“京人京車(chē)”背后的管制邏輯

劉湘琛

在一個(gè)利益分配關(guān)系業(yè)已成熟的傳統(tǒng)行業(yè)，一種新的生產(chǎn)方式如何與法律所代表的傳統(tǒng)的利益分配方式博弈？政府的選擇至關(guān)重要。

[城·事]

“京人京車(chē)，滬籍滬牌”

如何彌合政府的管制思維與社會(huì)對(duì)政府的公共服務(wù)期待之間的差距，在當(dāng)下的治理實(shí)踐中仍是一個(gè)富有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。最近，頗為引人注目的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)管理辦法的出臺(tái)，就是一個(gè)典型的例子，又一次折射出兩者間的對(duì)立。

自11月1日起，由交通部牽頭，聯(lián)合工信部、公安部、商務(wù)部等國(guó)務(wù)院六部委制定通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》正式施行。一直以非法身份存在的“地下黑車(chē)”、臨時(shí)載客的私家車(chē)、順風(fēng)車(chē)等擁有了合法的“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)”的新身份。此舉有望改變長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的“出行難”、“出行貴”的狀況，公眾對(duì)此充滿期待，稱之為“網(wǎng)約車(chē)新政”。

作為這一部門(mén)規(guī)章的后續(xù)制度跟進(jìn)，截至11月2日，全國(guó)已有58個(gè)城市公布了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)實(shí)施細(xì)則意見(jiàn)征求稿，特別是北京與上海同時(shí)發(fā)布網(wǎng)約車(chē)新規(guī)細(xì)則。然而，以北京、上海為風(fēng)向標(biāo)，不難看出，各地的實(shí)施細(xì)則對(duì)網(wǎng)約車(chē)基本持“嚴(yán)控”的態(tài)度。北京規(guī)定網(wǎng)約車(chē)須為京人京車(chē)，上海網(wǎng)約車(chē)則需滬籍滬牌，各地的實(shí)施細(xì)則均對(duì)車(chē)輛和駕駛員作了標(biāo)準(zhǔn)不一的明確限制?！熬┤司┸?chē)，滬籍滬牌”成了網(wǎng)約車(chē)新政的代名詞。

公眾對(duì)此頗為失望，認(rèn)為這一管控過(guò)嚴(yán)的地方細(xì)則將對(duì)網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展造成嚴(yán)重影響，網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量將會(huì)急劇下降，車(chē)費(fèi)將翻倍，老百姓出行又將回到“打車(chē)難”、“打車(chē)貴”的狀況。更有行政法學(xué)專(zhuān)家直言不諱地指出，“京人京車(chē)”的管制邏輯已經(jīng)涉嫌戶籍歧視，違反了行政許可法規(guī)定的市場(chǎng)統(tǒng)一原則、公平原則和市場(chǎng)自主原則。

[分析]

網(wǎng)約車(chē)的生存邏輯

“行”作為人最基本的生活需求之一，近年來(lái)隨著城市交通擁堵現(xiàn)象日益嚴(yán)重，如何便捷經(jīng)濟(jì)地出行成為城市人的主要困擾。對(duì)此，公眾期待盡可能獲得方便、快捷、經(jīng)濟(jì)的出行資源。

但現(xiàn)實(shí)往往是，我們一面苦苦等候，在急需用車(chē)的特定時(shí)段，甚至愿意溢價(jià)支付出行費(fèi)用，卻仍然等不到一輛空車(chē)；而另一方面，空載行駛的出租車(chē)司機(jī)也在苦苦尋找客源。這一供需之間的時(shí)間差和信息不對(duì)稱，既是之前孕育“黑車(chē)”的溫床，又催生了以“優(yōu)步”、“滴滴”等打車(chē)軟件為平臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)運(yùn)輸市場(chǎng)。

以“優(yōu)步”為例，其創(chuàng)始人特拉維斯·卡蘭尼克有感于某次打車(chē)的艱難，意識(shí)到彌合這種信息不對(duì)稱也是一種商機(jī)，遂產(chǎn)生開(kāi)發(fā)一種實(shí)時(shí)打車(chē)軟件的念頭——只要在手機(jī)上點(diǎn)幾下，就會(huì)有一輛最近的空車(chē)向自己駛來(lái)。就是憑借這一創(chuàng)意，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和強(qiáng)大的后臺(tái)計(jì)算方法，實(shí)現(xiàn)用戶與最近車(chē)輛的有效對(duì)接，“優(yōu)步”在短短五年時(shí)間里打入全球58個(gè)國(guó)家。

