基于綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的流域環(huán)境管理體系探析
——以巢湖流域水污染防治為視角

江海（巢湖學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

基于綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的流域環(huán)境管理體系探析
——以巢湖流域水污染防治為視角

江海
（巢湖學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

流域是一個(gè)自然——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，流域管理必須從整個(gè)流域全局出發(fā)，統(tǒng)籌安排，綜合管理，合理利用和保護(hù)流域內(nèi)各種資源和環(huán)境要素之間的關(guān)聯(lián)，綜合利用法律、行政、宣傳教育等多種手段，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益?；诖?，流域管理體系必須是“一個(gè)全面、兩個(gè)統(tǒng)一”的管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行和協(xié)調(diào)機(jī)制。巢湖流域通過(guò)政府及其環(huán)境部門、巢湖管理局形成了縱橫結(jié)合流域管理與區(qū)域管理相統(tǒng)一的管理模式。但巢湖流域管理體系運(yùn)行中存在職權(quán)沖突的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須通過(guò)政府善治嚴(yán)責(zé)協(xié)調(diào)，跨區(qū)域有效合作，綠色政績(jī)考核和追究環(huán)境法律責(zé)任，完善公眾參與等路徑予以克服和完善管理效能。

綜合生態(tài)系統(tǒng)；流域管理體系；善治

我們黨和國(guó)家提倡走“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，生態(tài)良好”的生態(tài)文明發(fā)展道路，國(guó)家十三五規(guī)劃又提出加強(qiáng)流域綜合治理政策。完善的法治和健全的制度將為生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范和引領(lǐng)，本文結(jié)合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，就巢湖流域水污染防治管理體系和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行闡釋，為《巢湖流域水污染防治條例》（2014，以下簡(jiǎn)稱《條例》）的正確認(rèn)識(shí)和有效實(shí)施，為提升中小流域管理法治思維和法治能力，提供理論支撐和制度出路。

1 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念下建構(gòu)流域管理體系的理性選擇

1.1 建立綜合生態(tài)系統(tǒng)的流域管理理念

流域是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又開放的系統(tǒng)，“包括流域內(nèi)的人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化、政策等要素，由此在其邊界范圍內(nèi)形成了通過(guò)物質(zhì)輸移、能量流動(dòng)、信息傳遞相互交織、相互制約的自然——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”[1]。因此，流域管理必須實(shí)施流域資源與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合管理的戰(zhàn)略和方法，即綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。

將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念和方式應(yīng)用到流域管理之中，即是從整個(gè)流域全局出發(fā)，將流域當(dāng)作一個(gè)不可分割的整體，統(tǒng)籌安排，綜合管理，合理利用和保護(hù)流域內(nèi)各種資源……綜合利用法律、行政、宣傳教育等多種手段，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善相關(guān)立法、創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)各方利益[1]。

1.2 建構(gòu)流域管理體系的理性選擇

“生態(tài)文明建設(shè)是一種從物質(zhì)生產(chǎn)方式到政治、法律及社會(huì)文化觀念的整體轉(zhuǎn)變……需要把對(duì)生態(tài)規(guī)律的尊重和對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的愛護(hù)納入到政治、經(jīng)濟(jì)、法律和道德體系中”[2]。其中，流域管理體系選擇是流域管理和生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容?！傲饔蚬芾眢w系，是指流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的分配、職責(zé)范圍的劃分以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行和協(xié)調(diào)的機(jī)制”[3]。依據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，建構(gòu)流域管理體系，核心是需要綜合考慮流域內(nèi)各自然要素的整體及其管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)配置以及與相對(duì)人利益的關(guān)聯(lián)，建立“一個(gè)全面、兩個(gè)統(tǒng)一”的管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行和協(xié)調(diào)機(jī)制。（1）建立覆蓋于流域內(nèi)全部環(huán)境資源要素的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施“流域全面管理”。為保證在流域資源合作、保護(hù)、開發(fā)和污染防治中充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、控制作用，流域管理機(jī)構(gòu)必須能行使覆蓋于流域內(nèi)全部區(qū)域、環(huán)境資源要素整體的職權(quán)及承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境資源管理職責(zé)，防止出現(xiàn)因管理部門漏洞而導(dǎo)致環(huán)境資源破壞。（2）“統(tǒng)一行使職權(quán)并相互協(xié)調(diào)”，實(shí)施流域綜合管理。流域管理涉及諸多管理部門，“根據(jù)命令統(tǒng)一和效率的原則，所有有關(guān)流域的管理職能，最好集中由一個(gè)綜合性的流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)行使”[4]，或設(shè)置能負(fù)總責(zé)的政府機(jī)構(gòu)。（3）多中心管理，“權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一”。流域環(huán)境資源具有公共產(chǎn)品屬性和不可分割的整體性的特點(diǎn)，涉及政府、部門、相對(duì)人及公眾對(duì)環(huán)境安全、資源共享的利益訴求。因此基于綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念和政府善治原則，應(yīng)當(dāng)建立各級(jí)政府、部門依法治理環(huán)境資源，公開環(huán)境資源管理過(guò)程和信息，吸收公眾參與，在轄區(qū)職權(quán)范圍科學(xué)民主決策，最終實(shí)現(xiàn)整體對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品利益維護(hù)的目標(biāo)。

