梁平“農(nóng)地退出”試驗(yàn)

張學(xué)平

作為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，重慶梁平縣率先在全國進(jìn)行“農(nóng)地退出”改革試點(diǎn)。

作為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，重慶梁平縣率先在全國進(jìn)行“農(nóng)地退出”改革試點(diǎn)。從2014年開始，迄今已有101戶農(nóng)民自愿退出297.47畝，并且初步探索出“發(fā)包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方聯(lián)動、退用結(jié)合”的多元化退地模式，為新時期深化農(nóng)村改革提供參考樣本。

義和村的自發(fā)探索

梁平縣是重慶農(nóng)業(yè)大縣，全縣承包地面積近百萬畝，農(nóng)民約有72萬人，其中超過4成常年外出。隨著大量轉(zhuǎn)移人口離開了農(nóng)村，放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不少農(nóng)民有了退出土地的意愿。

2014年，梁平縣被確定為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)村改革試點(diǎn)地區(qū)。在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，梁平縣開始小范圍穩(wěn)步推進(jìn)承包地有償退出。而在此之前，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村農(nóng)民已經(jīng)開始了自發(fā)的“退地”嘗試。

義和村一組張家灣有一眼流量較大的山泉，適合發(fā)展冷水魚養(yǎng)殖。過去，土地被切割成小塊分戶承包，沒法大規(guī)模養(yǎng)魚。2014年3月，在外經(jīng)商多年的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民首小江看上了這眼山泉，計劃投資1000余萬元在此建設(shè)冷水魚養(yǎng)殖基地。項(xiàng)目總占地40畝，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地15畝。然而，土地問題成為項(xiàng)目落地的最大瓶頸。

由于項(xiàng)目總體投資規(guī)模大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入多，如果以“一年一付”的方式租用土地，一旦農(nóng)民中途毀約、要求收回土地，或在某個節(jié)點(diǎn)“坐地起價”，就可能讓巨額投資“打水漂”，影響持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營。而這也是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的最大問題之一。

義和村這片15畝基礎(chǔ)設(shè)施用地涉及21戶承包農(nóng)戶，他們幾乎全都搬到了鎮(zhèn)上或縣城，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源，已經(jīng)多年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有徹底“退地”的意愿。經(jīng)過多次公開協(xié)商，首小江與農(nóng)戶順利地達(dá)成了有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意向。

由于“退地”牽涉眾多法律規(guī)定，為了慎重穩(wěn)妥，義和村采取“六步走”的辦法。首先召開村民代表會議，形成決議，明確了“退地”方式，達(dá)成“不分承包地、宅基地、林地，統(tǒng)算3.45萬元/畝”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為“退地”奠定基礎(chǔ)。其次，21戶農(nóng)民向村社集體提出申請，自愿永久放棄15畝土地的承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)），并獲得同意。同時，經(jīng)村民代表大會表決同意，首小江以“農(nóng)遷農(nóng)”的方式，交納3000元“入戶費(fèi)”，將戶口遷到義和村成為該組的村民，才有資格獲得宅基地使用權(quán)、優(yōu)先取得土地其他方式承包權(quán)。

獲得土地承包權(quán)資格的首小江將補(bǔ)償價款交付給村社集體，村社集體再交給退地農(nóng)民。農(nóng)民交回土地承包經(jīng)營權(quán)證，獲得3萬元/畝的一次性補(bǔ)償。然后，村社集體將15畝土地采用“其他方式”承包給首小江，用于養(yǎng)殖基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。每畝溢價0.45萬元?dú)w村民小組集體所有。

最后，雙方持相關(guān)材料，到縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，報縣級農(nóng)村土地承包管理部門備案。這意味著，農(nóng)戶的“退地”獲得了法律意義上的確認(rèn)，經(jīng)營大戶獲得了相關(guān)土地的承包經(jīng)營權(quán)。

“退地”徹底擺脫了土地流轉(zhuǎn)中的種種困境，各方皆大歡喜。對于農(nóng)民來說，退地獲得了補(bǔ)償，同時也不會影響他們的生存，因?yàn)椤案揪蜎]想再從這片土地中找飯吃”；對于經(jīng)營戶來說，可以放心地投資土地和農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營更加穩(wěn)定。

農(nóng)地退出“五步法”

在義和村等地前期探索的基礎(chǔ)上，梁平縣選擇了禮讓鎮(zhèn)川西村、屏錦鎮(zhèn)萬年村進(jìn)行更大范圍的試點(diǎn)，試圖在“農(nóng)地退出”改革上取得突破。