無(wú)論是“優(yōu)步”還是“滴滴”，均采用線上線下同時(shí)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)方式。線下和出租車(chē)司機(jī)、汽車(chē)租賃公司和私家車(chē)主簽訂合同，由他們提供車(chē)輛。線上則實(shí)時(shí)接受客戶通過(guò)打車(chē)軟件發(fā)出的用車(chē)信息，利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)客戶與車(chē)輛的對(duì)接，有效降低了空載率，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)資源的更高效配置。調(diào)查顯示，在使用打車(chē)軟件后，45.1%的出租車(chē)司機(jī)認(rèn)為每月空駛率下降10%以上，40.8%的出租車(chē)司機(jī)認(rèn)為每月行駛里程增加10%以上。

深入分析“優(yōu)步”及“滴滴”的運(yùn)作模式，不難發(fā)現(xiàn)，它們是以方便的軟件平臺(tái)對(duì)接老百姓最基本的生活需求，在短時(shí)間內(nèi)就可以擁有大量用戶；而憑借這一堅(jiān)實(shí)的用戶基礎(chǔ)，又可以打出“高科技產(chǎn)業(yè)牌”和“互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)牌”吸引資本大量注入。這一模式，被視為共享經(jīng)濟(jì)或新經(jīng)濟(jì)的代表。

如今這個(gè)世界，互聯(lián)網(wǎng)無(wú)處不在。不僅是交通出行領(lǐng)域，許多傳統(tǒng)行業(yè)，如住宿、餐飲、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，都已經(jīng)發(fā)生、或者在醞釀著同樣的變革。

市場(chǎng)亂相：各國(guó)政府的管制邏輯

然而，正當(dāng)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的共享經(jīng)濟(jì)以摧枯拉朽之勢(shì)迅速成長(zhǎng)之時(shí)，懷疑甚至遏制的力量也在集結(jié)。

作為全球打車(chē)軟件的鼻祖，“優(yōu)步”最致命的問(wèn)題在于觸碰了客運(yùn)行業(yè)的法律底線?？紤]到交通設(shè)施的空間容量，特別是交通秩序、公共安全等重大公共利益，以及乘客自身的安全等重要因素，各國(guó)的法律大多將營(yíng)利性運(yùn)輸服務(wù)納入法律監(jiān)管的范疇，制定相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行嚴(yán)格的政府審批和行政許可。

到目前為止，各國(guó)的慣例是，城市客運(yùn)系統(tǒng)主要依靠公共交通運(yùn)輸和地鐵線路，對(duì)出租車(chē)行業(yè)則通過(guò)運(yùn)營(yíng)牌照控制司機(jī)、車(chē)輛的資質(zhì)和數(shù)量，實(shí)行政府管控。利用城市公共交通資源進(jìn)行營(yíng)利性服務(wù)的交通工具，如出租車(chē)等，必須取得國(guó)家交通管理部門(mén)登記核準(zhǔn)的營(yíng)運(yùn)牌照，否則就是非法營(yíng)運(yùn)。

根據(jù)這一法律紅線，沒(méi)有相應(yīng)營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的私家車(chē)如果進(jìn)入有償客運(yùn)市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)就是“黑車(chē)”。

無(wú)需諱言，網(wǎng)約車(chē)的前身，僅有一部分是原來(lái)就取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證的出租車(chē)，但還有相當(dāng)數(shù)量是公眾熟知的“黑車(chē)”，以及散見(jiàn)于生活中的私家車(chē)“拼車(chē)”和“順風(fēng)車(chē)”。

大量“黑車(chē)”借打車(chē)軟件非法營(yíng)運(yùn)，這是對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)進(jìn)行政府規(guī)制的事實(shí)基礎(chǔ)。有數(shù)據(jù)顯示，自2015年年初至2015年7月，北京市交通執(zhí)法總隊(duì)共查處非法運(yùn)營(yíng)私家車(chē)、租賃車(chē)2147輛，涉及“滴滴專(zhuān)車(chē)”平臺(tái)從事非法運(yùn)營(yíng)車(chē)1211輛，涉及“優(yōu)步”平臺(tái)170輛，“神州專(zhuān)車(chē)”平臺(tái)200多輛。