2 巢湖流域水污染防治的管理體系構(gòu)造

巢湖流域包括湖體750平方公里，33條入湖干支流徑流形成的區(qū)域，涉及包括合肥市、六安市等五個(gè)市級(jí)行政區(qū)域所轄的12個(gè)縣級(jí)行政區(qū)?！冻埠饔蛩廴痉乐螚l例》以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益相協(xié)調(diào)為目標(biāo)，形成了具有自身特色的管理體系。

2.1 整個(gè)流域自上而下、分級(jí)分類的“傘狀”管理體系

巢湖流域?qū)侔不帐【硟?nèi)的中小流域，依《巢湖流域水污染防治條例》和《環(huán)境法》規(guī)定，巢湖流域建立了包括省政府、省環(huán)保廳、各市（縣、區(qū)）環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、部門在內(nèi)的自上而下、分級(jí)分類的區(qū)域管理體系。

從縱向關(guān)系看，各級(jí)政府及其環(huán)保管理部門的職權(quán)有：1、省人民政府制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的巢湖流域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，保證巢湖湖體和入湖河流水質(zhì)分別達(dá)標(biāo)。2、省環(huán)保廳及縣級(jí)環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理巢湖流域或本行政區(qū)域內(nèi)水污染防治。3、省人民政府有關(guān)部門會(huì)同環(huán)境保護(hù)行政主管部門，擬定巢湖流域禁止和限制的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品目錄。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助上級(jí)人民政府及有關(guān)部門，加強(qiáng)入湖河道綜合整治，實(shí)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染控制措施。

從橫向關(guān)系看，各級(jí)政府及其環(huán)保管理部門的管理權(quán)限表現(xiàn)為：1、在同區(qū)域政府內(nèi)，管理巢湖流域環(huán)境資源的各部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)巢湖流域水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。2、在出入巢湖的河流的不同區(qū)域，《條例》規(guī)定，“建立河道（段）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，組織對(duì)河流的水污染防治情況進(jìn)行巡查，監(jiān)督檢查河流水污染防治計(jì)劃的落實(shí)”，從而實(shí)現(xiàn)跨流域水污染防治責(zé)任制。3、省政府建立巢湖流域水污染防治的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決巢湖流域水污染防治的重大問(wèn)題，在更高層次上保障跨區(qū)域水安全橫向合作。

可見，巢湖流域形成了由安徽省人民政府及流域內(nèi)市縣人民政府、環(huán)保職能部門之間就巢湖環(huán)保形成自上而下、層層銜接、橫向配合、權(quán)責(zé)較明確的“傘狀”管理模式。這有利于覆蓋流域內(nèi)所有區(qū)域、所有環(huán)境要素、調(diào)動(dòng)所有公共權(quán)力資源來(lái)控制流域內(nèi)環(huán)境污染，合理開發(fā)利用環(huán)境資源，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，符合生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念要求，體現(xiàn)了“行政命令統(tǒng)一，實(shí)施流域綜合管理”的理性選擇。

2.2 流域內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭杏珊戏适胸?fù)總責(zé)的擴(kuò)張型行政統(tǒng)一管理模式