川西村實(shí)行“整戶退出、集中使用”模式。這種退地模式設(shè)置有門檻，要求退地農(nóng)民必須有城鎮(zhèn)住房，有穩(wěn)定的職業(yè)收入，有社會保障，確保退地后生活無憂；退地農(nóng)戶必須整戶退出，以保證其免除農(nóng)耕牽掛；對退出的地，通過“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”等方式，集中到一塊，以便統(tǒng)一整治，然后對外出租發(fā)包。

在萬年村，則進(jìn)行“部分退出，定制用地”模式的試點(diǎn)。這一模式是：承接土地的業(yè)主看中某一塊地后，涉及該地塊承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶、村民組、承接業(yè)主三方聯(lián)動，共同商定退地價格、用地方式等事宜。這種模式要求農(nóng)戶只退出部分承包地，不設(shè)置退地門檻。有一位業(yè)主看中了該村四村民組一片20余畝的地，準(zhǔn)備租用來建大棚，種植水果和蔬菜。經(jīng)三方協(xié)商，共19.7畝地所涉及到的29戶農(nóng)民，全都自愿申請將這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)退出，并獲得每畝1.4萬元的補(bǔ)償金。所退出的地，由村民組集中租給業(yè)主經(jīng)營。

不管哪種退地方式，都堅持三個原則：一是農(nóng)民自愿，由退出承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民自己寫退地申請；二是有償，由集體給予退地農(nóng)民一次性的補(bǔ)償，現(xiàn)在協(xié)商的補(bǔ)償額為每畝1.4萬元；三是對整戶退出的，堅持所設(shè)置的“門檻”，如川西村九村民組雖有21戶村民自愿申請退地，但經(jīng)過審核，只有15戶符合條件準(zhǔn)予退出。

為保證改革平穩(wěn)推進(jìn)，梁平縣出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》，對多個方面進(jìn)行了制度設(shè)計，可以概括為“五步法”：

一是設(shè)定退地門檻，須同時滿足有穩(wěn)定職業(yè)或經(jīng)濟(jì)來源和有穩(wěn)定住所兩項(xiàng)條件，才能整戶退地；二是明確退地流程，農(nóng)民提出退地申請后，需由集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議討論同意、公示、備案并向社集體交還《土地承包經(jīng)營權(quán)證》；三是確定退地價格形成機(jī)制，退地價格由集體經(jīng)濟(jì)組織與退地農(nóng)戶充分協(xié)商，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及不同地類、地塊位置，綜合考慮本輪土地承包期剩余年限和年均土地流轉(zhuǎn)收益等因素，確定退地補(bǔ)償價格；四是籌措退地資金，采取縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補(bǔ)助一點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織自籌一點(diǎn)的辦法，籌措退地周轉(zhuǎn)金，用于支付退地補(bǔ)償款；五是建立退地利用辦法，按照“農(nóng)地農(nóng)用”的原則，農(nóng)民退地后，社集體可將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營，不改變土地用途和性質(zhì)。

改革推廣需頂層設(shè)計

通過梁平縣“退地”試驗(yàn)，一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民承包地財產(chǎn)價值，使農(nóng)民帶著財富進(jìn)城。另一方面在沒有改變農(nóng)地集體所有性質(zhì)的條件下，土地得到了規(guī)?；途C合化利用，試點(diǎn)的結(jié)果可以說是是多贏的。

然而在試點(diǎn)中，梁平縣也碰到一些問題和困惑，須引起人們的重視。比如，到2027年第二輪土地承包期結(jié)束后，對于退地農(nóng)民交還給社集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，是否應(yīng)該向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員重新分配，目前國家政策、法律尚不明確。另外，在對農(nóng)村土地征用時，為了保障農(nóng)民生存，目前國家有較為完善的征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等保障政策，但針對自愿退地的農(nóng)民，相關(guān)配套社會保障政策尚處于空白階段。

但這些問題并非在梁平縣級層面能解決，需要國家層面頂層設(shè)計。特別是在大范圍推廣過程中，農(nóng)地退出與流轉(zhuǎn)極容易涉及很多利益之爭與風(fēng)險問題。承包地退出關(guān)系群眾切身利益，直接牽涉土地制度全局。

事實(shí)上，國家層面的頂層設(shè)計也在加速推進(jìn)。2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，明確指出，在堅持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。

今年1月22日，國務(wù)院常務(wù)會議部署新型城鎮(zhèn)化工作，確定的4大舉措中，就包含有“放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制”的內(nèi)容。

目前，土地承包經(jīng)營制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都在進(jìn)一步推進(jìn)，與之相關(guān)的土地承包法、物權(quán)法等法律修改也有望加快。隨著土地承包權(quán)改革探索進(jìn)入深水區(qū)，“農(nóng)地退出”改革或?qū)⒂瓉泶蠓秶膭?chuàng)新與突破。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)政策研究中心）