值得注意的是，原本屬于非法性質(zhì)的“黑車(chē)”、私家車(chē)“拼車(chē)”及“順風(fēng)車(chē)”等，因?yàn)橛谢ヂ?lián)網(wǎng)及打車(chē)軟件的支撐，得以改頭換面，成為新生的“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)”、“共享經(jīng)濟(jì)”，在為民眾帶來(lái)看得見(jiàn)的方便、實(shí)惠的同時(shí)，也獲得業(yè)界的一致叫好。正因?yàn)樯鐣?huì)輿論幾乎一邊倒的支持，中國(guó)政府曾經(jīng)對(duì)這一類(lèi)包裝在“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)”、“共享經(jīng)濟(jì)”名義下的非法營(yíng)利性交通服務(wù)頗感為難。

與中國(guó)對(duì)應(yīng)的是，不論是在美國(guó)本土，還是近幾年其主攻的海外市場(chǎng)，“優(yōu)步”面臨的相關(guān)爭(zhēng)論甚至法律糾紛從未停止過(guò)。在美國(guó)本土遭遇費(fèi)城汽車(chē)公司起訴之后，它在波士頓、紐約、華盛頓多地也因違規(guī)而受限。

從2014年年初至2014年7月中旬，從倫敦到巴黎，從馬德里到米蘭，從布魯塞爾到柏林，歐洲多座主要城市，上萬(wàn)名出租車(chē)司機(jī)走上街頭參加游行示威活動(dòng)，抗議“優(yōu)步”的“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”。所謂不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是指“優(yōu)步”能夠讓消費(fèi)者打到無(wú)運(yùn)營(yíng)牌照的“黑車(chē)”。法國(guó)政府隨即宣布，2015年在全國(guó)范圍內(nèi)禁止使用“優(yōu)步”私家車(chē)拼車(chē)服務(wù)——“優(yōu)步Pop”軟件。

德國(guó)、荷蘭和西班牙也對(duì)它進(jìn)行了“封殺”。2014年，德國(guó)漢堡和柏林監(jiān)管部門(mén)先后以司機(jī)沒(méi)有合法經(jīng)營(yíng)執(zhí)照、乘客安全沒(méi)有保障為由，禁止“優(yōu)步”提供營(yíng)利性私家車(chē)載客服務(wù)?！皟?yōu)步”向法庭起訴失敗，不得不下調(diào)服務(wù)價(jià)格，以符合私家車(chē)不得營(yíng)利搭載的規(guī)定，并與正規(guī)出租車(chē)合作。

同樣的法律背景也使“優(yōu)步”在進(jìn)軍亞洲市場(chǎng)時(shí)屢屢受挫。韓國(guó)立法禁止私家車(chē)提供出租車(chē)服務(wù)；在泰國(guó)，“優(yōu)步”被指控沒(méi)有適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)登記，司機(jī)沒(méi)有適當(dāng)執(zhí)照；在印度，“優(yōu)步”被禁止在新德里提供任何形式的服務(wù)。

【路徑】

以規(guī)制促轉(zhuǎn)型：管制的邏輯與藝術(shù)

以“優(yōu)步”為代表的網(wǎng)約車(chē)打車(chē)平臺(tái)在現(xiàn)代社會(huì)遭遇了“冰火兩重天”。一方面，是世界各地出租車(chē)司機(jī)的圍剿、行業(yè)協(xié)會(huì)的排擠、政府與法院聯(lián)手下達(dá)運(yùn)營(yíng)禁令；另一方面，是基數(shù)龐大的普通民眾紛紛加入使用者大軍。它的被打壓以及廣大用戶對(duì)它的接納，實(shí)際上折射出社會(huì)發(fā)展中永恒存在的一個(gè)問(wèn)題：在一個(gè)利益分配關(guān)系業(yè)已成熟的傳統(tǒng)行業(yè)，一種新的生產(chǎn)方式如何與法律所代表的傳統(tǒng)的利益分配方式博弈？