《條例》規(guī)定，合肥市人民政府“應(yīng)對(duì)巢湖流域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”。具體說(shuō)，合肥市人民政府的職責(zé)包括：1、編制并組織實(shí)施巢湖流域水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，其空間效力應(yīng)當(dāng)包括但不限于合肥市轄區(qū)。2、合肥市及流域內(nèi)縣、市級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理。3、市人民政府拆除水環(huán)境一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有排放水污染物的生產(chǎn)項(xiàng)目。其他各市的涉及巢湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有排放水污染物的生產(chǎn)項(xiàng)目拆除同樣照此規(guī)定。4、合肥市政府統(tǒng)籌確定環(huán)巢湖生態(tài)建設(shè)布局，構(gòu)建湖濱緩沖區(qū)。

巢湖是合肥市的“內(nèi)湖”，合肥市占整個(gè)巢湖流域的52%以上，而六安市、安慶市等僅涉巢湖流域個(gè)別縣（區(qū)）。西半?yún)^(qū)歷來(lái)是巢湖流域水質(zhì)量的重災(zāi)區(qū)，長(zhǎng)期水質(zhì)在Ⅳ類以上，而污染來(lái)源主要是以往合肥市的工業(yè)污染和城市生活污染。合肥市提出了“大湖名城”“創(chuàng)新高地”的戰(zhàn)略定位，其中，巢湖流域水質(zhì)量狀況關(guān)系到合肥市作為副中心城市的形象和地位。因此，加強(qiáng)巢湖流域水污染防治管理成為合肥市政府的重要職責(zé)。所以，《條例》規(guī)定，合肥市人民政府“應(yīng)對(duì)巢湖流域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”，這種管理模式充分體現(xiàn)“誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的環(huán)境法治原則。它要求合肥市作為巢湖流域的最重要的行政區(qū)行政管理者，首先對(duì)內(nèi)嚴(yán)格法治，依法治湖，還要求其相鄰的市、縣政府及其環(huán)境部門完成“統(tǒng)一行動(dòng)計(jì)劃”“跨界水質(zhì)量交接”，從而有利于形成“流域大政府管理模式”，避免“流域內(nèi)跨區(qū)域相互污染而無(wú)權(quán)追責(zé)”的尷尬。

2.3 一級(jí)保護(hù)區(qū)實(shí)行由巢湖管理局跨區(qū)域?qū)ｉT化流域管理模式

2012年，安徽省設(shè)置了安徽省巢湖管理局，貫徹執(zhí)行國(guó)家、省有關(guān)巢湖治理保護(hù)的方針政策和法律法規(guī)?！案鶕?jù)授權(quán)或委托，編制并組織實(shí)施巢湖治理、保護(hù)整體規(guī)劃……負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理巢湖水利、環(huán)保、漁政、航運(yùn)、旅游等事務(wù)?！盵5]

《條例》特別規(guī)定：1、巢湖管理局負(fù)責(zé)水環(huán)境一級(jí)保護(hù)區(qū)①“巢湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)包括巢湖湖體，巢湖岸線外延一千米范圍內(nèi)陸域，入湖河道上溯至一萬(wàn)米及沿岸兩側(cè)各二百米范圍內(nèi)陸域”。內(nèi)水污染防治的監(jiān)督管理。水環(huán)境一級(jí)保護(hù)區(qū)是巢湖流域核心區(qū)域，直接關(guān)系到巢湖流域水環(huán)境安全的根本，為此，安徽省設(shè)置巢湖管理局，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)巢湖湖體、主要出入巢湖河流的出入湖口斷面的水環(huán)境質(zhì)量，并監(jiān)測(cè)湖區(qū)藍(lán)藻。2、巢湖管理局對(duì)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)的在巢湖湖體開展水上開發(fā)利用活動(dòng)享有事先發(fā)表意見權(quán)。3、巢湖管理局審查其他機(jī)構(gòu)在巢湖水環(huán)境一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)因保護(hù)需要建設(shè)環(huán)湖濕地、環(huán)湖景觀林帶等項(xiàng)目，并就是否可以依法辦理相關(guān)手續(xù)擁有決定權(quán)。

