建立環(huán)保部門與公檢法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！皩τ谏米耘矂?dòng)監(jiān)測點(diǎn)位、修改儀器關(guān)鍵參數(shù)和監(jiān)測報(bào)告等造假等行為，構(gòu)成犯罪的，依照有關(guān)法律法規(guī)移交有關(guān)部門處理”?？梢姡壳跋嚓P(guān)法律規(guī)定是逐漸成熟了，現(xiàn)在要重點(diǎn)做的工作就是加強(qiáng)其執(zhí)行力度。所以必須加強(qiáng)對監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的執(zhí)法強(qiáng)度，讓每個(gè)違法分子都得到曝光和懲處，不放過任何一例違法行為。應(yīng)該趁著新《環(huán)保法》及相關(guān)政策的調(diào)整機(jī)會(huì)，各個(gè)執(zhí)法部門加強(qiáng)聯(lián)合，強(qiáng)化執(zhí)法效力，借此契機(jī)將監(jiān)測部門的問題予以整頓。這將是利國利民，更有利于樹立法規(guī)威信的好事。

再次，充分發(fā)揮公眾的參與和監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)管體系合力。新《環(huán)保法》中規(guī)定，政企信息要大力公開和將對其進(jìn)行公益訴訟，這可以說給公眾帶來了不少期盼。而要做到這一點(diǎn)，就必須抓住當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)參政的新潮流，讓越來越多的公眾通過網(wǎng)絡(luò)來發(fā)揮監(jiān)督作用。這不僅可以將公眾參與提上環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管的日程，還能將環(huán)境監(jiān)測工作推到陽光下運(yùn)行，以保證其真實(shí)性。環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)是否造假，公眾心中的感受最為深刻。監(jiān)測數(shù)據(jù)不僅反映了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的情況，更能衡量一個(gè)地區(qū)的社會(huì)發(fā)展程度。政府應(yīng)該充分發(fā)揮公眾的社會(huì)監(jiān)督作用，將每階段監(jiān)測的數(shù)據(jù)及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)輿論的評判。同時(shí)，相關(guān)部門也應(yīng)構(gòu)建嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系，將事前、事中、事后的監(jiān)督結(jié)合起來。全面展開過程監(jiān)督，形成綜合監(jiān)督的合力。只有這樣，在監(jiān)管合力的大力推動(dòng)下，才能更有效解決環(huán)保數(shù)據(jù)造假的問題。

最后，還要注意加強(qiáng)環(huán)境污染的源頭治理。政府在追查環(huán)保數(shù)據(jù)造假行為過程中，不應(yīng)局限于表面的數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。在嚴(yán)肅處理這種虛假行政之余，還應(yīng)該將調(diào)查方向轉(zhuǎn)向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的排污、去產(chǎn)能等方面。很明顯，排污企業(yè)作為污染源的始作俑者，應(yīng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量惡化的首要責(zé)任。地方政府不應(yīng)該如此費(fèi)盡苦思地?cái)?shù)據(jù)造假，遮蔽不良企業(yè)的違法亂紀(jì)行為。更應(yīng)該注意的是政府要把注意力放在對問題企業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)控上，將治理的鐵拳伸入企業(yè)內(nèi)部，拔出源頭毒素，這樣也能從根本上杜絕環(huán)保數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。

總之，面對迫在眉睫的環(huán)境治理問題，各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的治理模式，真正從霧霾的源頭著手。既要有壯士斷腕的勇氣，也要有鐵杵成針的毅力。若是心存僥幸，粉飾數(shù)據(jù)，就來就必將受到環(huán)境的威脅。要杜絕任何“掩耳盜鈴”式治霾的形式主義做法，使各級(jí)以及公眾在治霾的過程中發(fā)揮各自應(yīng)盡的作用，形成多位一體的強(qiáng)大治理合力，使環(huán)境治理變成一個(gè)公開透明的工程，這樣才是未來環(huán)境問題的治理之道。

（作者單位：江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）