“優(yōu)步”代表了一種新的資源分配方式和理念。它的創(chuàng)立源于一個(gè)夢(mèng)想：建立一個(gè)自來(lái)水般流暢的出行網(wǎng)絡(luò)。依靠后臺(tái)先進(jìn)的計(jì)算方法和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，“優(yōu)步”采用派單模式，為每一個(gè)用車(chē)客戶，精確匹配最近的車(chē)輛，在提供服務(wù)和需求服務(wù)之間，建立一個(gè)無(wú)縫高效的運(yùn)轉(zhuǎn)渠道。正如它的創(chuàng)始人特拉維斯·卡蘭尼克所描述的：無(wú)處不在，有求必應(yīng)，對(duì)一切都是開(kāi)放的。這同時(shí)也是共享經(jīng)濟(jì)的理念。

私家車(chē)在大多數(shù)情況下確實(shí)是閑置不用的?！皟?yōu)步”以更優(yōu)的資源配置方式和共享經(jīng)濟(jì)理念，實(shí)現(xiàn)更快捷更經(jīng)濟(jì)的出行，但是卻觸到了法律的雷區(qū)?！皟?yōu)步”進(jìn)入的國(guó)家?guī)缀鯚o(wú)一例外地禁止私家車(chē)進(jìn)行營(yíng)利性交通運(yùn)輸服務(wù)，由于城市交通運(yùn)輸容量有限，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)牌照同樣被嚴(yán)格限制。

以北京為例，盡管北京的常住人口不斷增加，但出租車(chē)數(shù)量長(zhǎng)期維持在65000輛，十年未變。無(wú)論從哪個(gè)方面來(lái)說(shuō)，法律幾乎都未給網(wǎng)約車(chē)留下必要的空間。強(qiáng)行打壓不可能奏效，但也不能放任其發(fā)展，網(wǎng)約車(chē)的法律僵局應(yīng)該如何破解？

對(duì)此，中國(guó)政府表現(xiàn)出較為靈活的與新興事物妥協(xié)的藝術(shù)，以規(guī)制促成傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)與共享經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

在全球尚無(wú)先例的情況下，我國(guó)政府首次將網(wǎng)約車(chē)定位為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)”，將其融入整個(gè)城市綜合運(yùn)輸體系之中，賦予其合法身份，并明確了“適度發(fā)展”的指導(dǎo)方針。而對(duì)于傳統(tǒng)的巡游出租汽車(chē)，則以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維促進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)兩種業(yè)態(tài)的出租汽車(chē)融合發(fā)展。在這一過(guò)程中，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和政府引導(dǎo)作用。

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用體現(xiàn)在，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。而政府的引導(dǎo)作用則是通過(guò)對(duì)駕駛員的戶籍和駕照的地域限制、對(duì)網(wǎng)約車(chē)輛的車(chē)牌、車(chē)齡和車(chē)型限制體現(xiàn)出來(lái)，以間接控制網(wǎng)約車(chē)數(shù)量，杜絕其無(wú)序發(fā)展，也間接影響市場(chǎng)定價(jià)。而對(duì)于傳統(tǒng)出租汽車(chē)，雖然仍實(shí)行嚴(yán)格的政府定價(jià)，但因網(wǎng)約車(chē)加入競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的倒逼機(jī)制，促使其在不提高價(jià)格的情況下提升服務(wù)質(zhì)量，這又是市場(chǎng)機(jī)制的作用。

這種規(guī)制網(wǎng)約車(chē)的中國(guó)邏輯，在現(xiàn)有法律政策基礎(chǔ)上為網(wǎng)約車(chē)開(kāi)拓出合法的生存空間，雖然步子邁得不是很大，但符合城市發(fā)展的整體利益。

政策環(huán)境始終是影響一個(gè)產(chǎn)業(yè)尤其是一個(gè)企業(yè)勃興敗亡的基礎(chǔ)要素，而且往往不可逆轉(zhuǎn)。在一個(gè)利益分配關(guān)系業(yè)已成熟的傳統(tǒng)行業(yè)，一種新的生產(chǎn)方式只能憑借更高效的資源配置方式撼動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)的利益分配格局，從而促使政府設(shè)定新的制度環(huán)境。在這一過(guò)程中，是加速其落地還是阻礙其發(fā)展，政府的選擇至關(guān)重要。