巢湖管理局作為實(shí)體性地方政府組織，在一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)對(duì)水污染治理、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水上開發(fā)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)、環(huán)保事項(xiàng)擁有相對(duì)獨(dú)立的法定的規(guī)劃、決策和監(jiān)測(cè)等權(quán)力。這種模式有利于集中行使環(huán)保管理權(quán)力，保持法律統(tǒng)一性，使流域內(nèi)各市縣及其環(huán)境資源管理部門與巢湖管理局之間權(quán)責(zé)明確，有利于克服流域整體性與區(qū)域管理的條塊之間的割裂，克服了以往巢湖流域管理僅是區(qū)域管理模式的不足，有利于克服地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義。

綜上可見，巢湖流域通過(guò)政府及其環(huán)境部門間自上而下的科層式傘狀管理與巢湖管理局在一級(jí)保護(hù)區(qū)的跨區(qū)域?qū)ｉT管理，并由合肥市負(fù)總責(zé)的管理機(jī)制，形成了縱橫結(jié)合的流域管理與區(qū)域管理相統(tǒng)一的管理模式。

3 巢湖流域管理體系運(yùn)行中的職權(quán)沖突及機(jī)制制度完善

3.1 巢湖流域管理體系運(yùn)行中的職權(quán)沖突

現(xiàn)行巢湖流域管理體系是多政府、多部門縱橫結(jié)合管理機(jī)制，既存在傳統(tǒng)流域管理模式的諸多問(wèn)題，又有新機(jī)制虛置的風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)管理模式中有“流域管理機(jī)構(gòu)眾多，管理分散……各部門職能劃分模糊，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃”[6]，流域環(huán)境保護(hù)內(nèi)在功能輸出不夠等問(wèn)題。現(xiàn)行機(jī)制下，合肥市人民政府負(fù)總責(zé)與相鄰政府的權(quán)力存在擴(kuò)張與讓渡問(wèn)題、內(nèi)部環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的異質(zhì)性、跨區(qū)域水質(zhì)交接與監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的區(qū)劃隔閡性沖突、合肥市人民政府及其轄區(qū)內(nèi)政府部門與巢湖管理局管理職權(quán)的區(qū)域重疊與權(quán)威性排斥性等矛盾?？鐓^(qū)域合作或聯(lián)動(dòng)執(zhí)法缺乏依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，“當(dāng)前政府間環(huán)境合作多是政府倡導(dǎo)的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，許多共識(shí)是靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾來(lái)保證，缺乏法律效力和穩(wěn)定性”[7]。而且跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)工作存在歷時(shí)性與環(huán)境保護(hù)的及時(shí)性之間的矛盾，在區(qū)域合作中面對(duì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源等異質(zhì)性條件，往往要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)才能達(dá)成某項(xiàng)協(xié)議，甚至達(dá)不成任何協(xié)議。巢湖流域管理局像其他流域管理局一樣存在虛設(shè)的危險(xiǎn)，因?yàn)橐欢ㄒ饬x上，它的執(zhí)法權(quán)限有限，有時(shí)還受到屬地政府或部門的牽制，如它監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)僅僅是其他機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)，而它自己并不能直接作出處罰。

3.2 巢湖流域管理體系運(yùn)行的銜接機(jī)制制度

基于前述流域綜合管理理念及“一個(gè)全面、兩個(gè)統(tǒng)一”的管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行和協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合巢湖流域管理體系的立法現(xiàn)狀，巢湖流域管理必須通過(guò)完善以下方面的努力來(lái)克服巢湖流域管理體系運(yùn)行中的職權(quán)沖突，提高流域管理效能。

3.2.1 政府善治盡職，充分保障各地各部門環(huán)境執(zhí)法順利運(yùn)行

所謂善治，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是良好的治理過(guò)程和結(jié)果，“構(gòu)成善治的基本要素，包括但不限于正當(dāng)性、嚴(yán)明的法度即法治、公開的信息即透明性、清廉的官員即公信度、高的行政效率即有效性、良好的行政服務(wù)即協(xié)調(diào)性、回應(yīng)性、穩(wěn)定、公正、公眾參與等。”[8]據(jù)此原理，巢湖流域各個(gè)政府、部門環(huán)境管理的基礎(chǔ)依賴于法治，目標(biāo)在于有效、穩(wěn)定，路徑在于透明、回應(yīng)，價(jià)值在于維護(hù)生態(tài)文明、防治流域水污染和流域環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。為此，各級(jí)政府應(yīng)將流域污染防治、資源管理納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格環(huán)境許可，增強(qiáng)環(huán)評(píng)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)，及時(shí)公開并共享環(huán)境信息，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法職責(zé)，完成“規(guī)劃任務(wù)和指標(biāo)”，接受公眾、人大監(jiān)督，回應(yīng)善治目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境治理公共利益最大化，保障環(huán)境執(zhí)法相對(duì)人環(huán)境權(quán)益的獲得感。

此外，安徽省人民政府作為巢湖流域管理的協(xié)調(diào)人、合肥市政府還應(yīng)該站在流域總負(fù)責(zé)人的立場(chǎng)上，出面協(xié)調(diào)橫向合作和流域整體利益的矛盾事宜。建立定期聯(lián)誼聯(lián)席會(huì)議制度和專項(xiàng)協(xié)調(diào)會(huì)等機(jī)制，及時(shí)解決流域內(nèi)跨部門、跨區(qū)域水污染執(zhí)法中出現(xiàn)的糾紛等，協(xié)調(diào)會(huì)議的結(jié)果應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨_，形成對(duì)協(xié)調(diào)各方參與人的制約，督促各方履行協(xié)調(diào)的內(nèi)容，以免以往協(xié)調(diào)流于形式而無(wú)法律約束力的弊端。

3.2.2 跨區(qū)域有效合作，建構(gòu)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

巢湖流域是一個(gè)不可分割的整體，因此，跨區(qū)域政府合作成為流域管理的必要選擇。巢湖流域環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)建立省級(jí)人民政府的權(quán)力運(yùn)行與矛盾糾紛協(xié)商、所有跨區(qū)域斷面水質(zhì)交接與段長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、合肥市與巢湖管理局授權(quán)管理并配合執(zhí)法。具體包括但不限于以下方面。

（1）合肥市如何落實(shí)負(fù)總責(zé)，筆者認(rèn)為，合肥市政府可以利用其省會(huì)城市具有法規(guī)制定權(quán)和“編制并組織實(shí)施巢湖流域水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的權(quán)力”的作用，發(fā)揮法律原則和制度治湖的基礎(chǔ)作用；在組織領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)綜合性執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，合肥市應(yīng)發(fā)揮牽頭、協(xié)調(diào)作用；對(duì)巢湖流域的其他區(qū)域環(huán)境執(zhí)法，合肥市發(fā)揮外部監(jiān)督作用；（2）巢湖管理局根據(jù)授權(quán)或委托，利用其“組織實(shí)施巢湖治理、保護(hù)整體規(guī)劃”的職權(quán)以及“統(tǒng)一管理巢湖水利、環(huán)保、漁政、航運(yùn)、旅游等事務(wù)”的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一專門化管理，特別是在一級(jí)保護(hù)區(qū)環(huán)保監(jiān)測(cè)權(quán)威，保證監(jiān)測(cè)的可靠性。其次，充分發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在環(huán)評(píng)、流域限批、總量控制、政績(jī)考核、跨區(qū)域合作等評(píng)價(jià)中的應(yīng)用。再次，在流域內(nèi)建立統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，如交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制、環(huán)境環(huán)保信息互通機(jī)制和環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等，建立區(qū)域環(huán)境污染治理一體化機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)劃環(huán)境保護(hù)設(shè)施，統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)境污染治理，使得各地方政府自身利益被調(diào)整為群體的整體利益，實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。

3.2.3 綠色政績(jī)考核與生態(tài)問(wèn)責(zé)相結(jié)合，促使有令必行

一切完美法律制度設(shè)計(jì)的生命力和保障還在于包括各類環(huán)境責(zé)任主體的各類責(zé)任追究的不可避免，內(nèi)部綠色政績(jī)考核是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的有效機(jī)制。新環(huán)境法第6條規(guī)定 “地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定，黨政干部環(huán)保同責(zé)。因此，將水環(huán)境和資源保護(hù)規(guī)劃、目標(biāo)完成情況作為各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人政績(jī)考核重要指標(biāo)，權(quán)重上具有“一票否決”的地位。程序上，要完善操作規(guī)范，保障考核的合法性、針對(duì)性、有效性、透明性、科學(xué)性。結(jié)果上將巢湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況與地方財(cái)政、干部晉升等相掛鉤，考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

3.2.4 培植公眾參與，發(fā)揮公眾環(huán)保積極性

公眾是環(huán)境資源這一公共產(chǎn)品的利益關(guān)聯(lián)者，是環(huán)境權(quán)益的主體，也是政府環(huán)境資源管理活動(dòng)的監(jiān)督主體。當(dāng)前巢湖流域治理中，公眾參與機(jī)制還不夠完善。因此，一要落實(shí)《條例》《環(huán)境法》中公眾參與環(huán)境資源保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，保障公眾的知情權(quán)、檢舉監(jiān)督權(quán)、聽證權(quán)、環(huán)境事件的調(diào)查權(quán)、訴訟權(quán)，鼓勵(lì)環(huán)境公益組織參與巢湖流域環(huán)境管理事務(wù)；二要培植環(huán)保公益組織，提高公眾參與環(huán)保工作的主體性、積極性、能動(dòng)性和有效性。

[1]俞樹毅，柴曉宇.我國(guó)流域管理模式創(chuàng)新及法律制度供給[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2008，（6）：117-120.

[2]李愛年.生態(tài)文明建設(shè)呼喚環(huán)境法的生態(tài)化[EBOL].http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=2978，2016-9-2.

[3]王樹義.流域管理體制研究[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2000，（4）：412-419.

[4]王勇.論流域水環(huán)境治理的科層型協(xié)調(diào)機(jī)制[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（3）：23-28.

[5]安徽省巢湖管理局機(jī)構(gòu)職責(zé)[EBOL].http：//chglj.hefei.gov.cn/n7216006/n28711732/n28712507/n28713914/29677189.html.

[6]黃錫生，王國(guó)萍.流域管理的善治邏輯與制度安排[J].學(xué)海，2014，（4）：54-57.

[7]王燦發(fā).跨行政區(qū)水環(huán)境管理立法研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005，（5）：135-138.

[8]蔡守秋.善用環(huán)境法學(xué)實(shí)現(xiàn)善治[J].人民論壇，2011，（5）：62-65.

[9]王卉.城市群的發(fā)展與地方政府管理創(chuàng)新探析[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2011，（8）：157-159.

A STUDY ON THE RIVER BASIN ENVIRONMENT MANAGEMENT SYSTEM BASED ON THE NEW IDEOLOGY OF INTEGRATED ECOSYSTEM MANAGEMENT——FROM THE PERSPECTIVE OF WATER POLLUTION PREVENTION IN CHAOHU LAKE BASIN

JIANG Hai
（Chaohu College，Chaohu Anhui 238000）

River basin is a natural,economic and social ecological system.Watershed management must start from the overall situation of the entire basin.It needs to make an overall arrangement with integrated management,rationally use and protect the associations between watershed resources and environmental factors.Also,it is necessary to comprehensively use many ways including legal, administrative and educational ways to optimi扎e the organi扎ation, innovate the management system and operational mechanism,and coordinate the interests of all parties.Based on this,the basin management system must be the comprehensive and unified management organi扎ation and operation and coordination mechanism. Through the effort of government of Chaohu and its environmental departments and Chaohu administration,Chaohu lake basin has formed a unified management model of the vertical and hori扎ontal integration of watershed management and regional management.But in the Chaohu lake basin management system,there is the risk of conflicts.Therefore,it is important to turn to the good governance of the government and the coordination, effectively cooperate across the regions, carry out green performance evaluation, investigate the environmental legal liability,and improve the ways of public participation to promote the management efficiency.

Integrated ecosystem management；River basin management system；Good governance

X524

A

1672-2868（2017）02-0010-05

責(zé)任編輯：陳 鳳

2017-01-15

安徽省高校人文社科重點(diǎn)研究基地環(huán)巢湖文化發(fā)展研究中心重點(diǎn)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：SK2015A165）

江海（1968-），男，安徽廬江人。巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授。研究方向：刑法學(xué)、環(huán)境法學(xué)教學(xué)和研究。